Shanghai Municipal Government Implementation Opinions on Implementing the State Council's Opinions on Strengthening and Improving Fire Protection Work

沪府发〔2012〕65号<br> 上海市人民政府贯彻国务院关于加强和改进消防工作意见的实施意见<br> 各区、县人民政府，市政府各委、办、局：<br> 为了更好地贯彻《国务院关于加强和改进消防工作的意见》（国发〔2011〕46号，以下简称《意见》），进一步加强城市运行安全、生产安全和消防安全，现提出如下实施意见：<br> 一、明确指导思想、基本原则和主要目标<br> （一）指导思想<br> 认真落实《意见》和《上海市人民政府关于进一步加强消防工作的意见》（沪府发〔2011〕17号），坚持“预防为主、防消结合”的消防工作方针，继续推广上海世博会、第14届世游赛消防安保工作经验，完善公共消防安全管理体制、机制，持续推进社会消防安全“防火墙”工程和打造现代化消防铁军行动，综合治理源头性、动态性火灾隐患顽症，城乡结合、软硬并举、远近兼顾，推进消防安全建设，不断提升特大型城市消防安全综合实力，确保火灾形势平稳受控，为本市经济发展和社会稳定创造良好的环境。<br> （二）基本原则<br> 坚持科学发展、安全发展，着力提升消防工作服务保障经济社会发展的能力；坚持依法治火、群防群治，构筑“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的社会化消防工作格局；坚持问题管理、创新驱动，强力攻坚消防安全瓶颈难题；坚持源头治理、管建并举，共建共享安全和谐的社会环境；坚持以人为本、生命至上，增强市民群众消防安全意识和自防自救能力。<br> （三）主要目标<br> 到2015年，全社会消防安全责任体系、公共消防基础设施保障体系、消防应急救援体系和宣传教育体系更加完善，消防工作水平与经济社会发展相适应，城市防御火灾等灾害事故的综合实力有效增强，人民群众的消防安全感、满意度进一步提升，使上海成为最安全的大都市之一。具体目标是：<br> ——全社会消防管理体系更加完善。织密各级政府领导下的多层次、全覆盖的消防安全管理网络，强化社会单位消防安全主体责任，完善重点行业联席会议和标准化管理机制，建立属地化的消防安全维护和监管体系。<br> ——公共消防基础设施不断优化。新建并投用公共消防站30个左右，到“十二五”末，全市公共消防站达到150个左右，公共消防站布点更趋合理。瞄准高层建筑、地下空间、化工企业及水域、空勤等特殊复杂灭火救援需求，打造高科技、高效能、高质量的“水、陆、空”立体化消防装备体系。全市市政给水管网的消防水源覆盖率和市政消火栓网格化管理力争达到100%。<br> ——多种形式消防队伍发展壮大。增编一批现役消防警力和政府合同制消防员，组建一批乡镇政府以及超高层综合性商务楼、地铁维修基地及换乘站、特大型商（市）场专职消防队（站），大力发展消防协管员和消防志愿者队伍。<br> ——“智慧消防”建设取得实质性进展。消防科技和信息化水平达到国内一流，全市重点单位、重要目标火灾自动报警信息系统全覆盖，实现城市火灾预警自动化、应急救援智能化、部队管理精细化。<br> ——消防安全人文环境全面优化。探索建立与上海建设“四个中心”和现代化国际大都市相匹配的地方消防法规和技术标准体系，有效增强市民群众防灾减灾、自防自救的意识和能力，消防违法违规行为和重大火灾隐患从源头上得到防治。<br> ——打造现代化消防铁军走在前列。