Policy Interpretation of 'Longgang District Unclassified Immovable Cultural Relics Management Measures' (Text Version)

国家之魂，文以化之，文以铸之。文物资源是中华优秀传统文化的载体，是增进全社会历史自觉和文化自信的源头活水，文物保护利用工作是新时代文化建设不可或缺的一环。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对文物保护利用和文化遗产保护传承高度重视，陆续出台了《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》《“十四五”文物保护和科技创新规划》等重要文件。为推动龙岗区文化遗产保护事业高质量发展，让文物保护利用成果更多更公平惠及全体人民，经区政府同意，印发《龙岗区未定级不可移动文物管理办法》（以下简称《管理办法》），相关解读如下： 一、《管理办法》修编的必要性是什么？ 一是回应新时代文物工作的要求。党的二十大报告提出要“加大文物和文化遗产保护力度”。2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，同年10月，国务院办公厅印发了《“十四五”文物保护和科技创新规划》，文物保护相关规划第一次上升为国家级专项规划。今年6月，习近平总书记在出席文化传承发展座谈会时强调，“中国文化源远流长，中华文明博大精深。只有全面深入了解中华文明的历史，才能更有效地推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展，更有力地推进中国特色社会主义文化建设，建设中华民族现代文明”。新时代，龙岗区要坚持守正创新，落实文物工作主体责任，全面加强文物保护管理工作，不断强化文物安全长效机制，切实提高文物研究阐释和科技创新能力，努力让文物活起来，推动新时代文物事业实现新的更大发展。 二是衔接上位政策的变化。近些年，国家文物局陆续出台了《尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物保护管理暂行规定》《文物建筑开放导则》《关于鼓励和支持社会力量参与文物建筑保护利用的意见》等政策和规范，进一步细化了未定级不可移动文物的工作细则。如在工程管理方面，国家文物局对文物保护工程资质进行改革，优化市场准入，全面取消承担未定级不可移动文物保养维护、抢险加固、修缮、迁移、重建等工程勘察设计、施工和监理单位的资质限定要求，鼓励具有文物保护专业能力和从业经验的单位参与。为衔接这些政策和改革，《管理办法》对相应的内容进行了调整和细化。 三是前版政策已过期失效。前版政策已于2022年12月过期失效，从施行期的实践效果来看，《管理办法》对指导龙岗区的文物保护工作发挥了关键作用。在保护管理方面，新公布了2处文物，新增区保1处，为168处未定级不可移动文物划定了保护范围并纳入“多规合一”平台；在文物工程方面，新立项政府投资项目5处、开工3处，施工期间通过强化工程安全管理未发生一起文物工程安全事故；在活化利用方面，大田世居活化利用项目取得显著成绩，获评2021年度广东省“两中心融合”最佳实践案例、入选“全国文化遗产旅游百强案例”。为巩固当前龙岗区文物保护利用成果，《管理办法》亟待修编出台。 二、《管理办法》的定位和目标是什么？ 《管理办法》立足于解决基层文物保护利用实践中遇到的难题，本轮修编更注重以未定级不可移动文物为载体的公共利益的实现，让文物保护成果由全体人民共享，预期目标主要有两个方面： 一是有助于在城市建设中落实文物保护。未定级不可移动文物保护范围的划定、公布以及其他建设工程的审批要求，对于正确处理文物保护与经济建设的关系，保持文物的真实性、完整性、安全性和历史环境风貌，促进文物保护事业可持续发展均具有重要意义。 二是有助于保障文物公共利益的实现。这主要体现在对未定级不可移动文物的活化利用当中，其一是通过区建筑工务署介入保障文物保护工程工程质量，为接下来将以“政府主导型”模式实施的凤山围屋、官新合围屋两处文物活化项目顺利推进提供基础条件；其二是通过对“自主利用型”项目更加灵活的补贴方式吸引更多的社会力量参与到文物活化当中，尤其是政企合作的激励方式对当前一批文物资源集中、资源禀赋较好、活化条件相对成熟的片区来说具有重要意义，如国际低碳城DY13单元、龙园客韵小镇、宝龙龙东片区等。 三、《管理办法》的亮点主要有哪些？ 本次修订，除了部分条款对上级政策的调整进行衔接外，还着力解决在文物保护利用工作实践当中遇到的一些问题，主要亮点有以下四个： 一是解决了既非文物、也未纳入历史建筑或烈士纪念设施管理的革命遗址开展修缮时缺乏工程标准的问题。2022年1月，广东省第十三届人民代表大会常务委员会第三十九次会议通过《广东省革命遗址保护条例》，明确“县级以上人民政府文化和旅游主管部门负责本行政区域内革命遗址保护工作的组织实施和指导监督”，革命遗址中的文物、历史建筑或烈士纪念设施由对应职能部门管理。龙岗区目前“三非”革命遗址共有17处，为传承红色文化、赓续红色基因，龙岗区委于2020年印发了《龙岗区红色文化保护利用及开发工作方案》，要求加快推进革命遗址展示利用工作。但因部分革命遗址保存状况不佳，往往需要先行开展修缮再行利用，但《条例》当中并无明确的修缮要求。