Policy Interpretation of Shenzhen Emergency Management Administrative Penalty Discretion Benchmark (2023 Edition)

2023年8月25日，市应急管理局印发《深圳市应急管理行政处罚自由裁量基准（2023年版）》（以下简称《裁量基准（2023年版）》）。为宣传、贯彻实施好《裁量基准（2023年版）》，特解读如下： 一、修订背景 （一）落实党的二十大报告关于“健全行政裁量基准”的迫切需要。建立健全行政处罚裁量基准是贯彻落实党中央全面依法治国决策部署的重要举措。党的二十大报告明确提出“要扎实推进依法行政，完善行政执法程序，健全行政裁量基准”，报告为全面推进行政裁量基准的法治化建设指明了前进方向，提出了新的使命任务。为切实贯彻落实党的二十大报告关于“健全行政裁量基准”有关要求，进一步健全行政裁量基准制度，加强法治政府建设，推动严格规范公正文明执法，提高行政机关执法能力和水平，弥补行政机关行政裁量权规范不足，解决随意执法、滥用裁量权等问题，迫切需要对裁量基准进行修订。 （二）实施有关法律法规的法定要求。一是《安全生产法》（2021年修正）于2021年9月颁布实施，为确保应急管理领域行政处罚自由裁量基准的正确行使，适应新发展理念与新发展格局下对应急管理综合行政执法工作提出的新要求，有必要进行全面修订。二是《深圳经济特区安全生产监督管理条例》（以下简称《特区条例》）已于2022年9月1日实施。《特区条例》第六十三条规定，“本条例规定的安全生产监督管理行政处罚的具体裁量基准，由负有安全生产监督管理职责的部门依法制定，并向社会公布”。为贯彻实施《特区条例》，有必要及时制定配套的行政处罚自由裁量基准。 （三）贯彻执行上级关于进一步规范行政裁量权基准文件精神的刚性需要。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，要建立健全行政裁量基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》对行政处罚自由裁量基准的制定和管理提出了进一步规范要求，并特别指出：“对同一行政执法事项，上级行政机关已经制定行政裁量基准的，下级行政机关原则上应直接适用；如下级行政机关不能直接适用，可以结合本地区经济社会发展状况，在法律、法规、规章规定的行政裁量权范围内进行合理细化量化，但不能超出上级行政机关划定的阶次或者幅度”。省应急管理厅已启动制定自由裁量基准，形成征求意见稿。为贯彻落实上级有关文件精神要求，确保我市应急管理领域行政处罚自由裁量基准的正确行使，亟需对照修订原有自由裁量基准。 （四）落实省、市关于推进包容审慎监管、打造法治化营商环境的现实需要。《广东省人民政府办公厅关于推进包容审慎监管的指导意见》明确提出，要“完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式，推行行政执法减免责清单制度”。《深圳经济特区优化营商环境条例》也明确要求，“市、区人民政府相关部门按照各自职责开展优化营商环境相关工作，行政机关应当对行政处罚自由裁量的具体标准进行动态管理，并结合实际及时依法修订、废止”。为了贯彻落实优化营商环境相关要求，助力深圳高质量发展，有必要对原有自由裁量基准进一步科学细化、量化。 二、修订依据 （一）《中华人民共和国行政处罚法》 （二）《中华人民共和国安全生产法》 （三）《工贸企业粉尘防爆安全规定》 （四）《深圳经济特区安全生产监督管理条例》 （五）《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》 （六）《深圳市规范行政处罚裁量权若干规定》 （七）《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号） （八）《安全生产行政处罚自由裁量标准》（安监总政法〔2010〕137号） （九）《广东省人民政府办公厅关于推进包容审慎监管的指导意见》（粤府办〔2022〕7号） （十）《广东省应急管理厅行政执法免行政处罚清单》（粤应急规〔2023〕1号） 三、修订原则 （一）严格按照上级文件要求确定行政裁量基准的阶次或者幅度 此次修订系逐条对照《安全生产行政处罚自由裁量标准》（安监总政法〔2010〕137号）（以下简称《总局标准》），参照《广东省安全生产行政处罚自由裁量权基准》（征求意见稿）（以下简称《省厅基准》），并按以下原则进行修订： 1.若《总局标准》有相应有效的事项，但《省厅基准》没有对应事项或者《省厅基准》与总局不一致的，对照《总局标准》进行修改或者细化，确保不超出《总局标准》已划定的阶次或者幅度； 2.