HFGS—2017—9 惠府〔2017〕46号 各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：《惠州市行政机关规范性文件制定程序规定》业经十二届10次市政府常务会议通过，现印发给你们，请遵照执行。执行过程中遇到的问题，请径向市法制局反映。 惠州市人民政府 2017年4月5日 惠州市行政机关规范性文件制定程序规定 第一条 为维护法制统一，促进依法行政，提高规范性文件质量，规范本市行政机关规范性文件（以下简称规范性文件）的制定程序，根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》等有关法律、法规、规章的规定，参照国务院《规章制定程序条例》，结合本市实际，制定本规定。第二条 本规定所称规范性文件，是指除政府规章外，我市各级行政机关或者法律、法规授权管理公共事务的组织依据法定职权和程序制定发布，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力，可以反复适用的文件。规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。各级人民政府（含政府办公室）以自己名义制定的规范性文件为政府规范性文件；县级以上人民政府组成部门和法律、法规授权管理公共事务的组织（以下统称部门）等以自己的名义制定的规范性文件为部门规范性文件。第三条 本市各级行政机关规范性文件的起草、审查、决定、发布、解释、清理评估等适用本规定。下列文件不适用本规定：（一）对政府及部门内部或者其直接管理的事业单位实施的，包括人事、外事、财务、保密、工作考核、执法考评、监督检查和责任追究等事项制定的文件；（二）不涉及公民、法人或者其他组织权利义务的行政机关内部管理规范、工作制度、工作规划、工作计划、工作部署、工作方案、工作意见、工作目标、工作要点、工作总结、应急预案等；（三）适用于行政机关内部的工作分工、业务指引、流转程序、办理时限；（四）行政机关根据行政程序专项法律、法规和规章要求制定的本单位、本系统内部行政程序规范；（五）根据法律、法规、规章和规范性文件有关规定进行摘录、汇编的办事指引；（六）行业技术标准、技术操作工程、技术规范；（七）法律、法规、规章和上级规范性文件已经明确制定程序的收费标准等；（八）公示办事时间、地点等事项的便民通告；（九）公布城乡建设、经济社会文化事业发展规划或者纲要的文件；（十）征地补偿、安置方案，应急预案；（十一）就特定人和特定事项发布的通报、通知、批复、公告，或者作出的行政许可、行政处罚、行政确认和其他具体行政执法决定等；（十二）针对特定公民、法人或者其他组织作出的表彰奖励；（十三）成立领导小组、议事协调机构的通知，会议通知、纪要及讲话材料，商洽性工作函、询问答复时间、请求批准答复事项；（十四）就某一特定时段工作作出要求，内容涉及行政管理相对人权利义务并具有普遍约束力特点，但对特定行政管理相对人不具有反复适用性的文件；（十五）涉密文件；（十六）文件内容属于单纯转发上级规范性文件的文件。第四条 各级人民政府应当加强对规范性文件制定程序的监督，县级以上人民政府法制机构具体负责本级政府及其部门制定规范性文件的审查和监督工作。第五条 行政机关的议事协调机构、临时机构、内设机构和部门的下属机构（法律、法规授权管理公共事务的组织除外）不得以自己的名义制定规范性文件。第六条 违反法律、法规、规章和上级规范性文件及本规定制定的规范性文件无效。第七条 制定规范性文件应当符合精简、统一、效能的原则，能够切实解决问题。规范性文件应当结构严谨、逻辑严密；用语应当简洁、准确；条文内容应当具体、明确，具有可操作性。第八条 制定规范性文件，应当切实保障公民、法人或者其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。制定规范性文件，应当体现行政机关的职权和责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。第九条 属下列情形之一的，可以制定规范性文件：（一）相关法律、法规、规章和上级规范性文件对某一方面的行政工作尚未作出明确规定的；（二）相关法律、法规、规章和上级规范性文件对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体、不便操作的；（三）相关法律、法规、规章和上级规范性文件授权制定相关规范性文件的。法律、法规和规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定。第十条 制定规范性文件，应当符合宪法、法律、法规、规章和国家有关政策的规定，符合世贸组织规则，符合法定程序要求，不得违反上级行政机关的命令、决定，不得超越本行政机关的职权范围。规范性文件不得设定下列事项：（一）行政处罚；（二）行政许可；（三）行政强制；（四）行政事业性收费项目；（五）其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关设定的事项。