惠府办〔2012〕61号各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构： 《惠州市老龄事业发展“十二五”规划》业经十一届13次市政府常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真组织实施。实施中遇到的问题，请径向市老龄办反映。 惠州市人民政府办公室 2012年11月6日惠州市老龄事业发展“十二五”规划 为积极应对人口老龄化，加快发展老龄事业，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称《老年法》）、《中国老龄事业发展“十二五”规划》、《广东省老年人权益保障条例》（以下简称《条例》）、《广东省老龄事业发展“十二五”规划》和《惠州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，制定本规划。 一、背景 （一）“十一五”期间老龄事业取得的主要成就。 “十一五”时期是我市老龄事业快速发展的五年。五年来，我市养老保障体系逐步健全完善，城镇职工基本养老保险和城镇居民养老保险覆盖范围进一步扩大，企业退休人员养老金水平不断提高，普惠式新型农村社会养老保险范围逐步扩大，在全省率先实施高龄老人政府津贴和困难空巢老人政府购买服务制度；医疗保障水平稳步提高，在全省率先实行城镇职工医保、城镇居民医保和新型农村合作医疗“三网合一”，实现全民医保；老年社会福利和社会救助制度不断加强，建立和完善城乡低保、五保供养标准自然增长机制，实现应保尽保；社会养老服务体系建设扎实推进，关爱老年人服务平台投入服务，养老服务机构和老年活动设施建设取得新进展；老年教育、文化、体育事业蓬勃发展，老年人精神文化生活日益丰富；广大老年群众坚持老有所为，积极参与经济社会建设和公益活动，积极开展“银龄行动”，在建设科学发展“惠民之州”中发挥了重要作用；全社会老龄意识明显增强，敬老爱老助老社会氛围日益浓厚，老年人的合法权益得到有效维护；各级老龄工作机构逐步得到理顺和加强，老龄事业发展经费逐年增加，为加强老龄工作、促进老龄事业发展提供了坚强保障。 （二）“十二五”时期老龄事业面临的形势。 “十二五”时期是我市加快转型升级、升华惠民之州、建设幸福惠州的关键时期，也是全面应对人口老龄化挑战、加快老龄事业发展的重要战略机遇期。 长期以来，党和政府十分关心老年群体，不断采取积极措施，推动老龄事业发展进步，取得辉煌成就，为老龄事业又好又快发展奠定了良好基础。但是，在快速发展的老龄化进程中，老龄事业发展不平衡、不协调、不可持续等问题依然突出，老龄工作与人民群众特别是广大老年人的期待和需求还有不小差距。主要表现在：社会养老保障体系尚不完善，老龄服务事业和产业发展相对滞后，基层老龄工作相对薄弱，老龄工作体制机制亟需健全完善，侵犯老年人合法权益的现象仍时有发生。对此，我们必须高度重视，认真解决。 “十二五”时期，全市人口老龄化进程将进一步加快。预计到2015年，全市60周岁以上户籍老年人将达到47万。老龄化进程与家庭小型化、空巢化、高龄化相伴随，与经济社会转型期的矛盾相交织，社会养老保障和养老服务的需求将急剧增加，老年人对物质和精神文化生活的需求呈现多样性，解决老龄问题的社会压力显著加大。我们必须从战略高度和长远角度，深刻认识人口老龄化形势的严峻性、老龄问题的特殊性、老龄工作的重要性和紧迫性，切实增强工作的针对性、主动性和创造性，着力解决老龄工作领域的各种矛盾和问题，从物质、精神、宣传、服务、政策、制度和体制机制等方面做好应对人口老龄化挑战的各项准备，实现老龄事业与经济社会全面协调可持续发展。 二、指导思想、发展目标和基本原则 （一）指导思想。 