若《总局标准》没有对应事项，或者对应事项所依据的相关法律法规已被修订，但《省厅基准》有对应事项的，则参照《省厅基准》进行修改或者细化，确保不超出《省厅基准》已划定的阶次或者幅度； 3.若《总局标准》没有对应事项，或者对应事项所依据的相关法律法规已被修订，且《省厅基准》也没有对应事项的，则我局结合实际设定裁量权标准，或者保留既有标准，或者制定新标准。 4.我局在参照《省厅基准》修订时，认为个别标准合理性有待进一步商榷的，已在本次修订中予以调整。 （二）坚持“上位法优于下位法”原则化解法条冲突情形 针对《特区条例》与《安全生产法》、《深圳市生产经营单位安全生产主体责任规定》规定不一致相关处罚事项，按如下原则处理： 1.《安全生产法》与《特区条例》规定不一致的处罚事项，按照《安全生产法》相关规定进行修改、合理细化量化。 2.《特区条例》与《深圳市生产经营单位安全生产主体责任规定》规定不一致相关处罚事项，按照《特区条例》相关规定进行修改，并将原裁量实施基准中的定额改为定幅。 （三）坚持“能定幅则定幅”标准设定行政裁量基准 此次修改，将此前采取的“能定额则定额”的标准，调整为“能定幅则定幅”，即不直接确定具体的处罚数额，而是设置一定的处罚金额幅度。通过设定一定的处罚幅度，可以给执法人员留一部分自主裁量空间，由执法人员在市局裁量基准设定的幅度内，结合案件具体情况，根据法律规定的从轻、从重、减轻适用情形，作出更为合理适当的行政处罚决定，避免造成过罚失当，以体现过罚相当、宽严相济原则。 （四）进一步明确轻微违法行为不予行政处罚事项 《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”。但由于上述规定过于原则，普遍存在“基层执法部门和一线执法人员不会实施、不敢实施”的问题。为鼓励基层执法部门结合案件实际情况，主动依法适用《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条的规定，特根据国务院、省厅关于包容审慎监管、优化营商环境相关规定，对省厅行政执法免行政处罚清单全面吸收，并增加轻微违法行为免罚事项，在相应处罚事项对应的裁量基准中予以明确。为便于执法人员查阅，单独汇总形成免罚事项的《深圳市应急管理领域轻微违法行为不予处罚清单汇总表》。 四、修订的主要内容 （一）秉持过罚相当、宽严相济原则，根据《总局标准》，参照《省厅基准》，从合法性、合理性、科学性及可操作性等方面对全部裁量基准进行审查、修改和完善 1.根据《总局标准》修改或细化了16项裁量基准。其中，与《总局标准》保持一致9项、根据《总局标准》细化量化4项、参照《总局标准》内容调整3项。同时确保不超出《总局标准》已经确定的裁量幅度和阶次； 2.参照《省厅基准》修改或细化了82项裁量基准。其中，与《省厅标准》保持一致53项、根据《省厅标准》细化量化28项、参照《省厅标准》内容调整1项。同时确保不超出《省厅基准》已经确定的裁量幅度和阶次； 3.对原标准修改或细化了84项裁量基准。其中，认为原标准设定事项合理仍可继续适用的，仅将定额裁量标准改为定幅裁量的裁量基准事项有75项；基于合理性、科学性及可操作性考量，对原标准进行修改了9项裁量基准。 4.与原标准保持一致的共有2项。 （二）根据《特区条例》和《工贸企业粉尘防爆安全规定》新增13项裁量基准 为统一本市关于《特区条例》和《工贸企业粉尘防爆安全规定》中相应行政处罚事项的裁量基准，并为基层执法部门提供行政执法裁量适用依据，根据上述法规共新增13项裁量基准，其中根据《特区条例》共计新增9项裁量基准，根据《工贸企业粉尘防爆安全规定》新增4项裁量基准。 （三）贯彻落实精细化执法和包容审慎监管，明确轻微违法行为免处罚事项 为推进包容审慎监管，提升执法服务水平，打造稳定公平透明可预期的营商环境，推动深圳市经济社会高质量发展，本次修订秉持宽严相济、审慎监管原则，从侧重教育引导、强化执法社会效果的角度，根据《广东省人民政府办公厅关于推进包容审慎监管的指导意见》（粤府办〔2022〕7号）《广东省应急管理厅行政执法免行政处罚清单》等规定，参考北京、天津等地应急管理领域行政处罚免罚清单，结合实际明确了深圳市应急管理领域轻微违法行为不予处罚事项共计12项（其中10项为省厅规定免罚事项），单独形成《深圳市应急管理领域轻微违法行为不予处罚清单汇总表》。 经修订完善，《自由裁量基准（2023年版）》共197条，分为六个部分，主要包括：第一部分是综合管理类，共计87条；第二部分是事故处罚类，共计15条；第三部分是危险化学品类，共计61条；第四部分是中介服务类，共计26条；第五部分是三防工作类，共计2条；第六部分是防震减灾类，共计6条。 五、有效年限 本《自由裁量基准（2023年版）》自2023年8月26日起施行，有效期三年。