Policy Interpretation of Shenzhen's Measures for the Safety Production Management of Small-Scale Projects Below the Threshold and Sporadic Operations

为深入贯彻落实习近平总书记关于安全生产的重要论述，加强全市限额以下小型工程和零星作业安全生产管理，规范限额以下小型工程和零星作业安全生产，完善安全生产风险排查整治和责任倒查机制，防范和减少安全事故发生，根据国家、省、市的有关法律法规规定，结合深圳市实际制定《深圳市限额以下小型工程和零星作业安全生产纳管办法》（以下简称《办法》）。现就有关情况解读如下： 一、《办法》制定背景和必要性 一是强化安全管理的需要。自2018年全市对限额以下小型工程和零星作业实施安全纳管以来，经过各方共同努力，其事故数量总体明显下降，但由于施工现场风险因素多、安全防护措施和安全生产责任落实不到位等原因，限额以下小型工程安全事故仍然多发、易发，有必要继续加强对限额以下小型工程和零星作业安全生产活动的安全纳管，有效防范各类事故发生。 二是优化营商环境的需要。在纳管工作中，备案时间长、备案材料多、备案标准不一等问题反馈较多，对企业装修开店、居民装修入住等造成不利影响。有必要进一步简化登记流程、规范登记要求，提升登记效率，为企业和居民提供更加便捷、高效的登记纳管服务。 三是完善制度和职责分工的需要。针对纳管工作中遇到的纳管范围边界不明确、各方职责和责任需更新、巡查执法及保障力度不足、企业主体责任落实不到位等问题，有必要进一步完善有关制度和各方职责，强化全链条闭环管理，构建协同高效的工作机制。 二、《办法》主要内容 《办法》共分为六章，包括总则、主体责任、职责分工、登记纳管和巡查执法、惩处与监督及附则等章节，条文共三十三条。主要内容如下： （一）明确纳管范围和限额大小，进一步细化完善具体类型 一是与《广东省住房和城乡建设厅关于调整房屋建筑和市政基础设施工程施工许可证办理限额的通知》对施工许可证办理限额的调整保持一致，《办法》将限额以下小型工程定义为：按规定可以不申请办理施工许可证的工程投资额在100万元以下（含100万元）或者建筑面积在500平方米以下（含500平方米）的小型工程（含土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程）。同时，《办法》将《深圳市小散工程和零星作业安全生产纳管暂行办法》（深府办规〔2018〕10号）中的“小散工程”表述改为“限额以下小型工程”，与省住房城乡建设厅及上位法的表述保持一致。为确保工作的延续性，在第三十一条明确，本办法生效后，原“小散工程”概念内涵由本办法的“限额以下小型工程”替代。 二是《办法》纳管的零星作业，包括：在公共区域进行、存在特定安全风险、依法无需许可审批的非工程建设类生产作业经营活动等要素，删除了“小规模”的范围限定。 三是对限额以下小型工程具体类型进行了调整，方便申报登记时选择区分和后续的分类管理：增加了限额以下的房屋保修、修缮、改造、加固工程和限额以下电梯加装、改造、更换、拆除工程等类型。对零星作业增加了管道、工业环保设备设施、电动自行车充电设施、舞台看台、住宅区公共场所绿化枝叶修剪等类型。 （二）进一步完善信息登记制度，优化营商环境服务 《办法》进一步完善了信息登记制度，明确告知性登记的具体工作要求，全面推行网上登记和信息化管理。一是将安全生产备案服务制度修改为安全生产信息登记制度，明确信息登记的性质和有效期，强调是告知性登记，仅作为安全生产纳管的依据，建设单位或者业主应当自行完善其他有关合法性手续。涉及虚假申报、刻意规避施工许可证办理、超出登记范围施工、违法建设等行为的，信息登记无效（第十六条）。二是建立全市登记纳管平台，新增网上登记方式，提供便捷登记服务（第六条、第十七条）。三是统一全市登记信息和材料具体要求，避免各区标准不一的情况（第十八条）。四是明确受理时限：网上申报的，3个工作日内受理反馈；现场申报的，原则上应当场受理反馈（第十九条）。五是简化受理核对要求。仅需对信息和材料的完整性进行核对，提高受理效率，缩短受理时长（第十九条）。 （三）进一步加强分级分类监管，突出高风险小型工程风险管控 《办法》建立了高风险小型工程纳管制度（第三条、第二十三条），将单边超限、拆改建筑主体和承重结构、电梯工程施工、涉及人员密集场所动火作业、有限空间作业、危大工程施工等事故风险相对较高的小型工程列为高风险小型工程，实施重点纳管，在第二章的主体责任、第三章的监管责任提出了建设单位责任要求、施工单位资质条件要求、具体情形的安全生产条件和管理要求，加强安全防范，严防小施工引发大事故。 