Policy Interpretation of the Shenzhen Special Economic Zone Disaster and Accident Emergency Response Regulations

一、立法的必要性 制定《条例》是深入贯彻落实党的二十届三中全会精神和习近平总书记关于应急管理重要论述的需要。党的十八大以来，习近平总书记站在维护国家安全和社会稳定、实现中华民族伟大复兴的战略高度，就应急管理发表一系列重要讲话，作出一系列重要指示批示，为应急管理工作提供了根本遵循。2019年11月29日，习近平总书记主持中央政治局第十九次集体学习时指出，要坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平，系统梳理和修订应急管理相关法律法规。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，健全重大突发公共事件处置保障体系，完善大安全大应急框架下应急指挥机制，强化基层应急基础和力量，提高防灾减灾救灾能力。开展灾害事故应急处置立法工作，是我市贯彻落实党的二十届三中全会精神和习近平总书记有关重要指示批示精神的具体举措。 制定《条例》是与时俱进完善我市灾害事故应急管理制度体系，推动提高城市治理水平，保障城市安全发展的需要。我市作为一个高密度、高聚集、高流动的超大城市，灾害事故易发多发，车辆、建筑、商事主体高度聚集，人口、资金、信息等要素高速流动，灾害事故的耦合连锁特征明显、损害放大扩散效应强、次生衍生灾害事故叠加的情况严峻复杂。近年来，党中央对应急管理工作提出更高标准的要求，应急管理体制机制实现重要调整，应急管理理念发生深刻变革，人民群众对应急管理工作水平和质量的期待也越来越高。为了满足新形势新任务下应急管理工作的需要，进一步提高我市有效应对各种灾害事故冲击的能力，提高城市治理能力和水平，有必要通过立法回应实践需求，为我市高质量发展提供有力安全保障。 制定《条例》是聚焦灾害事故应急管理工作处置环节，总结固化我市有关经验，规范应急处置流程措施的需要。应急处置作为应急管理的核心环节，也是应急管理过程中最困难、最复杂的阶段，能否有效处置将直接关系人民生命财产安全，影响社会安全稳定。目前我国针对应急处置工作的相关规定主要集中在《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）的“应急处置与救援”章节，而《突发事件应对法》规定的突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四类，除公共卫生事件和社会安全事件应急处置有专项法律规定外，自然灾害、事故灾难等两类灾害事故的应急处置尚未制定专项法律。我市制定的《深圳经济特区安全生产监督管理条例》《深圳经济特区自然灾害防治条例》对应急处置的规定较少，且以原则性规定为主，结合我市灾害事故应急处置工作的实践，亟需采取“小切口”方式开展专门立法，聚焦并规范灾害事故应急处置工作的全流程各环节。近年来，我市率先探索超大城市安全发展新模式，有效处置各类型灾害事故数百起，在先期处置、应急指挥调度、应急救援力量体系建设等方面积累了一些经验，也需要以立法形式予以固化，为我市灾害事故应急处置工作提供制度支撑。 二、主要内容 《条例》全面贯彻落实习近平总书记关于应急管理的重要讲话和重要指示批示精神，在做好与《突发事件应对法》《广东省突发事件应对条例》《“十四五”国家应急体系规划》等法律法规和政策文件衔接的基础上，主动适应我市灾害事故应急处置工作的新形势新要求，总结固化有关工作经验，重点聚焦灾害事故应急处置这一核心环节，围绕进一步理顺应急处置程序、优化应急处置措施、健全应急处置保障制度等作出细化规定。《条例》设置总则、应急处置程序、应急处置措施、应急处置保障、法律责任及附则六章，共四十三条。 （一）健全应急处置工作机制。