社会消防管理创新、消防执法规范化建设、消防应急救援能力建设和消防部队正规化建设取得新突破，消防安全形势持续稳定，消防部队健康发展，人民群众的消防安全感和满意度进一步提升。<br> 二、切实强化火灾预防<br> （一）加强消防安全源头管控<br> 制定城乡规划，要充分考虑消防安全需要，留足消防安全间距，确保消防车通道等符合标准。<br> 建立建设工程消防设计、施工质量和消防审核验收终身负责制，推动建立消防设计技术审查与行政审批分离制度和建设、设计、审查、施工、监理单位消防不良行为公告制度。<br> 对不符合消防安全法定审批条件的，规划、建设部门不得核发建设工程相关许可证照，安全监管部门不得核发相关安全生产许可证照，教育、民政、人力资源社会保障、卫生、文化、文物等部门不得批准开办学校、幼儿园、托儿所、社会福利机构、人力资源市场、医院、博物馆和公共娱乐场所等。各行政部门一律不得审批不符合消防安全法定审批条件的事项。<br> 对不符合消防安全条件的宾馆、景区，在其限期改正、消除隐患前，旅游部门不得评定为星级宾馆、A级景区。<br> 对未经强制性认证生产和经营假冒伪劣消防产品的，质量技监部门要依法查处；对经销假冒伪劣消防产品的，工商部门要依法从重处罚，对情节严重的，吊销其营业执照；对使用不合格消防产品的，公安消防部门要依法查处。<br> （二）深化火灾隐患排查整治<br> 建立常态化火灾隐患排查整治机制，组织开展人员密集场所、易燃易爆单位、城乡结合部、城市老街区、集生产储存居住于一体的“三合一”场所、“城中村”、“村中厂”、“群租房”、小商品市场、动拆迁基地等薄弱环节的消防安全治理，对存在影响公共消防安全的区域性火灾隐患的，由区县政府制定并组织实施整治规划，及时督促消除火灾隐患；对存在严重威胁公共消防安全隐患的单位和场所，通过督促采取改造、搬迁、停产、停用等措施，加以整改。<br> 严格落实重大火灾隐患立案销案、专家论证、挂牌督办和公告制度，市、区县政府接到报请挂牌督办、停产停业整改报告后，要在7日内作出决定，并督促整改。<br> 搞好火灾隐患公众举报平台，制定工作标准和处置流程，在第一时间受理、研判、分发、核查、消除、反馈群众举报的火灾隐患，并拓展群众参与和监督消防工作的渠道。<br> （三）严格火灾高危单位消防安全管理<br> 对容易造成群体性伤亡火灾的人员密集场所、易燃易爆单位和高层、地下公共建筑等高危地区单位，实施更加严格的消防安全监管，督促其按照要求配备急救和防护用品，落实人防、物防、技防措施，提高自防自救能力。<br> 建立火灾高危单位消防安全评估制度，由具有资质的机构定期开展评估，评估结果向社会公开，作为单位信用评级的重要参考依据。火灾高危单位应当参加火灾公众责任保险。探索和建立火灾高危单位消防安全管理制度，制定并出台本市火灾高危单位消防安全管理规定，明确界定范围、消防安全标准和监管措施。<br> （四）严格建筑工地、建筑材料消防安全管理<br> 依法加强对建设工程施工现场的消防安全检查，督促施工单位落实用火用电等消防安全措施。公共建筑在营业、使用期间不得进行外保温材料施工作业，居住建筑进行外墙保温改造作业期间应当撤离居住人员，并安排消防安全人员巡逻，严格分离用火用焊作业与保温施工作业，严禁在施工建筑内安排人员住宿。<br> 按照《意见》的要求，由建设部门会同有关部门抓紧修订相关标准规范，明确新建、改建、扩建工程的外保温材料一律不得使用易燃材料，严格限制使用可燃材料，加快研发和推广具有良好防火性能的新型建筑保温材料，采取严格的管理措施和有效的技术措施，提高建筑外保温材料系统的防火性能，减少火灾隐患。