1.工程投资额＞100万元但建筑面积≤500平方米的限额以下小型工程；建筑面积＞500平方米但工程投资额≤100万元的限额以下小型工程。对于有建筑面积指标，但建筑面积或者工程投资额中的一个指标超出限额、另一个指标没有超出限额的小型工程，因为规模增大，事故风险随之增大，因此纳入高风险小型工程类型。 2.涉及变动建筑主体和承重结构的限额以下小型工程。如果擅自变动或者不规范变动建筑主体和承重结构，则可能对整栋房屋安全造成严重威胁，导致房屋开裂、倾斜甚至发生坍塌事故。因此应严格依法履行规定程序：确需变动建筑主体和承重结构的，应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，并委托具有相应资质等级的施工单位实施；涉及增加使用荷载，改变房屋使用功能等影响房屋安全使用的，应当委托鉴定机构开展房屋安全鉴定，委托原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，并委托具有相应资质等级的施工单位实施，经建设单位验收后投入使用（第七条第一款第六项）。 3.限额以下电梯加装、改造、更换、拆除工程。电梯工程施工作业安全事故风险大，应重点监管。《办法》建立了以下监管制度措施：一是全面纳管。将限额以下电梯加装、改造、更换、拆除工程全面纳入安全纳管范围（第二条第一款第五项）。二是明确电梯设备监管职责分工。市市场监管部门负责限额以下的电梯安装、改造、更换（含更换前的拆除）等电梯设备施工活动的安全监管，督促引导从事特种设备施工活动的单位和个人落实安全生产主体责任。市住房建设部门负责限额以下的电梯机房、井道、通道等与电梯相关的建筑物及附属设施土建施工活动的安全监管，以及电梯随建筑整体拆除活动的安全监管（第十一条）。三是相关部门审查通过。对于限额以下合法、非单一产权、单元式既有住宅的电梯加装工程，应按现行相关指引要求实施，经相关部门联合审查通过；对于其它限额以下电梯加装、改造工程，应依法依规落实工程规划、特种设备管理有关规定；对于电梯更换、拆除工程，应当依法依规落实特种设备管理等有关规定。四是严格履行建设程序。电梯工程涉及变动建筑主体和承重结构的，应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，并委托具有相应资质等级的施工单位实施；涉及增加使用荷载，改变房屋使用功能等影响房屋安全使用的，应当委托鉴定机构开展房屋安全鉴定，委托原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，并委托具有相应资质等级的施工单位实施，经建设单位验收后投入使用。五是开工前申报登记。建设单位在开工前应如实申报登记，提供有关审批或者审查材料，以及涉及有关情形的相应的鉴定报告、设计文件和施工方案等材料（第十八条第一款第七项）。六是列为高风险小型工程实施重点监管。对于高风险小型工程在申报登记后3个工作日内组织开展现场检查，强化专业技术支撑，加强督导检查，严格审查施工安全资质条件，督促责任主体加强人员配备、方案编审落实、培训交底、现场管理，加强事故防范（第二十三条）。 4.涉及人员密集场所动火作业的限额以下小型工程。人员密集场所是指人员聚集的室内场所，包括公众聚集场所，医院的门诊楼、病房楼，学校的教学楼、图书馆、食堂和集体宿舍，养老院，福利院，托儿所，幼儿园，公共图书馆的阅览室，公共展览馆、博物馆的展示厅，劳动密集型企业的生产加工车间和员工集体宿舍，旅游、宗教活动场所等。其中，公众聚集场所是指面对公众开放，具有商业经营性质的室内场所，包括宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂，影剧院、录像厅、礼堂等演出、放映场所，舞厅、卡拉OK厅、音乐茶座、酒吧等歌舞娱乐场所，游艺、游乐场所和保龄球馆、旱冰场、桑拿等娱乐、健身、休闲场所和互联网上网服务营业场所等。其他场所动火作业可能影响人员密集场所安全的，参照人员密集场所进行管理。在人员密集场所实施的动火作业（包括电焊、气焊、气割作业及使用喷灯、打磨、砂轮、电钻等可能产生火焰、火花和炽热表面的临时性施工作业），一旦发生火灾事故，风险很大，后果很严重。