一是明确灾害事故应急处置工作体系。规定建立和完善党委领导、政府负责、部门联动、社会协同、科技支撑的应急处置工作体系。二是健全分级应对机制。根据灾害事故分级标准，明确市、区人民政府应急处置职责权限，规定各相关部门、街道办事处的工作职责，并对居民委员会的依法协助义务作出规定。三是明确综合指挥协调机构。规定市、区人民政府设立的灾害事故应急指挥机构统一领导、协调所辖区域的灾害事故应急处置工作，设立专项应急指挥机构，负责相应灾害事故应急处置的组织、协调和指挥工作。四是完善区域合作和联动机制。规定市人民政府应当加强与周边城市的协同联动，建立和完善信息通报、资源共享、队伍支援等合作机制，要求市、区人民政府加强应急处置工作的部门联动、上下联动和军地联动。 （二）规范应急处置工作流程。一是健全灾害事故信息报告制度。规定公民、法人和其他组织对灾害事故信息报告的义务，要求市、区人民政府提供便民措施，完善灾害事故信息报告、核实、处理机制，并对有关部门的信息报告、沟通协调、信息研判等机制进行规范。二是明确基层应对措施。灾害事故发生后，规定事发单位或者受影响的单位、居民委员会和街道办事处应当立即采取应对措施，及时报告灾害事故有关信息。三是规范分级分类处置流程。按照建立综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理工作体系相关要求，对市、区人民政府灾害事故的处置权限、范围以及信息报告等职责作出明确规定。四是完善现场指挥制度。明确开设、撤销现场指挥部和指挥中心的情形，明确现场指挥部和指挥中心实行总指挥负责制，规定现场指挥部和指挥中心的组织体系和工作职责。 （三）明确应急处置措施。一是明确灾害事故应急处置措施的原则要求。践行生命至上、人民至上理念，规定应急处置措施应当与灾害事故可能造成社会危害的性质、程度和范围相适应，根据情况变化及时调整，最大程度地保护公民、法人和其他组织的合法权益。二是细化应急处置措施。在《突发事件应对法》规定的应急处置措施基础上，结合我市灾害事故应急处置工作实际，对划定管控区域、实施生态环境应急监测、保障生产生活基本需要等措施作出细化规定。三是赋予应急处置人员临机处置的权利。规定紧急情形下，应急处置人员可以根据现场情况变化，调整采取必要的防范性、保护性处置措施。四是明确信息发布要求。规定新闻媒体和网站应当及时、客观、真实、准确地传播有关灾害事故或者应急处置工作的信息，要求组织处置灾害事故的人民政府或者专项应急指挥机构做好信息发布和舆情管理工作。 （四）健全应急处置保障制度。一是明确预案编制和应急演练的要求。规定由市、区人民政府负责统筹本级应急预案制定工作，明确各类主体应当按照相关规定编制应急预案，要求预案制定单位定期组织应急演练，并强调应急管理部门和其他有关部门应当对相关单位组织的应急演练开展监督指导。二是完善应急救援力量体系。落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》文件精神，明确应急救援力量体系建设的要求，规定应急管理部门应当加强专业应急救援队伍、基层应急救援队伍和社会应急力量的统筹管理和指导协调，规定市、区人民政府支持引导社会应急力量发展。三是加强应急处置经费和物资保障。明确由市、区人民政府按照规定保障应急处置工作经费，建立资金快速拨付机制，健全应急装备和物资保障制度。四是强化对应急处置人员的保障。规定组织处置灾害事故的人民政府或者专项应急指挥机构应当为应急处置人员提供必要的防护物资和装备，及时救治受伤、致病的应急处置人员，对于灾害事故可能损害应急处置人员身体或心理健康的，及时组织体检或者开展心理干预，同时要求市、区人民政府依法落实相关应急处置人员的工伤待遇、伤亡抚恤等保障政策。五是提高应急处置科技化水平。规定市人民政府应当加强综合应急指挥平台及各专业应急指挥平台建设，建立健全覆盖应急处置工作全流程的信息技术支撑系统，提升应急处置工作的指挥决策和救援实战能力。