高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，主动适应人口老龄化新形势，以科学发展为主题，以改革创新为动力，坚持服从和服务于经济社会改革发展大局，紧紧围绕“党政主导、社会参与、全民关怀”的工作方针和“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的工作目标，建立健全老龄战略规划体系、社会养老保障体系、老年健康支持体系、老龄服务体系、老年宜居环境体系和老年群众工作体系，努力满足老年人不断增长的物质和精神文化需求，让广大老年人共享改革发展成果。 （二）主要发展目标。 ——健全完善覆盖城乡居民的社会养老保障体系，初步实现全市老年人人人享有基本养老保障。 ——健全完善老年人基本医疗保障体系，基层医疗卫生机构为辖区内65岁及以上老年人开展健康管理服务。 ——建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的适度普惠型社会养老服务体系，力争在“十二五”期末，基本实现“9073”目标。90%的老年人在社会保障体系和服务体系支持下通过家庭照顾养老，7%的老年人由社区提供日间照料和托老服务，3%的老年人入住养老服务机构。每千名老年人拥有养老床位数30张以上。 ——增加老年文化、教育和体育健身活动设施，扩大各级各类老年大学（学校）办学规模。 ——健全和完善老龄工作体系，加强老年社会管理服务工作。建立职能明确、协调高效、社会参与的老龄社会管理体系，完善各级老龄工作委员会及其办公室，基层老年人协会普及率达到100%。 （三）基本原则。 1. 坚持老龄事业与经济社会发展相适应。围绕经济社会改革发展大局，把老龄事业纳入经济社会可持续发展战略，建立与老年人口增长相适应的老龄事业投入机制，提升老龄事业的战略地位，促进老龄事业与经济社会协调发展，使广大老年人物质生活得到改善，精神文化生活更加丰富。 2. 坚持政府引导与社会参与相结合。发挥政府在老龄事业发展中的主导作用，加强政策引导、资金支持、市场培育和监督管理，充分调动社会各方面力量参与老龄事业发展，推进基本养老保障和公共服务的普惠化、均等化、社会化。 3. 坚持家庭养老与社会养老相结合。充分发挥家庭和社区功能，着力巩固家庭养老地位，优先发展社会养老服务，探索建立符合惠州实际的新型养老模式。 4. 坚持统筹兼顾与分类指导相结合。充分考虑城乡和地区之间经济社会发展的差异，分类指导，立足全局，因地制宜开展老龄工作，统筹推进城乡老龄事业协调发展。 5. 坚持道德规范与法律约束相结合。广泛开展孝亲敬老道德教育，大力弘扬中华民族孝道文化，加强老龄工作法制化建设，依法保障老年人合法权益，进一步优化老龄事业发展的良好社会环境。 三、“十二五”时期老龄工作的主要任务 （一）老年社会保障。 1. 健全基本养老保险制度。进一步扩大城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险覆盖面。做好企业职工基本养老保险关系转移接续工作。以贯彻《中华人民共和国社会保险法》为契机，继续以非公有制企业从业人员、个体工商户、灵活就业人员为重点，大力推进养老保险扩面征缴，努力实现应保尽保。本市户籍的二、三产业从业人员养老保险参保率达到95%以上。根据省的统一部署，建立随工资增长、物价上涨等因素调整退休人员基本养老金待遇的正常机制。健全家庭养老保障和照料服务扶持政策，完善农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和计划生育家庭特别扶助制度，落实城镇独生子女父母奖励制度，建立奖励扶助金动态调整机制。 2. 完善基本医疗保险制度。