第十一条 没有法律、法规和规章的规定，规范性文件不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。第十二条 制定规范性文件，应当根据规范性文件的具体内容确定名称，可以使用“规定”、“决定”、“办法”、“通知”、“公告”、“规则”、“通告”、“细则”和“意见”等，但不得使用“法”、“条例”。政府规范性文件的标题应当冠以本行政区域名称，部门规范性文件的标题应当冠以制定机关名称。第十三条 规范性文件的内容一般用条文表述，也可用其他方式表述。用条文表述的，每条可分为款、项、目，条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。除内容复杂的外，规范性文件一般不分章、节。第十四条 市政府制定规范性文件实行计划制度。市政府部门或者县（区）政府认为需要制定市政府规范性文件的，应当在市政府规定的报送时间内向市政府申请立项。申请市政府规范性文件立项，应当对制定市政府规范性文件的必要性、可行性、需解决的主要问题和拟确立的主要制度及其依据等作出简要说明。市政府法制机构对立项申请进行汇总，并根据国家和省、市的立法计划、我市经济社会发展情况，结合市委、市政府的工作重点，在调查研究的基础上，统筹安排，经综合平衡后，编制市政府年度规范性文件制定计划，报市政府常务会议审议通过后执行。列入制定计划的市政府规范性文件，由申请立项的部门按规定的要求、时间完成起草任务；未列入市政府当年制定计划的规范性文件草案，市政府法制机构一般不予审核，确需制定的，须向市政府书面报告原因和理由，经市长或分管副市长批准后增列入计划。第十五条 政府规范性文件由市、县（区）、镇（乡）人民政府组织起草，部门规范性文件由市、县（区）政府部门组织起草。市、县（区）人民政府可以根据部门职能确定规范性文件由其一个部门或者几个部门具体负责起草，规范政府共同行为的规范性文件由其法制机构起草或组织起草。市、县（区）政府部门可以确定规范性文件由其一个或者几个内设机构或者其他机构具体负责起草。市、县（区）政府部门负责法制工作的机构负责本部门起草的政府规范性文件送审稿和部门规范性文件的合法性审核。起草规范性文件可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。第十六条 起草规范性文件，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会、向社会公示规范性文件草案等多种形式。第十七条 起草的规范性文件对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的，除依法需要保密和按国家、省规定的情形需立即制定和施行的外，应当通过制定机关门户网站或报纸等媒体向社会公示，公示时间一般不少于30日，公开征求社会各界意见。除为实现法律、法规、规章或者上级规范性文件作出具体规定外，规范性文件涉及重大行政决策事项，按规定应举行听证会、组织专家咨询论证和开展社会稳定风险评估的，起草单位应当按规定组织实施。举行听证会的依照下列程序组织：（一）听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地点和内容；（二）参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规范性文件，有权提问和发表意见；（三）听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；（四）起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规范性文件在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况和理由。第十八条 起草部门规范性文件，涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。起草政府规范性文件，涉及本级人民政府其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报规范性文件草案送审稿（以下简称规范性文件送审稿）时说明分歧的主要问题、各自的意见及其法律、法规、规章、政策依据和理由及处理情况等。第十九条 起草单位应当将规范性文件送审稿按规定报送审查。报送审查的规范性文件送审稿，应当经起草单位行政首长办公会议审议通过，并由主要负责人签署；几个起草单位共同起草的规范性文件送审稿，应当由该几个起草单位行政首长办公会议审议通过，并由主要负责人共同签署。第二十条 规范性文件送审稿由政府法制机构负责统一审查。市、县（区）政府规范性文件送审稿由起草单位直接报送本级政府法制机构审查。部门规范性文件应当经本部门负责法制工作的机构进行合法性审核，并报本级政府法制机构进行合法性审查后再行发布。