建筑室内装饰装修材料必须符合国家、行业、地方标准和消防安全要求。相关部门要尽快研究提高建筑材料性能，建立淘汰机制，将易燃、有毒及职业危害严重的建筑材料纳入淘汰范围。<br> （五）加强全民消防宣传教育培训演练<br> 落实《全民消防安全宣传教育纲要（2011-2015）》和本市实施细则，多形式、多渠道地开展以“全民消防、生命至上”为主题的消防宣传教育，落实家庭、社区、学校、单位、培训“5个专项行动”，不断深化消防宣传进学校、进社区、进企业、进农村、进家庭，大力普及消防安全知识，并将其列为精神文明创建考核目标。<br> 加强对老人、妇女、儿童等特殊群体的消防安全教育。将外来务工人员消防安全教育列为市政府实事项目——农民工安全生产培训。发挥继续教育作用，将消防法律法规和消防知识纳入领导干部及公务员培训、职业培训、科普和普法教育、义务教育内容。<br> 报刊、广播、电视、网络等媒体要积极开展消防安全宣传，安排专门时段、版块，刊播消防公益广告和高火险天气等级预报。<br> 公安消防部门要会同有关部门完善消防宣传固定载体、教育基地和公众体验设施，完善微博互动、舆情引导、直播访谈、新闻发言人等工作机制。<br> 中小学要在相关课程中，落实每学期2课时以上消防教育，每年开展不少于1次的全员应急疏散演练。鼓励高等学校开设与消防工程、消防管理相关的专业和课程，积极培养社会消防专业人才。<br> 加强对单位消防安全责任人、消防安全管理人、消防控制室操作人员和消防设计、施工、监理人员与保安、电（气）焊工、消防技术服务机构从业人员的消防安全培训，每两年至少对街道主任、乡（镇）长、居（村）委主任进行1次轮训。<br> 三、着力夯实消防工作基础<br> （一）完善消防法规和技术标准体系<br> 按照法定程序，开展《上海市消防条例》、《上海市烟花爆竹安全管理条例》修订准备工作，加强本市公共消防设施建设、隐患排查整治、灭火救援等方面的地方性法规、政府规章建设，制定《城市综合体防火设计规程》、《消防安全警示、标识》、《专职消防队建设标准》等地方消防技术标准。2012年，制订出台《大空间建筑防火设计规程》、《会展建筑和布展消防设计规程》、《精细化工企业设计防火规范》，展览场馆、医院、老年福利院、趸船四类场所消防管理地方标准，提高特定场所火灾设防等级。大力宣传修订后的《上海市建筑消防设施管理规定》和《上海市住宅设计标准》，确保其有效实施。<br> （二）推进“智慧消防”平台建设<br> 充分发挥高等院校、科研单位的作用，不断加强消防科技工作。参与制订修订《消防综合统计分析信息分类与代码》等国家消防标准。<br> 开展城市火灾风险评估、超高层建筑火灾扑救灭火剂供给技术、地铁火灾防控技术、公共交通工具消防安全技术的研究。加快重大危险源火灾风险和危害评估等消防软课题研究成果转化。<br> 推广运用电气防火限流检测系统、消防用水监测装置等现代火灾技防技术。嫁接“物联网”、“云计算”等高新信息技术，整合消防应急预案、现有消防通信指挥系统和其他城市管理信息系统等信息资源，研究开发集智能采集、汇总、分析、发布及辅助决策等功能于一体的 “智能化消防数字平台”。依托重点目标三维地理信息系统，探索扩大城市远程火灾自动报警终端的覆盖面，拓展在消防水泵、消防设施监控、消防控制室操控人员管理等方面功能。研究开发3G无线图像传输、视觉模拟训练、战勤智能保障系统，完善高点监测、热线受理、风险评估等火灾预警设施。<br> 建设中心城区高层建筑群的立体消防气象监测网，实时监测防控火灾高危区域的气象环境状况，为火灾风险评估和现场扑救提供及时准确的气象信息。