进一步完善职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险。逐步提高城乡居民医保人均筹资标准及保障水平，减轻困难老年人等参保人员的医疗费用负担。提高职工医保、城乡居民医保基金最高支付限额和政策范围内住院费用支付比例，全面推进门诊统筹。做好各项制度间的衔接，巩固并进一步完善医疗保险市级统筹，加快实现省内医保关系转移接续和医疗费用异地就医即时结算。 3. 加大老年社会救助力度。完善城乡最低生活保障制度，将符合条件的老年人全部纳入最低生活保障范围。根据经济社会发展水平，适时调整最低生活保障和农村五保供养标准。切实保障农村五保供养标准不低于当地上年度农村居民人均纯收入的60%，逐步提高农村“五保”老人的集中供养率。完善城乡医疗救助制度，着力解决贫困老年人的基本医疗保障问题。完善临时救助制度，保障因临时性、突发性等原因造成暂时困难的老年人的基本生活。完善住房保障制度，将符合条件的城镇低收入和住房困难的纯老年人家庭纳入公共租赁房保障范围，将农村贫困老年人无房户和危房户优先纳入农村危房改造工程。 4. 提升老年人社会福利水平。加快老年社会福利事业发展，推进社会福利由补缺型向适度普惠型转变。完善养老服务政府津贴制度，根据经济社会发展水平，逐步提高津贴标准，扩大覆盖范围。积极为老年人提供各种形式的照顾和优先、优待服务，逐步提高老年人的社会福利水平。将老年人优待纳入政府目标管理体系，加强督促检查，保证老年人的各项优待措施落到实处。加快实现在惠州居住的老年人享受同等优惠待遇的目标。积极推进深莞惠老年优待同城化、一体化进程。鼓励有条件的地方建立各种形式的老年福利补贴、津贴制度。 （二）老年医疗卫生保健。 1. 加快推进老年医疗卫生服务网点和队伍建设。将老年医疗卫生服务纳入当地卫生事业发展规划，加强老年病医院、老年康复医院和综合医院老年病科建设，有条件的医院应当设立老年病科。鼓励、支持医疗机构实行老年人挂号、就诊、检查、取药、住院等优先优惠服务。加强城乡基层医疗卫生机构建设，原则上按照每3至5万名居民或街道所辖范围规划设置1处社区卫生服务中心，每1至1.5万人规划设置1处社区卫生服务站。原则上每个建制乡镇有1所政府兴办的卫生院。基层医疗卫生机构应加强人员队伍建设，积极开展老年人医疗、护理、卫生保健、健康监测等服务。 2. 积极开展老年疾病预防工作。基层医疗卫生机构要为行政区域内65岁及以上老年人开展健康管理服务，建立健康档案。到“十二五”期末，城市老人建档率达70%以上，农村老人建档率达60%以上。组织老年人定期进行体格检查，如发现健康风险因素应及时给予治疗。开展老年疾病防控知识的宣传，做好对老年人常见病、多发病的健康指导。 3. 大力发展老年保健事业。广泛开展老年健康教育，普及保健知识，增强老年人运动健身和心理健康意识。注重老年精神关怀和心理慰藉，发挥医疗机构和社工组织作用，为广大老年人提供疾病预防、心理健康、自我保健及伤害预防、自救等身体和心理健康指导服务，重点关注高龄、空巢、患病等老年人的心理健康状况。充分发挥家庭成员的精神关爱和心理支持作用。老年性痴呆早期发现率达60%，老年性抑郁早期发现率达40%。 （三）养老服务基础设施和队伍建设。 1. 加快养老服务基础设施建设。按照统筹规划、合理布局的原则，进一步加大公共财政投入和社会筹资力度，将养老服务设施建设纳入市政基础设施、公共服务设施、土地使用以及“三旧”改造等规划中，有效配置养老资源，提供必需的养老服务机构建设用地、养老服务用房及场所。全面推进“六个一”工程建设，到2015年，实现市有一所省一级以上的养老福利机构、一所专业性护理机构、一个居家养老服务示范中心，各县、区有一所省二级以上综合性社会福利机构，各乡镇（街道）有一所提供临时托管或日间照料服务的养老服务机构，各村（居）委会有一个老年人活动中心。 