报送审查市、县（区）政府及其部门规范性文件送审稿应提交下列材料：（一）提请审议（审查）规范性文件送审稿的公文：政府规范性文件送审稿为提请同级政府审议的请示；部门规范性文件送审稿为提请政府法制机构审查的公函；（二）规范性文件送审稿及其起草说明；（三）制定依据的文本（相关法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关文件）和有关材料；（四）起草单位行政首长办公会议审议通过的会议纪要或决议等；（五）向社会公示的网页截图或报纸刊登的版面；（六）起草单位负责法制工作的机构的合法性审核意见书；（七）有关单位和公众所提的意见文本；（八）其他需要提交的资料。有关材料主要包括起草规范性文件所参考、汇总的有关单位、公众意见文本、听证会笔录、专家咨询论证报告、社会稳定风险评估报告、调查报告和其他参考资料等。规范性文件送审稿的起草说明内容应当包括：（一）制定规范性文件的目的、必要性、可行性；（二）起草的简要过程、要解决的主要问题；（三）起草的依据和参考资料；（四）规范性文件规定的主要制度措施及其依据和合法性；（五）有关单位和公众的意见综合及其采纳情况、未采纳意见的依据和理由等。镇（乡）人民政府规范性文件应当报本县（区）政府法制机构进行合法性审查后再行发布，审查程序由各县（区）人民政府决定。未经政府法制机构审查同意而发布的部门规范性文件、镇（乡）政府规范性文件，政府法制机构可以向社会公示该规范性文件无效。第二十一条 政府法制机构主要从以下方面对规范性文件送审稿进行审查：（一）制定主体是否适格；（二）制定程序是否完备；（三）制定权限是否合规；（四）是否符合本规定第六条、第七条、第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条的规定；（五）是否与有关规范性文件协调、衔接；（六）是否正确处理有关机关、组织和公民对规范性文件送审稿主要问题的意见；（七）是否符合制定规范性文件的技术要求；（八）需要审查的其他内容。第二十二条 规范性文件送审稿有下列情形之一的，政府法制机构可以要求送审单位补交材料、作出说明或者退回起草单位：（一）制定主体、权限、程序不符合有关规定的；（二）制定规范性文件的基本条件尚不成熟的；（三）有关机构或者部门对规范性文件送审稿规定的主要制度措施存在较大分歧，起草单位未与有关机构或者部门充分协商的；（四）报送规范性文件送审稿不符合本规定第二十条规定的；（五）规范性文件送审稿主要内容照搬照抄有关法律、法规、规章或上级规范性文件的内容，未结合实际作出具体规定的；（六）未经起草单位行政首长办公会议审议通过的；（七）规范性文件送审稿条理不清，逻辑结构混乱的。第二十三条 有关机构或者部门对规范性文件送审稿涉及的主要制度措施、管理体制、权限分工等存在合法性问题或有严重意见分歧的，政府法制机构应当深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织、公民的意见；也可以召开由公民、法人、其他组织或专家参加的座谈会、论证会，听取意见，进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和政府法制机构的意见上报本级人民政府决定。第二十四条 政府法制机构审查政府规范性文件送审稿，应当自受理齐全材料之日起15个工作日内完成，对规范性文件内容复杂、争议较大或者涉及其他重大问题，不能在上述规定的时限内完成审查的，经政府法制机构负责人批准，可以延长15个工作日，并将延长期限及其理由告知送审部门。第二十五条 规范性文件送审稿经政府法制机构审查后，规范性文件送审稿的主要制度措施作出重大调整修改的，政府法制机构可以要求起草单位将调整修改后的规范性文件草案按本规定重新征求意见、重新报送审查。第二十六条 政府法制机构应当认真研究各方面的意见，会同起草单位对规范性文件送审稿有合法性和不同意见的内容进行修改，形成规范性文件草案和对草案的审查说明。审查说明应当包括制定规范性文件拟解决的主要问题，规范性文件的合法性、可行性，与有关部门的协调情况等。政府规范性文件草案和对草案的审查说明由政府法制机构主要负责人签署，提出提请本级人民政府审议的建议。第二十七条 政府法制机构负责起草或组织起草的规范性文件草案，由政府法制机构办公会议审议通过，并由主要负责人签署，提出提请本级人民政府审议的建议。第二十八条 政府规范性文件应当经本级政府常务会议或者全体会议审议通过。第二十九条 审议规范性文件草案时，由起草单位作起草说明，法制机构作审查说明。第三十条 起草单位应当根据有关会议审议意见，会同政府法制机构对规范性文件草案进行修改，形成草案修改稿，并按下列程序报请市长、县（区）长、镇（乡）长或部门首长签发：（一）市、县（区）政府规范性文件草案修改稿按本级政府办文程序报请市长、县（区）长签发；（二）市、县（区）政府部门或镇（乡）政府的规范性文件草案修改稿，报市或县（区）政府法制机构审查同意后，按部门或镇（乡）政府办文程序报本部门首长或镇（乡）长签发。