Opinions of the Shanghai Municipal People's Government on Implementing the 'State Council Guiding Opinions on Prioritizing Urban Public Transport Development'

沪府发〔2013〕46号<br> 上海市人民政府关于贯彻《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》的意见<br> 各区、县人民政府，市政府各委、办、局：<br> 多年来，市委、市政府高度重视城市交通建设和管理工作，积极落实优先发展公共交通战略。经过各方面共同努力，本市城乡一体化公共交通行业取得了长足发展。但与国际先进水平和人民群众不断提高的交通出行服务需求相比还有差距。为深入贯彻《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号），加快构建与社会主义现代化国际大都市相适应的公共交通体系，努力满足市民群众的需要，现提出如下意见：<br> 一、充分认识优先发展公共交通的重要意义<br> （一）优先发展公共交通是城市可持续发展的重要保证。上海作为特大型城市，人口集聚，资源能源相对匮乏。若采用以小汽车为主的发展模式，将占用更多土地，消耗更多能源，产生更多污染，使城市土地、能源、环境问题更趋严峻。以公共交通为导向，引导城市发展模式转变，可以有效降低能源消耗，实现集约节约用地，改善城市生态环境，增强上海城市国际竞争力和可持续发展能力。<br> （二）优先发展公共交通是履行基本公共服务的内在要求。公共交通作为市民群众的主要出行方式，是城市重要的公共服务行业。要突出公共交通的公益属性，将公共交通发展放在城市交通发展的首要位置，进一步强化公共交通优先发展战略，以新一轮《上海市交通白皮书》为引领，以全方位提高服务水平为突破口，不断提高公共交通运营质量，保障广大市民群众享有公平、普遍、优质的公共交通服务，使广大市民群众愿意乘公共交通、更多乘公共交通。<br> （三）优先发展公共交通是缓解交通拥堵矛盾的唯一选择。交通拥堵是世界特大型城市面临的共同难题。上海世博会交通保障的成功实践再一次证明，解决上海这样的特大型城市和像世博会这样的重大活动的交通问题，正确的选择就是大力发展与城市规模以及人口、经济、社会发展相适应的集约化、一体化公共交通体系，提高公共交通对个体交通的竞争力，吸引个体出行，以最大限度缓解交通拥堵，营造宽松、快捷的出行环境。<br> 二、上海公共交通发展的目标和基本原则<br> （一）目标。构建以轨道交通为骨干、公共汽电车为基础、水上轮渡为补充、慢行交通为延伸，通过综合交通枢纽紧密衔接，安全可靠、经济适用、便捷高效、低碳智能的城乡一体化公共交通综合体系。到2015年，确立公共交通在城市交通中的主体地位，建成与社会主义现代化国际大都市地位相匹配的国家“公交都市”。全市公共交通日均客运量达2180万乘次，中心城市民群众选择公共交通出行方式的比重达50%（不含步行），其中轨道交通占公共交通客运量比重达50%；公共交通占机动化出行比例达70%。到2020年，全市公共交通日均客运量达3000万乘次，市民群众选择公共交通出行方式的比重达50%以上（不含步行），其中轨道交通占公共交通客运量比重达60%。<br> （二）基本原则。一是坚持以人为本。顺应市民群众安全、便捷出行的新需求和新期待，把改善公共交通条件、方便市民日常出行作为首要原则，使市民群众切身体会到推进落实公共交通优先政策带来的出行服务品质的提高。二是坚持统筹衔接。