<br> （三）加强公共消防设施建设<br> 落实《上海市消防“十二五”规划》，2012年新建、迁（改）建9个消防站，公共消防站布点更趋完善。修订《上海市消防规划（2003—2020）》，进一步完善本市规划消防站的布点选址，预（保）留消防站建设用地。按照“5分钟消防”的要求，遵循因地制宜的原则，探索在中心城区繁华地段建设小、微型消防站。<br> 持续推进消防水源严重缺乏区域和市政消火栓专项整治行动，完善天然水源、人工水源和取水设施，在有条件的区域和单位，增建消防码头、消防水池等设施，督促单位定期维护保养水泵接合器、消火栓，推动市政消火栓与道路同步规划、建设，并将市政消火栓纳入城市网格化管理，建立消防水源管理信息共享、部门联动、定期评估的长效工作机制，保障消防应急用水。<br> 制订落实与《城市消防站建设标准》相匹配的消防装备建设规划，用好城市消防公共安全投入计划经费，打造特大型城市消防“杀手锏”装备，构筑“水、陆、空”立体化装备体系。<br> 合理规划和建设城市主、次干道及支路、区域道路网，在轨道交通枢纽站点开辟必要的应急通道，满足消防力量和车辆装备灭火救援行动所需。根据黄浦江、苏州河的开发及长江沿岸的产业调整，科学规划水上、海上消防船艇通道。结合城市低空领域开发，在超高层建筑屋顶、广场、运动场、中心绿地、公园等场所，综合规划空中消防直升机起降点和取水源，并加强周边净空保护。<br> （四）加强社区消防安全工作<br> 完成为700幢20年以上房龄高层住宅楼增配消防设施，完善高层居住建筑楼层标识，维修更新小区及老式公房周边1500个消火栓的2012年市政府实事项目。鼓励采用民筹公助方式，积极在居民楼住宅内增配独立式火灾探测报警器等逃生自救器具。<br> 滚动实施中心城区老式居民楼、危棚简屋、“城中村”、“农夹居”、“三合一”场所等消防安全综合治理和简易水喷淋安装、逃生绳配发、老化电线更换、厨房灶台改造等消防平安建设项目。<br> 在每个居民小区至少配备1名消防管理员，每幢高层住宅楼至少配备1名消防宣传员，居（村）委会和物业服务企业每年至少组织居民开展1次灭火应急疏散演练。<br> （五）发展多种形式的消防队伍<br> 落实公安部《关于下达“十二五”期间政府专职消防队员和消防文员发展任务的通知》，“十二五”期间本市增编政府合同制消防员1300人、乡镇政府专职消防队员500人，组建政府专职消防队（站）32个，超高层综合性商务楼、地铁维修基地及换乘站、特大型商（市）场专（兼）职消防队（站）36个，大力发展消防协管员和消防志愿者队伍，推进和规范消防执法辅助队伍建设。2012年年底前，全市重点镇、中心镇和经济发达镇全部建立政府专职消防队，50%以上的乡镇、社区建立消防志愿队，并配备必要的装备器材，开展相应的业务训练。<br> 制定完善本市多种形式消防队伍建设管理办法，明确建队范围、建设标准、用工性质、车辆管理、经费保障。促进落实非现役消防员工资待遇与当地经济社会发展和所从事的高危险职业相适应，将非现役消防员按规定纳入当地社会保险体系；对因公伤亡的非现役消防员，按照国家有关规定，落实各项工伤保险待遇，参照有关规定评功、评烈。<br> 完善落实“保消合一”机制，充分发挥全市28万保安队伍在消防安全方面的作用。<br> （六）规范消防技术服务机构及从业人员管理<br> 强化消防协会在社会消防宣传培训、消防产业行业管理等方面的职能作用。<br> 健全完善消防中介组织管理规定，拓展和规范建设工程消防技术咨询、建筑消防设施专业维护检测、施工现场消防技术指导、企事业单位消防安全评估、重大火灾隐患整改方案论证等消防中介服务，提高其责任、质量、诚信、自律“四种意识”。