2. 重点发展居家养老服务。积极推进居家养老服务示范点和居家养老服务中心（站）的建设，进一步完善惠州市居家养老服务示范中心建设，逐步向其他有条件的城镇社区推进。加快居家养老服务信息系统建设，进一步完善惠州市关爱老年人服务平台的建设和管理，并逐步扩大试点范围，力争“十二五”期末服务网络在全市覆盖。培育发展居家养老服务中介组织，引导和支持社会力量开展居家养老服务。积极拓展居家养老服务领域，实现从基本生活照料向医疗健康、辅具配置、精神慰藉、法律服务、紧急救援等方面延伸。积极发挥老年人组织、志愿者组织作用，为老年人提供优质的志愿服务。 3. 大力发展社区照料服务。按照就近就便、小型多样、功能配套的要求，建设和改造一批托老所、日间照料服务中心、星光老年之家、老人活动中心等社区养老服务设施，为老年人提供全托、日托、临托等多种形式的照料服务，托老床位优先满足高龄、失能、半失能、空巢和散居“三无”老人的托老需求。充分利用社区现有各种社会资源，将闲置的托儿所、幼儿园、中小学、卫生站、厂房、办公楼等改建成社区养老服务场所。推动各部门、各单位设在街道、乡镇和社区的各类生活服务和文化体育设施向老年人开放。加强基层老年人协会建设，切实增强协会的服务能力。 4. 统筹发展机构养老服务。通过改扩建、购买、新建等方式，改善和加强养老机构设施建设。积极推进养老机构运营机制改革与完善，探索多元化、社会化的投资建设和管理模式。进一步完善和落实优惠政策，鼓励社会力量参与公办养老机构建设和运行管理，加强对民办养老服务机构的规范指导和政策扶持。至“十二五”期末，基本实现每千名老年人拥有养老床位数30张以上的目标，其中民营所占比例争取达到50%以上。创新深莞惠养老服务合作方式，积极推进三市养老服务配套政策的对接，探索建立三市层次不同、内容有别、形式多样的养老公共服务体系。 5. 加强养老服务行业监管和人才队伍培养。建立养老机构准入、退出与监管制度，加强对养老服务机构基础设施、日常管理、安全防护、服务质量和人员队伍等方面的监管。大力培养养老服务人才队伍，加强养老护理人员职业培训和职业资格认证工作，规范养老护理员职业技能鉴定和持证上岗制度。力争“十二五”期末，全市养老服务机构院长持证上岗率达到80%以上，养老护理员持证上岗率达到90%以上。鼓励普通高校和职业学校开设老年学、老年护理学、老年心理学等课程。大力发展为老服务志愿者队伍和社会工作者队伍。 （四）老年人生活环境。 1. 改善老年人居住环境。鼓励家庭成员与老年人共同生活或就近居住，减少老年空巢现象。加快老年活动场所和便利化设施建设，在城乡规划建设中，充分考虑老年人需求，加大对与老年人日常生活密切相关的文化、卫生、体育活动、社区服务等公共设施（场所）的建设力度。各县、区要建有1所设施齐全、功能完备、服务到位的老年康乐中心，各乡镇（街道）要建有配套的老年活动场所，社区（村、居）要充分发挥老年人协会、星光老年之家的作用，丰富老年人的精神文化生活。鼓励老干部活动中心和单位、部门的文体活动场所向社会老年人开放。 2. 加快推进无障碍设施建设。突出高龄和失能老年人居家养老服务设施、环境的无障碍改造，推行无障碍设施进社区、进家庭。加快对居住小区、园林绿地、道路、建筑物等与老年人日常生活密切相关的设施无障碍改造步伐，方便老年人出行和参与社会生活。 3. 弘扬孝亲敬老传统美德。强化尊老敬老道德建设，提倡亲情互助，弘扬孝道文化，促进家庭和睦、代际和顺，营造温馨和谐的家庭氛围，发挥家庭养老的基础作用。定期开展“孝亲敬老之星”评选表彰活动。努力建设老年温馨和谐家庭，提高老年人居家养老的幸福指数。 （五）老年人权益保障。 1. 加强老龄法律法规宣传教育和执法检查。