Guiding Opinions on Promoting the Reform of Division of Fiscal Powers and Expenditure Responsibilities Between Municipal and District Governments (Trial)

沪府发〔2017〕44号<br> 上海市人民政府关于推进市与区财政事权和支出责任划分改革的指导意见（试行）<br> 各区人民政府，市政府各委、办、局：<br> 为贯彻落实《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），按照党中央、国务院决策部署，结合本市实际，现就推进市与区财政事权和支出责任划分改革提出如下指导意见。<br> 一、指导思想、总体要求和基本原则<br> （一）指导思想<br> 全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，全面落实党中央、国务院决策部署，在中央与地方财政事权和支出责任划分总体框架下，统筹规划、分步实施，科学合理划分市与区财政事权和支出责任，逐步形成依法规范、权责匹配、运转高效的市与区财政事权和支出责任划分模式，落实基本公共服务提供责任，提高基本公共服务供给效率，促进市、区两级政府更好履职尽责，为我市加快建设社会主义现代化国际大都市提供有力支撑。<br> （二）总体要求<br> 1.全面落实党中央、国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革要求。准确把握改革目标取向、政策意图和推进节奏，全面承接和完成好各项改革任务，确保改革精神及时有效落实。在中央相关规定和授权范围内，结合本市实际，合理划分市与区财政事权和支出责任。<br> 2.坚持有利于健全市场经济体制。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，正确处理政府与市场、政府与社会的关系，合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式。将应由市场或社会承担的事务，交由市场主体或社会力量承担；对应由政府提供的基本公共服务，要明确承担财政事权和支出责任的相应政府层级。<br> 3.坚持法治化规范化管理。按照依法行政的要求，将市区两级政府间财政事权和支出责任划分的基本制度以地方性法规或政府规章的形式作出规定，逐步实现市与区财政事权和支出责任划分法治化、规范化，让行政权力在法律和制度的框架内运行。<br> 4.坚持积极稳妥统筹推进。切实处理好改革与稳定发展、总体设计与分步实施、当前与长远的关系，准确把握各项改革措施出台的时机、力度和节奏，加强市、区两级政府之间，以及各部门之间的协同合作，形成合力，确保改革扎实推进，务求实效。<br> （三）基本原则<br> 1.体现基本公共服务受益范围。对保持宏观经济稳定、维护全市统一市场、促进区域协调发展、关乎社会公平正义，以及受益范围覆盖全市的基本公共服务由市级负责；地区性基本公共服务由区级负责；跨区基本公共服务由市与区共同负责。<br> 2.兼顾政府职能和行政效率。结合市与区政府职能配置和机构设置，充分发挥区政府组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势，将所需信息量大、信息复杂且获取困难、由基层管理更为方便有效的基本公共服务优先作为区级财政事权，提高行政效率，降低行政成本。将信息获取和甄别比较容易的全市性基本公共服务作为市级财政事权。<br> 3.实现权、责、利相统一。在市政府统一领导下，将适宜由市级承担的财政事权上划，加强市级财政事权执行能力；将适宜由区级承担的财政事权下放，减少市级部门代区级决策事项，强化基层政府贯彻执行国家和本市政策的责任。明确共同财政事权市与区各自承担的职责，对财政事权履行涉及的战略规划、政策决定、执行实施、监督评价等各环节在市与区之间合理安排和有效衔接，做到财政事权履行权责明确和全过程覆盖。<br> 4.鼓励区级政府主动作为。通过有效授权，合理确定区级财政事权，使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致，鼓励区级政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障。<br> 5.支出责任与财政事权相适应。按照“谁的财政事权，谁承担支出责任”的原则，确定市、区两级政府支出责任。对属于市级并由市级组织实施的财政事权，原则上由市级承担支出责任；对属于区级并由区级政府组织实施的财政事权，原则上由区级承担支出责任；对属于市与区共同财政事权，根据基本公共服务的受益范围、影响程度等因素区分情况确定市与区的支出责任以及承担方式。