为认真落实国务院安全生产委员会印发的《关于加强人员密集场所动火作业安全管理的若干措施》（安委〔2024〕12号），《办法》将此类工程纳入高风险小型工程予以重点监管。人员密集场所产权单位、管理使用单位、承包承租单位、建设单位、施工单位等各有关单位须认真落实《深圳市住房和建设局关于印发<关于加强人员密集场所动火作业安全管理的若干措施实施要点>的通知》等有关要求。 5.涉及有限空间作业的限额以下小型工程。有限空间作业时如未按标准规范施工或者发生事故后不科学救援，极易发生多人中毒、窒息事故。 6.第六、七、八、九项均为涉及《广东省住房和城乡建设厅关于房屋市政工程危险性较大的分部分项工程安全管理的实施细则》（粤建规范〔2019〕2号）规定的危险性较大的分部分项工程（简称危大工程）的类型。 同时，《办法》明确高风险小型工程的判定标准由市建设工程主管部门定期发布更新。 （四）进一步强化安全生产主体责任 《办法》依据有关法律法规规定，进一步完善了主体责任内容，加强对责任主体的督促提醒。 在第七条建设单位责任中新增、强调对高风险小型工程，以及其他风险较大情形的职责要求：一是在开工前按本办法规定办理安全生产信息登记，依法接受监管、指导及教育培训；二是依法履行工程质量安全首要责任，加强安全生产统一协调、管理，保障合理工期、造价；三是明确高风险小型工程施工必须委托具有相应资质等级的企业实施；四是加强风险管控。严格履行变动建筑主体和承重结构的鉴定、设计、施工等建设程序；严格落实涉及人员密集场所动火作业、动土作业、拆改用户燃气管道及设施有关措施要求。 在第十条生产经营单位责任中，强调按照高风险小型工程管理制度要求，加强高风险小型工程安全管理；涉及吊装、动火、临时用电、悬吊、挖掘、拆除作业，有限空间作业，高处作业以及其他危险作业的，应按规定编审专项作业方案，确认现场安全作业条件，加强现场安全管理；其中限额以下小型工程的施工企业应依法依规投保安全生产责任保险。 （五）进一步完善各部门职责内容和分工 《办法》第三章明确了各有关部门和属地管理的职责分工。 在部门职责中：住建、交通、水务等建设工程主管部门依职责负责协调指导各自领域限额以下小型工程安全纳管工作。市应急管理部门统筹各负有安全监管职责的部门开展零星作业安全纳管工作。市市场监管部门负责限额以下的电梯安装、改造、更换（含更换前的拆除）等电梯设备施工活动的安全监管，督促引导从事特种设备施工活动的单位和个人落实安全生产主体责任。市住房建设部门负责限额以下的电梯机房、井道、通道等与电梯相关的建筑物及附属设施土建施工活动的安全监管，以及电梯随建筑整体拆除活动的安全监管。其他各有关部门按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”原则，协调指导本行业领域各有关单位做好限额以下小型工程和零星作业安全生产工作。查违部门依职责统筹指导查处违反土地、规划等方面法律法规的违法建设行为。 在属地管理职责中，《办法》重点对区人民政府（含大鹏新区、深汕特别合作区管委会，下同）职责进行了明确，各区人民政府一是应加强统筹组织力度；二是应加强人力财力保障，确保监管力量与纳管规模相匹配；三是应制定实施细则，健全完善体制机制，明确责任体系和职责分工，建立分级网格化管理体系，形成全覆盖、分片管理、分级负责的监管网络；四是应建立督导督办、激励问责机制，加强分析研判、督导评估、激励问责，压实各级责任。 （六）进一步优化安全纳管程序 《办法》在第四章明确了限额以下小型工程和零星作业的登记纳管程序（信息登记、安全巡查、执法处置、完工注销），有关制度要求，新增完工注销环节，实现闭环监管。有关流程图详见附件。 （七）进一步完善惩处与监督有关内容 《办法》在第五章明确了对责任主体、工作人员违法违规行为的惩处要求，将纳管工作情况纳入年度安全生产责任制考核范围，鼓励社会各界、广大群众监督举报，并通过附件表格形式，列举了限额以下小型工程和零星作业常见违法违规行为应承担的法律责任，加强对各方责任主体落实安全生产责任的提醒。 （八）进一步加强信息化管理 建立并应用全市登记纳管平台，采集限额以下小型工程和零星作业相关市场主体信用信息、现场影像和管理资料，推进数据共享，提升管理效能。 三、其他有关事项的说明 （一）关于安全生产信息登记 《办法》为规范性文件，不能设置许可审批事项，因此《办法》的安全生产信息登记为告知性登记，仅作为安全生产纳管的依据，在受理时仅需对信息和材料的完整性进行核对，各区在制定细则和执行中不得擅自设置审批前置条件，不得随意增减登记信息和材料，不得将告知性登记变相为许可审批事项。 （二）关于限额以下小型工程的判定 对于房屋装修工程等有建筑面积指标的工程，建筑面积或者工程投资额这两个指标的任意一个或者两个在限额以下，即为限额以下小型工程；对于各类市政基础设施工程、设备安装工程等没有建筑面积指标的工程，则须工程投资额≤100万元，才是限额以下小型工程。 （三）关于限额以下小型工程资质条件 《中华人民共和国安全生产法》第四十九条规定，经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。《中华人民共和国建筑法》第二十二条规定，建筑工程实行招标发包的，发包单位应当将建筑工程发包给依法中标的承包单位。建筑工程实行直接发包的，发包单位应当将建筑工程发包给具有相应资质条件的承包单位；第八十三条规定，省、自治区、直辖市人民政府确定的小型房屋建筑工程的建筑活动，参照执行。《住宅室内装饰装修管理办法》（中华人民共和国建设部令第110号）第九条规定，装修人经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案变动建筑主体和承重结构的，或者装修活动涉及该办法第六条、第七条、第八条内容的，必须委托具有相应资质的装饰装修企业承担。根据以上规定，《办法》在第七条第一款第二项明确要求建设单位依法将限额以下小型工程委托给具备相应资质等级或者安全生产条件的生产经营单位进行施工；高风险小型工程施工必须委托给具有相应资质等级的企业承担。各区在制定细则时原则上不得扩大范围，不得要求所有小型工程均需由具有相应资质等级的企业承担。 （四）关于街道办事处及社区职责 由于街道履职事项清单需按要求进行编制，《办法》未对街道办事处职责作具体细化规定，主要依据《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步提升基层应急管理能力的意见》（2024年9月21日发布）明确的原则性意见进行表述。街道办事处具体职责以及小型工程安全生产执法分工、社区职责等事项，由区人民政府结合街道履职事项清单编制工作要求，在实施细则中进一步明确。 （五）关于安全巡查工作 《办法》第二十条明确，区人民政府指定的有关单位应按照行业主管部门发布的安全巡查指引，遵循分级分类纳管要求，对限额以下小型工程和零星作业开展日常巡查、专业巡查工作。市住房建设、交通、水务、应急管理、城市管理、市场监管、卫生健康、教育、文化广电旅游体育、国资及其他各行业主管部门结合各领域实际制定有关指引，指导各有关单位和基层开展工作。 （六）关于安全生产信息登记的受理主体 《办法》明确各区人民政府统筹辖区限额以下小型工程和零星作业信息登记工作，明确信息登记受理主体，组织设立登记服务受理点，优化、规范信息登记服务工作。各区人民政府在制定细则时应按要求明确信息登记受理主体，组织设立受理点，开展信息登记受理和服务指导等工作。 （七）关于安全生产责任保险 根据《中华人民共和国安全生产法》第五十一条、第一百零九条和《广东省安全生产责任保险实施办法》（广东省人民政府令第274号）第六条规定，建筑施工等高危行业领域的生产经营单位应当按照国家规定投保安全生产责任保险。高危行业、领域的生产经营单位未按照国家规定投保安全生产责任保险的，责令限期改正，处五万元以上十万元以下的罚款；逾期未改正的，处十万元以上二十万元以下的罚款。因此《办法》明确：限额以下小型工程的施工企业应按照法律法规有关规定投保安全生产责任保险。下一步，市住房建设局将会同金融管理等部门进一步健全限额以下小型工程安全生产责任保险有关制度要求，制定合理的保险费率，优化限额以下小型工程安全生产责任保险有关工作。 （八）关于拆除工程安全监管 《建设工程安全生产管理条例》（国务院令第393号）未区分拆除工程的规模大小，对建（构）筑物的拆除工程实行备案制管理。 （九）关于国家机关、事业单位的限额以下小型工程和零星作业 2018版的《办法》明确国家机关、事业单位作为建设单位或者业主的小散工程和零星作业由其自行管理。由于部分国家机关、事业单位不具备安全管理能力，《办法》将国家机关、事业单位作为建设单位或者业主的限额以下小型工程和零星作业不再排除在外，而是强调其要履行建设单位或者业主的安全生产责任。但对于军用建筑、公安监管场所、监狱、机场、码头、口岸、轨道交通运营管理区域、长途汽车站以及其他依法实施封闭式管理的场所内实施的限额以下小型工程或者零星作业由其管理单位依法自行履行安全生产统一协调、管理职责。 附件：登记纳管工作流程图