惠市委发〔2012〕13号各县（区）党委、人民政府，市直和驻惠各副局以上单位： 现将《惠州市农村扶贫开发实施意见》印发给你们，请认真贯彻执行。中共惠州市委惠州市人民政府2012年6月26日 惠州市农村扶贫开发实施意见 为全面贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》和《广东省农村扶贫开发实施意见》精神，加快我市农村贫困地区经济社会发展，促进城乡区域协调发展，建设科学发展惠民之州，现结合实际，制定本实施意见。 一、我市实施农村扶贫开发工作的重要意义 “十一五”时期以来，特别是扶贫开发“规划到户、责任到人”（以下简称“双到”）工作实施以来，我市深入推进扶贫开发工作，贫困户经济收入明显增加，贫困村集体经济明显壮大，贫困村生产生活条件明显改善，城乡区域发展差距逐步缩小，扶贫开发工作取得了重大成就。但受地理位置、自然条件、经济基础等综合因素影响，我市部分区域及城乡发展不平衡现象还存在；边远分散革命老区、水库移民地区、少数民族和边远山区基础设施仍较薄弱；相对贫困地区生产生活环境还有待改善，贫困人口增收脱贫问题还有待解决，返贫现象时有发生，扶贫开发任务仍十分艰巨。2011至2020年，我市扶贫开发工作重心逐步转向巩固扶贫成果，加快奔康步伐，促进共同富裕，建设幸福惠州。深入推进我市扶贫开发事业，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是统筹城乡区域协调发展、保障和改善民生、促进全体人民共享改革发展成果的重大举措，对我市加快转型升级、建设幸福惠州，率先全面建成小康社会，率先基本实现社会主义现代化，具有重大意义。各级党委和政府必须以高度的政治责任感和历史使命感，坚决打好新一轮扶贫开发攻坚战，确保全市人民共同实现全面小康。 二、指导思想和基本原则 （一）指导思想 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以解决相对贫困为首要任务，以深化农村综合改革为动力，以实施扶贫开发“双到”为抓手，以产业和劳动力“双转移”为支撑，着力提高扶贫对象自我发展能力，提高相对贫困人口收入水平；着力增强扶贫开发重点地区内生发展动力，发展具有本地特色的产业；着力加大基础设施建设力度，改善相对贫困地区生产生活条件；着力推进基本公共服务均等化，提升农村社会发展水平；着力强化体制机制创新，完善扶贫开发机制，解决制约发展的突出问题，推动相对贫困地区经济社会又好又快发展。 （二）基本原则 ——政府主导，社会参与。各级政府对本行政区域内扶贫开发工作负总责，实行扶贫开发目标责任制和考核评价制度。广泛动员社会各界参与扶贫开发，形成“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”机制，推进专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫有机结合。 ——坚持“双到”，靶向疗法。加快转变扶贫开发方式，深入推进扶贫开发“双到”，重心下移，瞄准相对贫困人口，精确配置扶贫开发资源，实现定点扶贫，落实帮扶责任，消除制约相对贫困地区发展的深层次问题，不断提高扶贫对象内生发展能力。 ——分类指导，动态管理。继续实施差异化扶贫开发，针对扶贫对象不同情况，因地制宜，实行“一村一策、一户一法”。调整扶贫标准，建立扶贫对象识别和脱贫评定机制，完善扶贫资金持续投入机制，实行扶贫开发动态管理。 ——扶保衔接，合力推进。实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，把社会保障作为解决温饱问题的基本手段。