考虑到国家文物局已出台《革命旧址保护利用导则（试行）》，明确作为不可移动文物的革命旧址保护利用要求，实质上革命旧址内涵与《条例》中革命遗址基本一致，加上龙岗区文化、旅游和文物部门均为区文化广电旅游体育局，因此，《管理办法》专门新增第二条，明确将尚未公布为不可移动文物且未纳入历史建筑或烈士纪念设施管理的革命遗址参照未定级不可移动文物进行管理，在开展修缮工程时即可参照文物保护工程相关规范开展。 二是在文物保护工程方面，通过区建筑工务署的介入，解决了文物部门、街道等部门专业力量不足的问题。前版政策中，“政府主导型”活化利用项目由街道作为建设单位投资开展文物保护工程，但从近些年实施的文物修缮工程来看，工程质量未达到预期效果，其主要原因在于区文物行政部门、街道缺乏专业工程技术人员。2021年10月，国家文物局全面取消承担未定级不可移动文物保护工程勘察设计、施工和监理单位的资质限定要求。在此背景下，基于龙岗区近期对未定级不可移动文物保护工程的修缮投入计划，为避免文物保护工程因验收问题导致活化利用项目受阻，《管理办法》第四条明确由区建筑工务署具体实施政府投资的文物保护工程，保障专业技术人员能持续介入到工程实施全过程。 三是在城市更新涉及文物保护方面，通过将“不可移动文物的保护及合理利用责任”纳入历史文化专项研究，解决未定级不可移动文物因城市更新导致的失管问题。龙岗区当前共有139处未定级不可移动文物位于已立项或正在申报立项的城市更新单元，通过城市更新逐步实现私有文物产权国有化是大势所趋。前版政策中专门设置了“城市更新型”活化利用模式，通过容积率奖励手段，鼓励城市更新实施主体将私有产权文物在完成补偿后将产权移交政府，并承担活化利用责任。但在实践当中发现，龙岗区的城市更新项目通过贡献道路及公配设施在绝大多数情况下容积率已达上限，文物保护责任和经济利益对换的基础严重削弱，开发商保护积极性降低。在政府投入力有不逮、基层保护管理较为薄弱的情况下，区文化广电旅游体育局在《深圳市拆除重建类城市更新单元规划编制技术规定》要求对历史文化要素“提出相应的风貌保护控制要求、保护措施及合理的活化利用方式”的基础上，在《管理办法》第十六条进一步要求明确未定级不可移动文物保护及合理利用责任的落实单位，在专规阶段即确认了文物在城市更新过程及后续保护利用工作中的实施主体，确保文物始终有人在管理保护。 四是对“自主利用型”活化利用模式的激励思路进行了重大调整，由原来的“一刀切”转变为实事求是，体现了效益为先。前版政策由活化利用主体负责文物修缮及后续活化利用，在修缮工程完工后即给予30%工程概算补贴，《管理办法》将其调整为通过投资补助、运营补贴、资本金注入等奖励方式对社会力量参与成效显著、具有示范推广价值的活化项目投资进行激励，一是由事前激励转变为事后激励，以项目成效作为评价方式和激励依据，二是拓宽了激励途径，以更加灵活的投资补助、运营补贴、资本金注入等方式给予政府支持。 四、《管理办法》如何落实文物保护？ 本次修订中，进一步加强了未定级不可移动文物的保护工作，主要体现在以下几点: 一是调整细分了各职能部门职责。除新增区建筑工务署，由其负责实施政府投资文物保护工程工作外，还依据《深圳经济特区消防条例》以及《深圳市财政局关于进一步加强和改进行政事业单位国有资产管理工作的通知》，增加街道关于消防安全管理和接收城市更新中转为国有资产的文物两项职责。 二是进一步明确了文物的公布程序。一是将城市更新和土地整备利益统筹项目中对历史文化资源的摸底调查一并作为文物部门发现文物线索的途径；二是依据国家文物局《尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物保护管理暂行规定》，增加了文物公布过程中的社会公示环节。 三是为未定级不可移动文物划定保护范围。为加强未定级不可移动文物的保护，参照文物保护单位的管理要求划定文物保护范围，同时要求保护范围内不得进行其他建设工程，以落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》中“既要保护单体建筑，也要保护街巷街区、城镇格局，还要保护好历史地段、自然景观、人文环境和非物质文化遗产”的要求。 四是强化文物安全直接责任人公告公示要求。依据国家文物局《文物博物馆单位文物安全直接责任人公告公示办法（试行）》规定，基于龙岗区未定级不可移动文物绝大部分为私有产权且产权人安全责任落实不到位的现实情况，进一步要求非国有的未定级不可移动文物落实文物安全直接责任人公告公示。 五是细化城市更新及利益统筹项目中未定级不可移动文物的保护。依据深圳市规划和自然资源局以及龙岗区城市更新和土地整备局要求，城市更新和土地整备利益统筹项目需要开展《历史文化资源摸底调查评估报告》。本次修编明确，项目申报主体在立项阶段即需要开展摸底调查，并同步提出文物保护意见，对于未公布为文物的传统建筑，由区文物行政部门组织专家评估其文物价值。 五、《管理办法》如何推进社会力量参与文物活化利用？ 一是加强组织领导。对于涉及活化利用项目的重大事项，由联席会议审议，联席会议由区分管领导作为主要召集人，提升了未定级不可移动文物活化利用的决策层级，也更好调动相关职能部门落实落细各项措施，为社会力量参与文物活化利用搭建平台。 二是加强可操作性。对于社会力量主要参与的“自主利用型”项目，细分情况并明确对应的审批程序；不再简单以开展活动作为项目公益性的体现形式，而是按照《文物建筑开放导则》提出方向性建议；强调效益，对成效显著、社会影响力较大的项目采取投资补助、运营补贴、资本金注入等更灵活的经济手段进行扶持鼓励。