深入贯彻执行《老年法》和《条例》，大力开展普法宣传和教育，加强执法检查，增强全社会维护老年人合法权益的法律意识和道德素质，落实和完善老年人优待政策，提高老年人权益保障法制化水平。 2. 健全老年维权机制。加强弱势老年人社会保护工作，把高龄、空巢、孤独、失能和行为能力不健全的老年人作为维权服务和社会保护的重点，维护老年人的生活质量与生命尊严。禁止歧视、虐待老年人，全市虐待、不赡养老人案件发生率控制在每万户小于2起。 3. 做好老年人法律服务工作。拓展老年人维权法律援助渠道，扩大法律援助覆盖面。重点在涉及老年人医疗、救助、赡养、住房、婚姻等方面，为老年人提供及时、便利、高效、优质的法律服务。加大对侵害老年人权益案件的办理力度，切实保障老年人的合法权益。 4. 加强尊老敬老的传统美德教育。在义务教育阶段和国民教育中，增加孝亲敬老教育内容，开展形式多样的孝亲敬老社会实践活动，营造良好的校园文化环境和尊老敬老社会氛围。 （六）老年人精神文化生活。 1. 大力发展老年教育。进一步完善老年教育体制机制，探索老年教育新模式，丰富教学内容。加大对老年大学（学校）的投入力度，积极支持社会力量参与发展老年教育，扩大市、县（区）老年大学办学规模，建立和完善乡镇（街道）老年学校。 2. 加强老年文化工作。加强城乡基层老年公共文化基础设施建设。鼓励创作老年题材的文艺作品，增加老年公共文化产品供给。鼓励支持各级广播电台、电视台开设专栏，加大老年文化传播力度。支持老年群众组织开展各种文化娱乐活动，丰富老年人精神文化生活。 3. 加强老年体育健身工作。在城乡建设、旧城改造和社区建设中，要安排老年体育健身活动场所，推动公共体育健身设施向老年人免费或优惠开放。加强老年体育组织建设，积极组织老年人参加全民健身活动，实现经常参加体育健身的老年人达到50%以上。定期举办全市老年人运动会。 4. 鼓励支持老年人参与社会发展。注重开发老年人力资源，支持老年人以适当方式参与经济发展和社会公益活动。重视发挥老年人在社区服务和管理、基层民主监督、社会公益事业、移风易俗、关心教育下一代、调解邻里纠纷和家庭矛盾、维护社会治安等方面的积极作用。不断探索“老有所为”的新途径、新形式，积极组织实施“银龄行动”，广泛开展老年志愿服务活动，鼓励和支持低龄健康老年人为高龄、空巢、病残老年人提供志愿服务，为老服务志愿者数量达到老年人口的10%以上。定期开展“健康快乐老人”评选表彰活动。 （七）老龄产业。 1. 完善老龄产业政策。发挥政府监督和指导的作用，研究制定老龄产业发展的宏观规划，将其纳入经济社会发展总体规划，列入市扶持行业目录。积极研究制定、落实引导和扶持老龄产业发展的税收、信贷、投资、建设用地等各种支持政策和配套措施，引导和鼓励社会力量投资老龄产业。 2. 培育老年消费市场。鼓励和扶持老年产品开发，引导企业生产门类齐全、品种多样、经济适用、满足不同老年人需求的老年用品。整合各地旅游资源，推出适宜老年人的精品旅游线路和服务项目，规范老年人旅游服务市场秩序，促进老年旅游业健康发展。加强老龄产业市场监督管理，正确引导老年人的消费观念和消费行为，促进老年消费市场的繁荣与发展。 （八）老年社会管理。 1. 加强基层老龄工作机构和老年群众组织建设。各县（区）、乡镇（街道）要建立健全老龄工作委员会及其办公室，城乡社区（村、居）要建立健全老年人协会。积极培育和发展各级老年社团组织，实现健康、规范、有序发展。加强基层老年人协会规范化建设，“十二五”期间，老年人协会普及率达到100%，并逐步达到“四自八有”（自我管理、自我服务、自我教育、自我保护，有牌子、有领导班子、有会员、有章程、有制度、有经费、有活动场所、有活动内容）的建设标准。 2. 做好离退休人员管理服务工作。充分利用社区资源，切实把为离退休老年人服务工作纳入社区服务范围。