有效统筹中心城与郊区（县）之间，快行交通与慢行交通之间，动态交通与静态交通之间，轨道交通、快速公交和现代有轨电车等地面公共交通系统与公共汽电车、水上轮渡、公共自行车等交通方式之间的有机衔接和协调发展，最大限度发挥公共交通的综合效能。三是坚持政府主导。城市公共交通是政府提供的重要公共服务产品，是政府履行社会管理职责的重要领域。政府有责任采取综合措施，加强管理监督，扶持引导公共交通优先发展，引导城市空间布局的优化调整。四是坚持创新驱动。适应经济社会发展的要求，加快政府职能转变，推进体制创新、管理创新、科技创新，不断消除制约公共交通发展的各种障碍和瓶颈。<br> 三、上海优先发展公共交通的主要任务<br> （一）科学制定并严格落实城市公共交通规划。强化城市总体规划对城市发展建设的综合调控，统筹城市发展布局、功能分区、用地配置和交通发展，倡导公共交通支撑和引导城市发展的规划模式，科学合理制定城市综合交通规划和公共交通规划。市建设、交通等部门要积极会同市规划部门科学编制上海城市综合交通规划和公共交通规划。城市综合交通规划要明确公共交通优先发展原则，统筹重大交通基础设施建设，合理配置和利用各种交通资源。公共交通规划要包括城市公共交通的发展目标、公共交通不同方式的构成比例和规模、公共交通基础设施及用地（岸线）保障、线网布局、公共交通车辆（船舶）配置、重要交通节点的一体化衔接和换乘、与其他个体交通方式的协调、智能化信息化建设、服务质量管理以及支持保障措施等内容。要加强对公共交通规划实施过程的监管，建立规划落实责任机制，保障规划的组织实施，禁止随意修改和变更城市公共交通规划，确保规划执行到位。<br> （二）进一步加强轨道交通网络建设和运营组织。完善本市轨道交通网络规划，优化轨道交通网络形态，提高中心城轨道交通网络密度和站点覆盖率，强化轨道交通对虹桥商务区、国际旅游度假区、大型居住社区、郊区新城等重点地区、重大项目的支撑。积极形成市、区（县）合力，大力推进轨道交通建设前期土地储备工作。严格执行轨道交通项目审批程序，科学合理安排施工周期，积极倡导文明施工，确保轨道交通工程建设质量。完善轨道交通工程验收和试运营审核及第三方安全评估制度，做好运营前期准备工作。大力提升城市轨道交通网络化运营效率，建立健全行车调度、施工组织、运营计划、质量评估等四大业务平台以及基于轨道交通全网的行车指挥体系。加强日常运营管理，强化运输组织和调度，科学编制列车运营计划，合理增加运能配置，着力解决中心城站点高峰时段运能运量矛盾。持续提高设备维护效率，完善运营管理和维护管理制度与模式，提升运营服务和设备系统的可靠度，使设施设备完好率达98%以上。到2015年，全面建成600公里的轨道交通基本网络。<br> （三）有序推进公共交通基础设施建设。全面落实公共交通规划确定的交通基础设施用地以及配套交通基础设施。完善公共汽电车网络建设，实现公交站点内环内300米服务半径全覆盖，内外环之间、郊区新城内部和新市镇500米服务半径全覆盖；鼓励中心城有条件的道路、具备条件的郊区新城、重点区域积极发展现代有轨电车或快速公交（BRT）系统；加大公交优先道建设力度，选择重点客运走廊增加划设公交优先道，推进有条件的道路设置路中式公交优先道，形成300公里左右的公交优先道网络。到2015年，新建、改建公交停车保养场12座，基本实现公交车辆进场停放。完善首末站以及停靠站建设，新建城市主干道港湾式停靠站设置比例达100%，中心城区港湾式停靠站设置比例达50%以上。新规划建设60余个综合客运枢纽，并注重加强与公交优先道的衔接。积极创造条件，规划和推进公共自行车租赁停车点及自行车道系统建设。基本完善城市公共交通无障碍设施，改善老年人、残疾人、儿童等群体的出行环境。