整合普惠政策、特惠政策和涉农惠农政策，形成合力。 ——统筹兼顾，科学发展。坚持扶贫开发与推进城镇化、建设社会主义新农村相结合，与生态建设、环境保护相结合，与主体功能区建设相结合，充分发挥相对贫困地区比较优势，发展环境友好型产业，促进经济社会发展与人口资源环境相协调。 三、目标任务 （一）总体目标。到2020年，相对贫困户农民人均纯收入增幅高于全市平均水平，实现脱贫奔康；相对贫困村集体经济继续壮大，村容村貌显著改善；重点帮扶区域发展环境进一步优化，民生保障水平显著提升；重点帮扶村特色优势产业快速发展，综合实力显著增强。建立健全扶贫开发长效机制，明显缩小城乡区域发展差距，较好实现基本公共服务均等化，形成经济社会与人口资源协调发展格局。 （二）近期目标。2011-2012年：被帮扶的1.227万户贫困人口年人均纯收入达到2500元以上，基本稳定脱贫；被帮扶的74个省级贫困村年集体经济收入达到5万元以上，基本改变落后面貌。完成农村7432户低收入困难户住房改造任务。全面完成扶贫开发“双到”工作任务。 2013-2015年：被帮扶的相对贫困人口年人均纯收入达到当年全市农民人均纯收入的33%以上，实现稳定脱贫；被帮扶的相对贫困村年人均纯收入达到当年全市农民人均纯收入的60%以上，村集体经济收入达到5万元以上，全面改变落后面貌；2013年完成4378户农村低收入困难户住房改造；重点帮扶区域人均地方生产总值增幅高于全市平均水平，建成一批基础设施和教育、卫生、文化、就业、社会保障等重要民生工程。 四、扶贫标准和对象 （一）扶贫标准。参照广东省扶贫标准，建立与我市经济社会发展水平相适应的动态扶贫标准。2012年按现行标准；2013-2015年，惠东县、博罗县、龙门县以2012年全省农民人均纯收入的33%为扶贫标准；2016-2020年以2015年为基期，根据当年经济社会发展情况和相对贫困人口规模确定扶贫标准。惠城区、惠阳区、大亚湾开发区、仲恺高新区可根据当地经济社会发展水平适当提高扶贫标准。 （二）扶贫对象。在扶贫标准以下，具备劳动能力、有意愿通过开展生产经营或者劳动就业摆脱贫困的农村人口为扶贫对象。有劳动能力和劳动意愿的农村低保对象同时享受农村扶贫开发政策和农村低保政策。农村扶贫对象和低保对象识别确定按照个人申请、民主评议、审核审批和民主公示等程序，统一组织，同步进行，防止争戴“贫困帽子”。 （三）重点区域和相对贫困村。根据我市实际，将惠东县、龙门县、博罗县、惠城区自然条件比较差、经济社会发展相对滞后的山区、革命老区、少数民族地区，包括处于这些地区内的林场、华侨农场等，确定为我市扶贫开发重点区域。按省的标准，2013-2015年，农民人均纯收入未达到2012年全省农民人均纯收入60%的村确定为相对贫困村。 五、主要工作措施 （一）健全扶贫工作长效机制，推进扶贫开发“双到”模式常态化、制度化 总结我市扶贫开发实践经验，推进扶贫开发靶向疗法，把扶贫开发“双到”制度长期坚持下去。 1、2012年，全面完成被帮扶的74个省级贫困村和1.227万户贫困户扶贫开发“双到”三年（2009年底-2012年）工作任务，夯实贫困村贫困户持续稳定发展基础，确保以优异成绩全面迎接省的考核验收。加大财政扶持力度，进一步巩固扶贫开发成果，建立扶贫开发长效机制。2012年，省财政将对欠发达地区自身帮扶并已制订后续扶贫规划方案的相对贫困村（我市74个省级贫困村）给予每村平均40万元的一次性奖补。全市74个省级贫困村纳入村级公益事业一事一议和扶贫小额贷款贴息补助试点范围。其中村级公益事业一事一议由各级财政按农民筹资筹劳总额的50%给予补助；小额贷款贴息由市财政按照各地财政实际补贴支出的30%给予补助。