<br> 根据国家有关规定，加强消防行业特有工种职业技能鉴定工作，完善消防从业人员职业资格制度，探索建立行政许可类消防专业人员职业资格制度，推进社会消防从业人员职业化建设。<br> （七）提升灭火和应急救援能力<br> 加强本市综合应急救援组织领导，强化各区县政府、部门和单位的应急救援职责，完善“条块结合、一管到底”的综合应急力量网络。<br> 制订和修订本市应急救援相关预案，构建综合应急救援数据信息查询平台，组织全市各路应急力量，开展经常性的综合应急救援拉动演练。<br> 按照相关规定，将应急救援队伍、装备和训练设施等建设经费纳入各级政府预算，建立健全包括市政、交通、安监、民防和消防等在内的市、区县、专业三级应急物资储备体系，完善定点分储、统一调用的物资保障机制。<br> 加强对高层建筑、地下空间、石油化工等特殊复杂火灾的灭火技战术研究，建立高层、地铁、化工、船舶等48个灭火与应急救援专业队，依托特勤支队，组建消防空勤应急救援队和搜救犬队，强化复杂恶劣环境适应能力和先进装备应用能力的特训，转变战斗力生成模式。<br> 2015年年底前，拓展和完善消防综合训练基地功能，使其成为核生化爆灾害现场处置、模拟接警指挥、初级战斗员训练、消防员心理拓展训练、消防试验测试等实训平台和国际消防应急救援实训交流平台，跟进完善各类应急预案、联训机制，加强高层、地下、化工、空勤、水域等重点课目模拟实训，提升特殊复杂环境下的消防综合应急救援能力。<br> 四、全面落实消防安全责任<br> （一）落实社会单位消防安全主体责任<br> 落实机关、团体、企业事业单位法定代表人作为本单位消防安全第一责任人的责任，建立单位消防安全管理人和消防控制室操作人员数据库，依法加强防火安全检查、消防宣传教育、灭火和应急疏散预案的制定演练等，全面提高检查消除火灾隐患、组织扑救初起火灾、组织人员安全疏散逃生、消防宣传教育培训的“四个能力”。至2012年年底，全市重点单位“四个能力”建设全部达标，人员密集场所一般单位“四个能力”建设基本达标。<br> 建立消防安全自我评估机制，消防安全重点单位每季度、其他单位每半年自行或委托有资质的机构对本单位进行一次消防安全检查评估，做到安全自查、隐患自除、责任自负。<br> 建立建筑消防设施日常维护保养制度，按照规定，每年至少进行一次全面检测，确保消防设施完好有效。严格落实消防控制室管理和应急程序规定，确保单位消防安全管理人、消防控制室操作人员持证上岗。<br> 探索建立社会单位消防安全信用等级评定体系，将消防安全信用等级评定结果纳入企业信用数据库，建立火灾责任保险、银行信贷与消防安全防范之间的联动机制。<br> （二）强化政府部门消防安全依法监管<br> 建设、商务、文化、教育、卫生、民政、旅游、文物等部门要切实加强建筑工地、宾馆、饭店、商场、市场、学校、医院、公共娱乐场所、社会福利机构、烈士纪念设施、旅游景区（点）、博物馆、文物保护单位等消防安全监管，建立健全消防安全制度，严格落实各项消防安全措施。<br> 安全监管、工商、质量技监、交通运输、铁路、公安等部门要加强危险化学品和烟花爆竹、压力容器的安全监管，依法严厉打击相关违法违规行为。<br> 在建筑、交通、卫生、教育、旅游等重点行业，建立消防安全联席会议，强化行业主管部门和行业协会组织的作用，完善行业消防管理标准和制度，形成消防安全工作合力。<br> 公安机关及其消防部门要严格履行职责，每半年对消防安全形势进行分析研判和综合评估，及时报告当地政府，采取针对性措施解决突出问题；建立完善 “全警消防”工作的组织、协调、指导、培训、督办等工作机制，强化消防安全全过程监管，依法查处消防违法违规行为，以“责任消防”牵引“全警消防”、带动“全社会消防”；2012年，培育3个以上“全警消防”先进分县局、30个以上“全警消防”先进派出所。