规划、建设航空港、铁路客运站、水路客运码头、公路客运站、大型居住社区、大型商务区等建设项目时，要按照国家有关标准规划，建设配套的城市公共交通设施，注重步行道、自行车道、公共停车场等配套设施建设，配套的城市公共交通设施要与主体工程同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用。对未按规定配套建设公共交通设施的建设项目，一律不予审批、验收。<br> （四）加强公共交通用地综合开发。市规划部门在组织编制控制性详细规划时，要与城市综合交通规划和城市公共交通规划相衔接，优先保障公共交通用地。加强土地使用的跟踪监管，防止公共交通用地功能改变或被侵占。对新建公共交通设施用地的地上、地下空间，按照市场化原则，实施土地综合开发。对现有公共交通设施用地，支持原土地使用者在符合规划且不改变用途的前提下进行立体开发。公共交通用地综合开发收益用于公共交通基础设施建设和弥补公共交通企业运营亏损。<br> （五）进一步增强公共交通企业市场经营能力。推进公共交通投融资体制改革，支持公共交通企业利用优质存量资产，通过特许经营、战略投资、信托投资、股权融资等多种形式，吸引和鼓励社会资金参与公共交通基础设施建设和运营。政府在市场准入标准和优惠扶持政策方面，同等对待各类投资主体。公共交通企业可以开展与运输服务主业相关的其他经营业务，以改善企业财务状况，增强市场融资能力。加强银企合作，创新金融服务，为城市公共交通发展提供优质、低成本的融资服务。<br> （六）切实保障公共交通路权优先。强化公共交通路权优先，在公交优先道和中心城“三纵三横”公交线路集中道路路口，进一步落实和推广公交信号、标识优先。加强对公交优先道的监控和管理，充分运用科技手段，加大违规处罚的执法力度，依法查处占用公交优先道、干扰公共汽电车优先通行的社会车辆，保证公共汽电车对优先车道的使用权和优先通行信号系统的正常运转。提高公共汽电车的运行速度和准点率。到2015年，中心城平均运行车速达到12-15公里/小时，公交优先道上的运行车速达到15-20公里/小时，年均提升5%以上；公共汽电车发车准点率达90%以上，高峰时段中心城公共交通实现5分钟内换乘。创新技术手段和管理手段，逐步缩短公共交通最小行车间隔，公共汽电车高峰时段平均发车间隔中心城不超过8分钟，郊区新城不超过10分钟。<br> （七）着力提高公共交通行业服务水平。制定、发布并严格落实《上海市轨道交通运营服务规范》、《上海市公共汽电车运营服务规范》、《上海市水上客运服务规范》。公共交通运营企业要按照服务规范的要求，规范企业服务考核制度。争创公共汽电车文明行业，城市公共交通乘客测评满意度达80%以上。公共汽电车早晚通勤高峰时段平均满载率不超过70%。积极开展商务快巴、单位通勤班车等多品种、多层次的特色公共交通服务模式。允许班车、校车使用公交优先道，在条件允许路段设置合理的通勤班车、校车停靠点。加快推进市、区（县）客运资源共享，继续在城乡结合部、郊区大型居住社区和行政村开辟冷僻线路，改善郊区（县）出行条件，不断提高城乡客运一体化水平。<br> （八）大力推进城际公共交通发展。加强公共交通与民航机场、郊区铁路、城际铁路在运输组织、站点建设、设施、运营等方面的衔接，推动市域交通与对外交通的一体化运行。适应长三角地区交通运输一体化发展的趋势，进一步推进城际公共交通发展。积极引导城际公交化班线资源整合，鼓励按照联盟体的方式，实行公司化、集约化经营，统一调度排班、统一票价结算、统一服务标准、统一车辆标识。积极推进城际公共交通“一卡通”。<br> （九）有效解决“最后一公里”交通接驳问题。优化公共汽电车与轨道交通的紧密衔接，原则上公交中途站距离轨道交通站点出入口距离不超过50米。