从2013年起，按扶贫新标准确定的相对贫困人口和相对贫困村纳入上述政策补助范围。 2、深入推进扶贫开发“双到”。2013-2015年，对在上一轮未列入帮扶对象的相对贫困人口和根据扶贫新标准认定的相对贫困村和相对贫困户，按照“双到”工作要求，建立瞄准机制、靶向疗法，定点、定人、定责帮扶，实行“一村一策、一户一法”，建档立卡、动态管理。 3、提高村级组织经费保障水平。到2015年，村干部补贴从2012年人均每月1000元提高到人均每月2000元；集体年收入3万元以下的村级组织办公经费补助从2012年每年2万元提高到每年5万元。村干部补贴由省、市、县、镇按4.8∶1.6∶1.6∶2的比例负担，村集体办公经费补贴由省、市、县按4∶3∶3的比例负担。 4、加大产业化扶贫力度。通过扶贫龙头企业、农民专业合作社，带动帮助相对贫困户发展生产。每个被帮扶的省级贫困村至少有一个主导产业、一个农民专业合作社、一笔可以滚动发展的生产扶持基金，有劳动能力的相对贫困户至少挂上一家农业龙头企业或参加一个农民专业合作社。市财政安排专项资金支持农业龙头企业贷款贴息等。 5、继续开展农村低收入困难户住房改造，实施整村推进工程。以农村低收入住房困难户为主要对象，实施新一轮农村低收入住房困难户住房改造。2011-2013年，确保完成省下达我市的11780户农村低收入住房困难户住房改造任务（2011-2012年前完成7432户，2013年完成4378户）。2014-2020年，继续扶持农村低收入住房困难户住房改造和建设，确保扶贫标准调整后扶贫对象住房得到改造和建设。2011-2012年，在74个省级贫困村中选择9个村作为整村推进示范点，建设“整村推进幸福安居示范村”。2013-2015年，每年确定5个相对贫困村开展整村推进示范点建设。 （二）加强基础设施建设，夯实贫困地区经济发展基础 1、加强相对贫困地区标准农田建设。以村为单位，大规模建设现代化标准农田。深入实施“沃土工程”，改造中低产田，有效提高土地产出率和农业综合生产能力，到2020年，95%的相对贫困村完成标准农田建设任务。优先安排相对贫困地区农田水利建设。继续推进相对贫困村山水田林路为主要内容的“大禹杯”项目建设，改善连片100亩以上小型农田水利设施，增强抵御自然风险能力。优先安排相对贫困地区水利项目建设，开展小流域、小山塘、小灌区、小电排站、小陂头等农田水利设施建设和改造。健全基层水利工程服务体系，完善农村水利设施管护机制。 2、实施相对贫困地区农村“四通工程”。加强镇、村基础设施建设，发挥镇对村的辐射带动作用。到2012年74个省级贫困村实现通自来水；有条件的行政村村村通客运车；村村通有线电视、电话、互联网。到2015年，力争具备条件的相对贫困村通自来水，相对贫困村的自然村公路实现路面硬底化。 （三）加强基本公共服务均等化建设，全面提升农村社会事业发展 1、加快公共教育资源向农村相对贫困地区倾斜。市财政继续安排义务教育转移支付资金，提高农村义务教育生均公用经费标准，实施农村困难家庭子女义务教育阶段寄宿生生活费补助，建立农村义务教育中小学校舍维修长效机制。加强和改善农村学前教育和留守儿童教育，支持相对贫困地区建设规范化中心幼儿园和义务教育学校。建立高中、大学教育贫困生扶助机制，逐步实行“两免一补”政策。继续实施“千校扶千校”和“教育资源下乡”，推进优质教育资源共建共享，鼓励大学生到相对贫困地区农村支教。保障相对贫困地区教师工资福利待遇。 2、加强相对贫困地区农村社区公共服务站建设，配套有文体活动、健康计生服务、家庭服务以及综治信访维稳工作站和其他必要设施设备，并逐步建有户外文体小广场或公园。