<br> 二、改革的主要内容<br> （一）落实中央与地方财政事权划分<br> 根据党中央、国务院部署，对确定为中央的财政事权，积极配合国家相关部门做好上划工作。对确定为地方财政事权或中央与地方共同的财政事权，按照明确的职责，主动承担相应财政事权，落实支出责任。对中央委托本市行使的财政事权，市政府在委托范围内，以中央委托单位的名义行使职权，承担相应的法律责任，并接受委托单位的监督。<br> （二）推进市与区财政事权划分<br> 1.明确市级财政事权。坚持基本公共服务的普惠性、保基本、均等化方向，加强市级在维护全市统一市场、体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面的财政事权。强化市级履行责任，市级财政事权原则上由市级直接行使，加强全市统一管理，提高全市公共服务能力和水平。市级财政事权确需委托区级行使的，报经市政府批准后，由有关职能部门委托区级行使。对市级委托区级行使的财政事权，受委托方在委托范围内，以委托单位的名义行使职权，承担相应的法律责任，并接受委托单位的监督。<br> 逐步将高等教育、基础科学研究、标准化建设、生态环境质量监测、全市性重大传染病防治，以及企业养老、机关事业单位养老、职工医疗、工伤、失业、生育基金收支缺口弥补等基本公共服务确定或上划为市级财政事权。<br> 2.明确区级财政事权。加强区政府对辖区内公共服务、社会管理等方面的财政事权。将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由区级提供更方便有效的基本公共服务确定为区级财政事权，赋予区政府充分自主权，依法保障其事权履行，调动和发挥区政府的积极性，更好地满足当地居民基本公共服务需求。区级财政事权由区级行使，市级对区级财政事权履行提出规范性要求。<br> 逐步将社区服务、学前教育、征地拆迁，以及区域内的社会治安、基础设施建设、公共设施维护管理和市容环卫等地域信息强、外部性较弱且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为区级财政事权。<br> 3.合理确定市与区共同财政事权。按照事权属性和划分原则，逐步规范市与区共同财政事权，并根据基本公共服务的受益范围、影响程度，按照事权构成要素、实施环节，分解细化市级与区级承担的职责，避免由于职责不清造成互相推诿和交叉重叠。<br> 逐步将司法、义务教育、高中教育、成人教育、职业教育、特殊教育、科技研发、公共文化、公共体育、旅游公共服务、城乡居民基本养老和基本医疗保险、机关事业单位社会保险缴费、社会救助与社会服务、养老服务、就业服务、公共卫生、计划生育、住房保障、公共安全、公共交通、市场监督管理、安全生产监管、粮食安全、农业生产、农村村庄改造、林业建设、地方水利、环境保护与治理、需要市统筹布局的重要基础设施建设和公共设施维护管理等体现市委、市政府战略部署、跨区且区级具有地域管理信息优势或市区两级均设有相应公共服务机构的基本公共服务确定为市与区共同财政事权，并明确各承担主体的职责。<br> 4.建立财政事权划分动态调整机制。根据中央各领域改革进程及事权划分情况，结合本市实际，动态调整市与区财政事权划分。对因中央改革形成市与区财政事权发生变化的，按照中央规定及时调整。对因客观环境发生变化，造成现有市与区财政事权划分不适应经济社会发展要求的，结合实际予以调整完善。对新增及尚未明确划分的财政事权，要根据国家和本市的改革部署、经济社会发展需求以及市、区政府财力情况，将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担；对应由政府提供的基本公共服务，统筹研究明确市、区财政事权划分。<br> （三）完善市与区支出责任划分<br> 1.市级财政事权由市级承担支出责任。属于市级的财政事权，应由市级财政安排经费，市级各职能部门和直属机构不得要求区级安排配套资金。市级财政事权委托区级行使的，通过市级专项转移支付安排相应经费。<br> 2.区级财政事权由区级承担支出责任。属于区级的财政事权，原则上由区级财政通过自有财力安排经费。对区级履行财政事权、落实支出责任存在收支缺口的，除部分资本性支出通过依法发行政府性债券等方式安排外，主要通过市级给予的一般性转移支付弥补。区级财政事权如委托市级机构行使，区级应负担相应经费。<br> 3.市与区共同财政事权区分情况划分支出责任。