在轨道交通外围换乘枢纽和终点站，因地制宜地适度建设P R停车场，统筹考虑出租汽车停泊点。积极发展灵活便捷的小型公交接驳方式和公共自行车租赁网络，形成服务于大型居住社区、商务区、商业街区的，多层次、多样化的“最后一公里”接驳方式。按照“最后一公里”交通接驳方式的特殊定位，灵活确定车辆车型、运营时间和运营组织方式，最大限度方便市民群众出行。<br> （十）完善公共交通价格补贴机制。统筹考虑本市经济发展状况、社会物价水平、劳动工资水平、交通供需情况等因素，科学合理制定公共交通票价，逐步建立基本反映公共交通运营成本的票价形成机制。根据运输距离、服务质量以及交通政策导向等因素，进一步优化公共交通的票价结构，完善票价优惠政策，引导和鼓励使用公共交通方式出行。合理界定补贴补偿范围，对实行低票价、减免票、经营冷僻线路、承担政府指令性任务等形成的政策性亏损，由地方财政给予适当补贴。<br> （十一）积极推广发展低碳节能型公共交通。推进新能源城市公共交通车辆应用，到2015年，公共交通平均能耗强度（单位车公里燃料能耗水平）比2010年下降10%以上。加快公共交通车辆更新改造、维护保养和升级步伐，不断优化车辆结构，加快发展节能环保、安全性能高、乘坐舒适的公共交通车辆，鼓励公共汽电车企业购买使用低排放车辆。根据全市统一部署，严格实施车辆排放标准要求，公共交通车辆国Ⅳ及以上标准达35%。推进世博新能源公交车后续使用，建设并完善新能源公交车配套基础设施网络，争取政策鼓励技术成熟、安全可靠、经济性好、节能环保的清洁能源车型规模化使用。总结和推广公共交通节能降耗操作法。<br> （十二）加快推进公共交通信息化建设。积极开展企业、行业、政府三个层面的公共交通信息化建设，着力提升公共交通运行效率，改进公共交通服务水平，增强公共交通应急处置能力。围绕提高公共交通调度效率和确保运营安全，充分发挥企业主体作用，加快推进运营调度管理系统和安全监管系统建设。围绕提供及时、准确、可靠的出行参考信息，利用公共交通信息网站、公共交通电子站牌、电台广播、手机终端等信息载体，加快落实公共交通出行信息服务系统应用。近期试行郊区公交时刻表运行，远期扩大到中心城公交优先道。围绕实现对全市公共交通突发事件和安全事故的预警预报、指挥调度和应急处置，以市交通港口局指挥中心为基础平台，充分发挥公共交通综合应急处置和指挥系统的作用。加快公共交通、民航、铁路、公路等各种交通运输方式的信息资源整合，逐步向社会提供全方位的一站式信息服务。<br> （十三）确保公共交通运营安全。市交通港口、公安、建设交通、质量技监、安全监管等部门要依照各自职责，切实加强对城市公共交通安全的监督管理，完善安全标准体系，落实监管责任，增加安全投入，并根据形势变化，完善应急处置预案。重大公共交通项目建设要严格执行法定程序和工程标准，保证合理工期，加强验收管理。建立健全统一管理、多网联动、快速响应、处置高效的城市公共交通应急反应系统，涵盖基础设施监控、车辆运行监测和预警、突发事件应急处置等功能。公共交通企业作为安全责任主体，要完善各项规章制度和岗位规范，健全安全管理机构，配备专职管理人员，加大企业安全经费投入力度，将安全防护设备设施支出、安全技能培训及应急救援演练支出等安全生产专项经费纳入企业经营成本核算范围。不断完善公共交通安全设施配备标准，及时对公共交通安全设施、器材和设备进行检测、维修、更新和改造，确保其处于良好状态，增强突发事件防范和应急能力。降低公共交通行车责任事故发生率和死亡率。<br> （十四）全面实施城市交通综合管理。综合运用经济手段，配合必要的法律和行政手段，合理引导、有效调控个体机动化出行需求，缓解城市交通拥堵压力。