<br> （三）加强对消防工作的组织领导<br> 各级政府要将消防工作纳入重要议事范围，及时协调解决消防安全重大问题，持续加强城市消防工作。<br> 有关部门和各区县政府、街道办事处、乡镇、居（村）委要大力推行消防安全网格化管理，落实消防安全管理固定场所设施、专门队伍、经费保障和常态化运行机制，定期研判和通报本地区火灾情况，扎实推进社会消防安全“防火墙”工程，认真组织开展火灾事故调查和统计，及时协调解决消防安全重大问题。到2012年年底，全市90%以上的街镇实现消防网格化管理。<br> 制定落实《上海市消防经费管理办法》，深化推进消防经费两级财政保障机制改革。加强消防经费预算管理和使用，为上海消防事业发展提供强有力的经费保障。<br> 各区县政府要鼓励扶持发展消防公益事业，设立消防公益基金，跟进重大火灾隐患举报奖励措施，定期表彰热心消防公益事业的单位和个人。每年1月10日前，向市政府报告本区县、本单位上年度规划目标完成情况，并抄送市公安局（消防局）。<br> （四）严格消防工作考核和责任追究<br> 各级政府要把消防规划的落实，作为政府目标责任考核和领导干部政绩考评的重要内容，纳入社会管理综合治理工作考核范围和创建平安小区、平安单位、平安社区、平安城区的评选范围，并层层签订《年度消防工作责任书》，建立科学的考核评价机制和责任追究机制，定期检查考评，强化各级政府在消防工作组织领导、消防投入、公共消防设施和装备建设与管理、消防力量发展、消防宣传教育、消防安全检查和火灾隐患整治等方面的责任。“十二五”期末，市政府将对消防规划目标任务完成情况进行检查验收。<br> 对有关部门不依法履行职责，在涉及消防安全行政审批、公共消防设施建设、重大火灾隐患整改、消防力量发展等方面工作不力、失职渎职的，依法依纪追究有关人员的责任；对涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。对公安机关及其消防部门工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、以权谋私的，依法依纪严肃处理。对单位因消防安全责任不落实、火灾防控措施不到位，发生人员伤亡火灾事故的，依法依纪追究有关人员的责任；发生重大火灾事故的，依法依纪追究单位负责人、实际控制人、上级单位主要负责人和当地政府及有关部门负责人的责任；发生特别重大火灾事故的，根据情节轻重，追究所在区县领导的责任。<br> 五、确保消防安全工作落到实处<br> （一）提高思想认识<br> 各有关部门、单位要认真组织学习《意见》，加强政策研究，对涉及本部门、本单位的内容认真梳理，抓紧制定符合本地区实际的有关加强和改进消防工作的具体规划和实施方案。职能部门之间要加强工作对接和情况沟通。<br> （二）广泛宣传发动<br> 新闻单位要加强《意见》和本市贯彻实施情况的宣传，提高广大群众的知晓度和参与率；加大消防安全先进事例、先进人物和经验的宣传力度，形成良好氛围。<br> （三）加强督促检查<br> 要及时建立各级政府和有关部门参加的协调促进机制、信息反馈机制、督促检查机制、工作目标责任制。同时，建立完善考核评价机制，将实施《意见》情况作为各级政府、各有关部门的重要绩效考核内容，加大奖惩力度，强化考核结果的运用。<br> 附件：贯彻《国务院关于加强和改进消防工作的意见》任务分解表<br> 上海市人民政府<br> 二○一二年七月十日