2011-2012年，市统筹安排74个省级贫困村每村10万元专项资金用于文化设施建设。2012-2015年，市财政继续支持相对贫困地区基本实现市、县（区）、乡镇（街道）、村四级公共文化设施全覆盖。实施农村电影放映、乡镇综合文化站、文化信息资源共享和农家书屋等重大文化惠民工程建设。 3、加强相对贫困地区农村公共卫生设施建设。完成薄弱乡镇卫生院改造和相对贫困村卫生站建设，改善医疗与康复服务设施条件，提高公共卫生服务水平。到2015年，相对贫困地区县（区）、乡镇（街道）、村三级医疗卫生服务网络基本健全，基本建立为农村居民提供主动、快捷、优质、高效的基本医疗和公共卫生服务。每个乡镇卫生院有1名全科医生，标准化建设率达98%。 4、加强相对贫困地区农村公共就业服务体系建设。2012-2015年，相对贫困地区基本实现市、县、镇、村四级公共就业服务机构全覆盖。建立健全市、县、镇信息互联互通资源共享的公共就业服务信息网络和统一的业务平台。完善就业失业登记凭证管理制度，逐步统一城乡劳动者就业与失业登记、就业准入资格、就业扶贫、就业服务待遇和参加社会保险等政策。 5、提高相对贫困地区农村人口和计划生育服务水平。切实稳定相对贫困地区低生育水平。2015年，重点帮扶地区人口自然增长率控制在8.5‰以内，妇女总和生育率控制在1.8左右。实施计划生育相对贫困户优惠政策，遵守计划生育政策的相对贫困户优先列为扶贫开发对象。 （四）加强“双转移”开发式扶贫，加快贫困地区群众脱贫致富步伐 1、相对贫困地区要依托现有产业转移园区和自身优势，主动承接产业转移，培育发展环境友好型特色产业，吸纳农村劳动力就业，增强扶贫开发能力，发展壮大县域经济。 2、继续支持相对贫困户技能培训转移就业。落实农村贫困家庭子女免费入读中等职业学校政策，并将在校一、二年级农村贫困家庭子女纳入中等职业学校国家助学体系，给予每生每年1500元生活费资助。深入实施相对贫困户农民特别是农村青年创业就业行动，对相对贫困户有转移创业和就业愿望的劳动力，特别是青年劳动力，由劳动培训主管部门组织开展免费职业技能培训、创业就业培训和智力技术支持，培训费用由财政补贴。2012-2015年，市财政安排专项资金，引导支持各地开展扶贫培训工作，确保每个有劳动力的相对贫困户至少有一人实现转移并稳定就业，实现“户户有就业”，确保“转移一人、输出一人、脱贫一户”。鼓励引导有条件的农民自主创业。对农民创业给予工商登记、土地使用、用电用水、贷款贴息、税费减免等优惠扶持。 （五）加强农村社会保障体系建设，推动城乡一体化进程 1、逐步提高农村低保和“五保”供养标准。逐步提高低保标准和实际补助水平，农村“五保”供养标准不低于当地农村上年度人均纯收入的60%，通过3-5年努力，确保我市农村低保和“五保”供养标准走在全省前列。加快实现农村最低生活保障制度与扶贫开发制度衔接。符合农村最低生活保障条件且有自我发展能力的相对贫困户，同时享受最低生活保障和扶贫开发政策。对低保和扶贫对象实行动态管理，扶贫对象有进有出。 2、加快建立城乡统一的基本医疗保障制度。通过统一的制度设计、资金管理、服务体系、信息系统，实现城乡基本医疗保障一体化。引入市场机制，积极探索完善政府购买服务，鼓励商业保险参与医保体系建设，把低保对象、“五保”户、“三无”人员、60岁以上老人及未成年人、低收入重病患者、重度残疾人等城乡困难群众全部纳入医疗保险范围，进一步扩大保障面，提高保障水平。 3、全面实施新型农村社会养老保险制度。相对贫困地区农村普遍建立“个人缴费、集体补助、财政补贴”新型农村社会养老保险制度。继续资助农村困难群体参加新农村社会保险，积极推进城镇职工基本养老保险制度、新型农村社会养老保险制度与城乡无保障老年居民养老保障制度相结合，逐步形成城乡一体化养老保险制度。 （六）加强贫困地区综合改革，推进统筹城乡协调发展 1、调整乡镇政府和村级组织功能职责。根据扶贫开发任务，围绕功能定位，进一步明晰乡镇政府和村级组织功能职责。强化乡镇政府提供公共服务、促进农民增收、加强社会管理、维护社会稳定、加强基层建设等职能。强化村级组织促进农民增收、协助开展公共服务、维护社会稳定、保护生态环境、加强组织建设等职能。 2、实施强镇扩权。坚持“能放则放、该放必放”和“权责利相一致”原则，加快富县强镇、简政强镇事权改革，扩大镇级政府行政事务管理和处置权限，提升乡镇施政能力和管理水平。 3、加快建立相对贫困地区农村土地流转平台。培育农村土地流转市场，建设土地流转服务网络，完善农村经营性集体建设用地使用权和耕地、林地经营承包权流转服务，促进农村土地集约化、规模化经营，切实提高相对贫困地区土地经营效益。加强山区生态林建设与扶贫开发有机结合，建立和完善生态补偿机制。 4、积极创新金融扶贫机制。逐步实现相对贫困地区乡镇金融机构全覆盖，建立和完善农村金融利益补偿与风险分担机制，鼓励和支持相对贫困地区县域法人金融机构将新增可贷资金的70%以上留在当地使用。稳妥开展集体建设用地、林权、宅基地使用权抵押贷款和担保、再担保业务。继续扩大互助资金试点村范围，逐步放开小额贷款规模。鼓励保险机构在相对贫困地区建立基层服务网点，发展特色农业保险。 （七）加强扶贫济困工作，构建全社会共同参与的“大扶贫”格局 1、深入开展“广东扶贫济困日”活动。突出活动主题，搭建活动平台，动员社会各界参与扶贫捐赠。加强和完善社会扶贫捐赠资金管理，提高扶贫开发事业公信力。各类企事业单位、个人用于扶贫事业的捐赠支出，符合税法规定条件的，可按规定在所得税税前扣除。 2、积极鼓励企业和社会组织参与扶贫开发。大力倡导企业社会责任，鼓励企业采取多种方式，承担定点帮扶任务，推进集体经济发展和农民增收。加强规划引导，培育扶持农村专业经济协会和农村社区服务类社会组织，鼓励各类社会组织和社会人士通过多种方式参与扶贫开发。积极倡导扶贫志愿者行动，构建扶贫志愿者服务网络，探索组织专业的农村社工驻村入户帮扶。鼓励港澳台同胞、海外华人华侨及境外公益性组织和团体参与扶贫济困活动。 3、积极探索政府向社会购买扶贫开发服务。鼓励和支持社会中介组织开展扶贫项目策划、项目监测评估、相对贫困人口统计、经济数据分析、咨询服务等专业性活动，通过政府购买服务，提高扶贫开发效率。 4、组织开展扶贫济困宣传活动。广泛宣传扶贫开发政策、成就和经验，开展优秀村支书、脱贫致富带头人、优秀驻村干部、扶贫济困企业和人士等典型评选宣传活动，营造全社会参与扶贫开发的良好氛围。 六、组织保障 （一）强化组织领导。各级党委和政府要进一步增强政治责任感，认真落实党政“一把手”负总责的扶贫开发工作责任制，把扶贫开发纳入当地经济社会发展战略总体规划。坚持省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户的工作格局，不断完善扶贫开发“双到”工作方法。强化扶贫开发领导小组综合协调职能，健全和完善各级扶贫机构，建立目标责任制和工作管理协调机制，完善各级领导干部挂钩联系责任制度，定点帮扶，明确任务，责任到人，扎实推进各项工作。全面实施《广东省农村扶贫开发条例》。 （二）强化资金保障和资金监管。加大扶贫资金投入力度，把扶贫开发专项资金列入各级财政年度预算，确保增量和比例逐年提高，建立与经济社会发展相适应的扶贫资金投入稳定增长的长效机制。市财政将进一步加大财政资金扶持力度。 1、2012年省财政给予我市74个省级贫困村每村一次性奖补40万元，市配套10万元，县不少于10万元，高标准完成我市扶贫“双到”三年工作任务，以优异成绩迎接省的考核验收。 