完善小汽车使用管理政策，大力推进出租车泊车点建设和推广出租汽车电话调度服务，完善P R公共停车场投融资及运营管理模式。按照法定程序，完善汽车租赁管理、包车客运等交通服务方式的地方性法规，科学制定发展规划，加强市场监管，积极引导汽车租赁企业规模化、网络化、品牌化发展，适应企事业单位和个人商务、旅游等多样化的出行需求，提高车辆的利用效率。加强公共交通优先发展文化建设，强化舆论宣传和引导，倡导“低碳交通、绿色出行”的理念，营造社会各界支持公共交通优先、践行公共交通优先的文化氛围。<br> （十五）积极实施国家“公交都市”示范工程。到2015年，努力建成保障更有力、服务更优质、设施更完善、运营更安全、管理更规范的城市公共交通系统。完成国家“公交都市”示范城市申报工作。组织编制上海“公交都市”建设示范工程实施方案和工作计划，细化建设目标、建设重点、保障措施、投资预算、融资方案、进度安排和有关部门职责分工等内容。加强对“公交都市”示范工程实施过程的监管，建立年度报告审查制度，定期对建设进展情况进行总结，确保各项目标和任务按时、保质完成。建立体系完整、机构精干、运转高效、行为规范的交通管理体制。按照国家“公交都市”的设置条件，倡导区（县）政府积极争创“公交城区”。<br> 四、落实优先发展公共交通的保障措施<br> （一）加强公共交通优先发展的组织保障和法制保障。健全市级层面的优先发展公共交通联席会议制度，统筹公共交通规划、建设、运营、社会公共管理等环节，兼顾资金、土地、路权、财税、技术等方面，发挥和放大协同效应，着力推进国家“公交都市”示范工程建设。市交通港口局作为本市公共交通发展的责任部门，负责全市范围公共交通发展的统筹工作；郊区（县）政府是其行政区域范围内公共交通优先发展的责任主体，负责加快郊区和农村公共交通发展。将优先发展公共交通纳入规范化、法制化轨道，加快修订《上海市轨道交通管理条例》，全面落实《上海市公共汽车和电车客运管理条例》，细化和完善促进本市公共交通健康持续发展的相关法规等内容。<br> （二）完善公共交通优先发展的公共财政综合扶持机制。将公共交通投入纳入政府预算体系，逐步提高城市公共交通投入资金占地方财政收入的比例，重点加大快速公交系统、客运枢纽场站、公共交通智能化、车辆设备购置更新以及轨道交通运营安全保障工程等方面的投资建设力度。制定完善公共交通企业财务会计和成本核算评估制度，合理界定政府扶持范围。完善公共交通设施使用办法，由公共交通企业无偿使用或低价租用。探索建立轨道交通设施设备专项改造大修的资金保障机制。贯彻实施公共交通企业税收优惠政策，对轨道交通运营企业实施优惠电价，探索实行清洁能源公共交通车辆用电价格优惠政策。<br> （三）强化公共交通行业决策、考核和监管制度。不断规范公共交通重大决策程序，建立健全线网规划编制公示制度、运营价格听证制度以及运营成本和服务质量信息公开制度。在行业公益性、运作市场化原则的指导下，建立科学系统的行业考核监管体系，以公共交通服务质量、成本控制、竞争机制、安全运营等为主要考核指标，重点加强对公共交通集团企业的监管，考核结果作为政府补贴、公交线路招投标、市场准入与退出、公共交通企业领导绩效考核的重要依据。建立面向公共交通行业的运行服务评价指标体系，形成运行状况综合指数，定期向社会公众发布。<br> （四）建立公共交通企业一线职工工资正常增长机制。公共交通企业要参照工资增长指导线，根据本市经济社会发展和全市职工平均工资增长情况，结合企业生产经营实际，建立职工工资与劳动生产率相联系的正常增长机制。同时，规范企业经营者收入管理，将一线职工工资合理增长作为企业经营者绩效考核的基本内容，促进一线职工工资水平逐步提高。<br> 上海市人民政府<br> 2013年6月26日