根据基本公共服务的属性，结合全市基本公共服务均等化和城乡发展一体化等总体要求，对体现国民待遇和公民权利、涉及全市统一市场和要素自由流动的财政事权，如城乡居民基本养老和基本医疗保险等，研究制定全市统一标准，并由市与区按比例或以市级为主承担支出责任；对受益范围较广且信息相对复杂的财政事权，如环境保护与治理、需要市统筹布局的重要基础设施建设等，根据财政事权外溢程度，由市与区按照比例或市级给予适当补助等方式承担支出责任；对市、区两级有各自机构承担相应职责的财政事权，如职业教育、公共卫生等，由市与区各自承担相应支出责任；对市级承担监督管理、出台规划、制定标准等职责，区级承担具体执行等职责的财政事权，市与区各自承担相应的支出责任。<br> 三、保障和配套措施<br> （一）推进政府职能转变和职责调整<br> 按照“一项事权归口一个部门牵头负责”的原则，合理划分部门职责，理顺部门分工，妥善解决跨部门事权划分不清晰和重叠交叉问题，为更好履行政府公共服务职能提供保障。<br> （二）推进相关领域改革<br> 财政事权和支出责任划分与教育、医疗卫生、社会保障等各项改革紧密相连。要将本市财政事权和支出责任划分改革与加快推进相关领域改革相结合，既通过相关领域改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件，又将财政事权和支出责任划分改革体现和充实到各领域改革中，形成良性互动、协同推进的局面。<br> （三）推进财政管理体制改革<br> 根据中央与地方收入划分总体方案，在保持现有市和区财力格局总体稳定的前提下，适时调整市与区财政收入划分，理顺市、区两级财政分配关系；进一步完善市对区财政转移支付制度，优化转移支付结构，健全一般性转移支付稳定增长机制，严格控制专项转移支付，加强转移支付预算管理，加快形成财力与事权相匹配的财政体制。<br> （四）建立财政事权划分争议处理机制<br> 市与区财政事权划分争议由市政府裁定，区级以下财政事权划分争议由区政府裁定。新增市与区共同财政事权和市级委托区级行使的财政事权，要加强沟通协调，明确各级政府支出范围和责任，减少划分中的争议。<br> （五）指导督促区政府切实履行财政事权<br> 随着改革的推进，市与区财政事权划分将更为明确和合理。对属于区级的财政事权，区政府必须履行到位，确保基本公共服务的有效提供。市级要加强监督考核和绩效评价，强化区政府履行财政事权的责任。<br> 四、职责分工和时间安排<br> （一）职责分工<br> 市级层面成立推进财政事权和支出责任划分改革领导小组，由市长任组长，常务副市长任副组长，成员单位包括市财政局、市编办、市发展改革委等部门和各区政府，负责统筹组织、协调、指导、督促推进市与区财政事权和支出责任划分改革工作。市级各职能部门要落实部门主体责任，按照本指导意见（试行），结合中央改革进程和市委、市政府有关要求，在广泛征求有关部门和各区政府意见的基础上，研究提出本部门所涉及领域改革的具体实施意见，会同市财政局按程序报请市委、市政府批准后实施。<br> 在改革实施过程中，各区、各部门、各单位要妥善处理财政事权和支出责任划分带来的职能调整以及人员、资产划转等事项，积极配合推动制订或修改地方性法规和相关规章制度中关于财政事权和支出责任划分的规定。<br> 各区政府要参照本指导意见（试行）的总体要求和基本原则，根据中央和本市改革进程，结合本地区实际，制定区以下财政事权和支出责任划分改革方案，组织推动和落实好各项财政事权和支出责任划分改革工作。<br> （二）时间安排<br> 2017-2018年，市级各部门研究提出各领域财政事权和支出责任划分改革的实施意见，本市承接国家安排的国防、国家安全、外交、公共安全等领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革任务，同步调整完善上述领域市与区财政事权和支出责任划分。2019-2020年，按照国家统一部署和改革进程，承接教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等领域财政事权和支出责任改革任务，同步调整完善上述领域市与区财政事权和支出责任划分，并加快推进其他相关领域市与区财政事权和支出责任划分改革，力争在2020年前完成主要领域改革，基本形成市与区财政事权和支出责任划分框架，为本市基本建立现代财政制度奠定坚实基础。<br> 财政事权和支出责任划分改革是建立科学规范政府间关系的核心内容，是完善国家治理结构的一项基础性、系统性工程，对全面深化经济体制改革具有重要的推动作用。各区、各部门、各单位要充分认识推进这项改革工作的重要性、紧迫性、艰巨性，把思想和行动统一到党中央、国务院和市委、市政府决策部署上来，以高度的责任感、使命感和改革创新精神，周密安排部署，切实履行职责，密切协调配合，积极稳妥推进市与区财政事权和支出责任划分改革，为建立健全现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化、落实“四个全面”战略布局提供有力保障。<br> 上海市人民政府<br> 2017年6月23日