完善退休人员社会化管理服务工作机制，健全社会化管理服务网络，加强统筹协调，整合各种资源为离退休人员提供方便、快捷、高效、优质的服务。“十二五”期末，纳入社区管理服务的退休人员比例达80%以上。 3. 加强老年人思想政治工作。充分发挥离退休党支部、基层自治组织、老年群众组织、老年大学等组织作用，组织、引导老年人开展政治理论学习，参与民主政治生活和社会活动。积极研究探索做好新形势下老年人思想政治工作的新形式、新方法、新途径，引导老年人树立科学、文明、健康的生活观念，积极为经济社会发展贡献力量。 四、保障措施 （一）加强组织领导。 各级政府要从改革、发展、稳定的大局出发，高度重视老龄问题，切实加强对老龄工作的领导和指导，把发展老龄事业纳入重要议事日程，列入经济社会发展总体规划，及时解决老龄工作中的困难和问题。各级老龄委要充分发挥组织协调、调查研究、检查指导的职能。老龄委各成员单位要切实履行职责，加强协调配合，认真做好本部门本单位的老龄工作分工任务。各有关部门在制定专门规划、出台政策措施时，要把老龄事业作为一项重要内容纳入进去。各级老龄办要强化办事机构职能，充分发挥好行政执法、综合协调、督促检查、参谋助手作用，确保各项工作高效顺畅有序展开。进一步健全和完善党政主导、老龄委协调、部门尽责、社会参与、全民关怀的“大老龄”工作格局。 （二）加大改革创新力度。 进一步解放思想，在体制机制、政策制度、工作思路和发展模式等方面加大改革创新力度。围绕涉老社会保障制度的配套衔接、老龄事业投入机制、政府购买服务方式、养老服务的日常监管、社会养老机构的扶持政策、社区养老服务资源的综合开发利用、老龄社会组织规范化建设等比较突出的矛盾和问题，深入开展调查研究，逐步完善政策规章制度。 （三）建立多元长效投入机制。 各级政府要根据经济发展状况和老龄工作实际，多渠道筹措资金，不断加大老龄事业投入，切实把发展老龄事业作为基本公共服务的重点领域和重要民生工程，纳入公共财政预算，建立与人口老龄化形势和老龄事业发展要求相适应的财政投入增长机制。实施“两个一定比例”保障措施，在国家发行的福利彩票公益金收益中要安排一定比例用于发展老龄事业，体育彩票公益金收益中要安排一定比例用于保障老年人文化体育基础设施建设。充分调动社会各方面的积极性，鼓励社会资金、慈善捐赠支持老龄事业发展，逐步形成财政、彩票公益金和社会投入相结合的、多元化的、长效的投入机制。 （四）加强老龄工作组织机构和干部队伍建设。 健全和完善各级老龄工作机构，以适应日益繁重的老龄工作需要。加强老龄干部队伍的思想建设、组织建设、作风建设和业务能力建设。组织、人力资源和社会保障部门要重视老龄干部队伍建设，把老龄干部的培训、交流和使用纳入工作计划，不断提高老龄干部的履职能力和服务水平。 （五）优化老龄事业发展环境。 充分利用广播、电视、报刊、网络、户外宣传物等各类媒体和多种渠道，开展多种形式的宣传教育活动，提高全社会对发展老龄事业的重要性和紧迫性的认识，引导全社会树立积极的老龄观，为积极应对人口老龄化创造良好的社会环境。围绕建设社会主义核心价值体系，大力弘扬中华民族孝道文化，在全社会深入开展敬老、爱老、助老教育，及时总结推广各地、各部门发展老龄事业的好经验、好做法。各地要结合创建文明县（区）、文明村镇、文明社区、文明家庭等活动，开展各种形式的敬老活动，树立和表彰先进典型，形成人人尊重、关心、帮助老年人的良好社会风尚。 （六）建立督促、检查、评估机制。 各地、各有关部门要按照本规划要求，结合实际，制定具体实施方案，落实工作责任，确保目标任务圆满完成。要把老龄工作纳入各级党政领导和部门单位的目标管理责任制检查考核的内容。 本规划由市老龄工作委员会负责协调、督促、检查有关部门执行，2015年对规划的执行情况进行全面评估。