生态环境是一项必须长期投资的公共物品，其外部性涉及范围广、难以明确界定受益范围和程度，所以进行生态补偿的主体一般是政府。我国的很多地区既是生态资源富有地区，又是环境脆弱和经济发展落后地区。为了实现生态环境和地区经济社会共同发展的和谐共存机制，中央政府作为生态补偿的主体，应当建设一套以公共财政为支撑的生态补偿机制，争取区域之间发展权的公平公正，实现各地区的共同发展。但从目前实际情况看，以GDP增速为核心的地方政府绩效考核机制塑造了地方官员的行为选择偏好，阻碍了生态补偿的顺利进行。 一、生态补偿的体制性障碍 我国生态补偿的体制性障碍主要是上级政府对下级政府的政绩考核机制以及同级政府之间的过度竞争关系。 1、政府绩效考核机制 以GDP增速为核心的政绩考核机制使得地方政府官员要优先考虑如何发展经济。而目前我国生态资源富有的地区大都面临着经济落后和财政收入不足的问题。地方政府增加财政收入就需要扩大税基，而生态资源对于税收的贡献能力弱小，反而是一项长期投资支出，所需投资期限长、金额大，收效难以界定。真正让生态资源优势转化为经济优势一般需要十几年或者几届政府的努力。生态补偿既具有代际内部性又具有代际外部性，这种跨代际特征与生态资源富有地区的普遍经济落后的现实发生冲突，促使政府的行为选择是注重经济增长而忽略环境保护。 2、社会收益不被重视 生态补偿体现了政府在社会伦理和社会福利中的目标选择，政府在生态环境方面的投资从本质上是对人民群众福利建设的投资，表明了其对人民群众根本利益的重视。重视生态系统建设、积极进行生态保护可以塑造良好的政府形象。一个富有责任的政府形象和良好的社会环境具有强烈的正外溢性，是一个地区发展的基础性保障条件，可以为本地发展带来机遇，是一种潜在的地区社会收益。但是目前，地方政府的短视行为造成这种社会收益不被重视。生态补偿缺位可以使一个地方政府形象变差，但可能并不影响该地方官员的升迁，也可能不影响当地短期经济发展态势，这就造成生态补偿越来越不被重视。 3、地区竞争和互惠博弈 我国的经济体制被一些人认为是“向地方分权的中央集权体制”，主要特点是中央对政治、人事权的高度集权与在行政、经济控制权方面向地方高度放权相结合。这一体制在很大程度上决定了我国改革与发展的轨迹，也同时造成了我国当前面临的严重结构性问题——地区间过度竞争。对地方政府的权利下放解决了地方政府的激励机制问题，并极大鼓舞了他们的竞争意识，使我国在向市场经济转轨的过程中，在市场体制尚未完全建立的情况下，就能产生强劲的驱动力，推动经济高速增长。 但是，区域之间的竞争一直以来都是区域公平的一个扰动因素，地区之间的竞争主要表现为经济增速和经济总量之间的竞争。地方政府之间的关系往往不是协作合力，而是攀比竞争。由于生态补偿涉及到保护地和受益地两个空间区位，同时对于生态系统的保护和补偿会挤占政府财政支出，在现有地区竞争格局下，受益地和保护地往往无法达成互惠的共识，地区间的横向生态补偿的难以实现，造成生态补偿资金主要来自中央财政，只能以纵向形式存在。 二、生态补偿过程中出现的问题 在生态补偿的实践过程中，客观存在诸多不合理之处和问题。 1、区域不公平加剧 进行生态补偿是为了弥补地区间经济发展的不公平性，但由于地方政府本位主义，地区之间的生态补偿承诺往往难以落实实现。如果一个地方对于维护生态系统的努力不由自己所享有，而由其他地方所享有，那么该地方保护环境的努力不仅不会增加本地的经济总量和社会财富，反而会降低本地的经济总量和社会财富。我国西部地区既面临贫困问题，又要对保护生态系统大量投入，存在因环境保护而加剧贫困化的可能性。在这种情况下，一些生态资源富有但经济落后的地区会出现对生态资源的粗放利用，以牺牲环境来换取发展，造成生态系统的急剧恶化，而一些积极保护环境的地方，由于发展权受限但又没有得到相应补偿而陷入经济停滞，从而出现了地区不公平加剧。 2、生态环境收益感知的滞后性和时间差 生态环境投资期长，生态收益通常是在环境遭到破坏之后才能被感知，呈现出明显的滞后性。生态环境建设的周期和政府官员的任期出现时间错位，造成决策环境投资的官员和获益于环境补偿的的官员不是一个人，这在客观上降低了官员对于生态投入的积极性。 三、地方政府的行为选择 由于在生态补偿过程中存在以上问题，造成地方政府即使面对保护环境的压力，也有意识的规避责任，拖延或者减少相关投资，对于淘汰、转移高耗能、高污染的产业也不积极。 1、对上级政府生态补偿的要求不作为 当前，我国政府高度重视生态环境问题，对于生态系统的保护和恢复投入大量资金，但效果并不明显。一个原因是目前生态补偿资金主要来源于中央政府以项目形式提供的转移支付，但这种转移支付并不是生态保护地区政府长期稳定的财政来源，因此这种一次性投入不能形成对地方政府的长期激励。而且由于这种资金的临时性和随机性，造成了地方政府行为的随机性和投机性。 2、对同级政府的横向生态补偿不作为 由于同级的生态资源保护地区和生态环境受益区往往没有建立机制性的生态补偿基金，生态环境受益区从本位主义角度出发不愿意支付生态保护费用，造成横向生态补偿很难开展。 中心概况 工作要闻 宏观形势分析 信息化和产业研究 电子政务外网 大数据与数字中国 在线培训 工作成果 预决算公开 主办单位：国家信息中心 京ICP备05063309号/京ICP备05063309号-1 京公网安备11010202010038号 技术支持：北京中经网软件开发有限公司 地址：北京市西城区三里河路58号 邮编：100045 电话：010-68557000 信访电话：010-68558389 信访邮箱： xinfang@sic.gov.cn $(window).scroll(function () { var sc = $(window).scrollTop(); 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