2、2013-2015年市财政每年安排200万元。市财政要建立稳定增长的扶贫开发投入机制，每年安排扶贫专项资金，用于巩固和发展相对贫困村集体经济，兴办一批带动贫困农户增收的特色农业生产基地，扶持贫困农户发展特色产业，改善山区贫困地区落后生产生活环境。 3、2013-2015年，每年确定5个相对贫困村开展整村推进示范点，建设“整村推进幸福安居示范村”，市财政给予每村安排30万元建设经费，县配套资金不少于15万元，整合各级扶贫资金，大力推动“整村推进幸福安居示范村”建设。2016-2020年，每年继续开展整村推进示范点建设。 4、市财政每年继续安排50万元专项资金用于相对贫困村贫困户建档立卡、信息录入，建立和完善扶贫信息监测和农村安居工程信息系统，实行动态管理。 5、市财政每年继续安排50万元，招收350-500名贫困家庭劳动力进行非农职业短期培训，获得国家认定资格证书后100%转移就业。相关部门管理的涉农资金和项目向扶贫开发重点区域倾斜。完善扶贫开发资金运行和项目管理机制。实行扶贫开发资金专账管理、封闭运行及报账制，推行扶贫开发资金管理使用公示和项目绩效评价制度，加强对扶贫开发资金管理使用监督和审计，确保扶贫开发资金安全并发挥效益。 （三）强化基层组织建设。以强村富民为目标，增强内生动力，固本强基，选好配强村级领导班子。继续选派优秀年轻干部下基层驻农村，确保每个相对贫困村至少有一名干部驻点帮扶。把选派干部驻村作为培养干部的重要途径，对表现优秀的驻村干部按相关规定提拔使用。鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生到相对贫困村工作。采取多种措施，激发相对贫困地区村干部工作热情，调动其主观能动性和创造性，不断提高带领群众脱贫致富奔康的能力和工作水平。大力开展村干部培训教育。深入开展城乡基层党组织结对共建活动，广泛开展送党课、送温暖、送技术、送项目、送文化等“五送”活动。 （四）强化部门协作配合。完善扶贫开发工作目标责任制。各级各部门要结合自身职责对本《实施意见》所涉及的各项任务进行分解细化，制定具体的年度实施方案，明确年度目标和配套措施，将任务分解落实到责任部门和责任人，一级抓一级，层层抓落实。加强对本《实施意见》贯彻落实情况的督促检查和绩效考核，做到年初有实施方案、年中有进度报告、年底有考核结果，确保得到全面有效贯彻落实。 （五）强化奖惩机制完善。2013-2015年，市直和驻惠单位继续定点帮扶一定数量的相对贫困村， 选派驻村干部指导相对贫困村脱贫致富工作。明确扶贫开发“双到”帮扶与被帮扶双方责任，建立和完善扶贫开发目标责任考核制度。实施《广东省扶贫开发工作问责暂行办法》， 完善党政领导干部、工作部门扶贫开发工作考核激励机制。对帮扶单位落实领导责任、帮扶责任人和帮扶措施情况、帮扶相对贫困户的成效进行考核。被帮扶对象要自力更生、艰苦奋斗，主动配合帮扶单位工作，落实脱贫规划及措施。坚持考事评人用人结合，充分发动群众广泛参与，考评结果通过适当方式向社会公布，并纳入各级领导班子和领导干部贯彻落实科学发展观实绩考核。 （六）强化扶贫开发工作体系。健全各级政府扶贫开发工作体系，确保各级扶贫办有机构、有编制，保障人员和工作经费，改善工作条件。加强扶贫队伍思想、作风、廉政和效能建设，强化业务能力培训工作，提高素质和执行能力。加快扶贫开发信息化建设，建立扶贫对象识别和管理监测系统，完善扶贫开发统计与贫困监测制度，及时掌握和准确反映贫困状况、变化趋势和扶贫开发工作成效，提高扶贫开发管理水平。加强扶贫开发理论和政策研究，提高扶贫开发决策水平和实施能力。