第三十一条 依照法律规定须经同级权力机关审议批准或同级权力机关认为应由其审议批准的政府规范性文件，经市长或县（区）长、镇（乡）长签署后，提请同级权力机关审议。第三十二条 印发规范性文件的决定或者文件应当载明该规范性文件的制定机关、发文字号、规范性文件统一编号、规范性文件名称、通过日期、施行日期、行政首长签名或者加盖制定机关印章以及发布日期。部门联合制定的规范性文件由联合的部门首长共同签发，使用主办机关的发文字号。第三十三条 各级人民政府应当建立规范性文件统一登记、统一编号制度。市政府及其部门规范性文件在印发前由市政府法制机构、县（区）政府及其部门和镇（乡）政府规范性文件在印发前由所在县（区）政府法制机构进行统一登记，并按照统一规范体式编序号，作为规范性文件通过合法性审查、准予发布的标识。统一登记、统一编号的具体办法按市政府《关于贯彻实施行政机关规范性文件统一登记统一编号制度的通知》办理。第三十四条 各级人民政府应当建立规范性文件统一印发、统一发布制度。未经规定载体统一发布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。市政府及其部门规范性文件的发布载体是《惠州市人民政府公报》，其刊登的规范性文件文本为标准文本。市政府规范性文件应当自文件印发之日起10个工作日内在统一发布载体上发布，市政府部门规范性文件应当自文件印发之日起10个工作日内提请在统一发布载体上发布。市政府发布的规范性文件涉及重大问题或直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，应当在《惠州日报》及时刊登。县（区）政府及其部门的规范性文件的发布载体由本级人民政府决定。镇（乡）人民政府应当在办公所在地和公共场所建立公告栏，公布其制定的规范性文件，公布日期应当不少于30日。具备条件的，应当同时在同级政府网站、部门网站、主要报刊公布规范性文件或者发布消息。第三十五条 规范性文件应当规定施行日期。规范性文件应当自印发之日起30日后施行；但涉及国家安全和公布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可以自公布之日起施行。第三十六条 行政机关发布重大或者关系人民群众切实利益的规范性文件，应及时对文件主要内容及其出台的必要性作出解读。行政机关在规定的统一发布载体及其他载体上发布规范性文件，应将规范性文件的政策解读一并发布。规范性文件起草单位负责法制工作的机构对本单位起草的重大或者关系人民群众切实利益的规范性文件进行审核时，应当明确政策解读的有关要求，并对政策解读草案与规范性文件草案的一致性进行审核。政策解读应当包括规范性文件的制定背景、制定措施的依据和理由、制度实施的对象人群及其可能带来的影响等内容，语言应当通俗易懂，易于理解，并与规范性文件送审稿一并报送审查、审批、与规范性文件正文在本级政府规定的统一发布载体上一并向社会公布。第三十七条 规范性文件解释权属于规范性文件制定机关。规范性文件有下列情况之一的，由制定机关解释：（一）规范性文件的规定需要进一步明确具体含义的；（二）规范性文件制定后出现新的情况，需要说明适用规范性文件依据的。规范性文件解释由规范性文件具体实施机关会同有关单位参照规范性文件制定程序起草和审查，报请制定机关批准后发布。规范性文件的解释同规范性文件具有同等效力。第三十八条 市、县（区）政府规范性文件应当自发布之日起30日内，由制定机关报上一级人民政府和本级人大常委会备案；市、县（区）政府部门规范性文件应当自发布之日起30日内，报其上级主管部门备案。规范性文件报送备案应提交备案报告、规范性文件正式文本和说明各1份。第三十九条 公民、法人或者其他组织认为规范性文件同法律、法规、规章和上级规范性文件相抵触的，可以向法制机构提出书面审查建议。法制机构应当在15个工作日内作出处理，并将处理结果答复提出审查建议的公民、法人或者其他组织。第四十条 实行规范性文件有效期和定期清理、评估制度。具体办法按市政府《惠州市行政机关规范性文件有效期规定》、《惠州市政府及其工作部门规范性文件定期清理制度》、《惠州市行政机关规范性文件评估办法》执行。各级人民政府、各部门应当按照国家、省和本条上款的规定对规范性文件进行清理评估，发现与新颁布的法律、法规、规章、上级规范性文件和国家政策的规定相抵触的，应当及时修改或者废止。修改或者废止规范性文件的程序按照本规定的制定程序执行。规范性文件部分条文被修改的，应当发布新的规范性文件文本。第四十一条 规范性文件制定和管理所需经费，列入同级财政预算予以保障。第四十二条 违反国家、省和本规定制定规范性文件的，按《广东省行政执法责任制条例》、《广东省行政过错责任追究暂行办法》、《广东省〈关于实行党政领导干部问责的暂行规定〉实施办法》的规定追究制定机关主要责任人和直接责任人的责任。第四十三条 政府规范性文件由中央、省驻惠单位起草和中央、省驻惠单位与市、县（区）政府部门联合制定部门规范性文件的，参照本规定执行。第四十四条 本规定自2017年5月1日起施行，有效期5年。