Shanghai Municipal Government Issues the 12th Five-Year Plan for Earthquake Prevention and Disaster Reduction

沪府发〔2012〕11号<br> 上海市人民政府关于印发《上海市防震减灾“十二五”规划》的通知<br> 各区、县人民政府，市政府各委、办、局：<br> 现将《上海市防震减灾“十二五”规划》印发给你们，请认真按照执行。<br> 上海市人民政府<br> 二○一二年二月十日<br> 上海市防震减灾“十二五”规划<br> 防震减灾是国家公共安全的重要组成部分，做好防震减灾工作，对保护人民群众生命财产安全、保障经济可持续发展、维护社会和谐稳定，对上海加快实现“四个率先”、加快建设“四个中心”都具有重要作用。根据《中华人民共和国防震减灾法》和《上海市实施⟨中华人民共和国防震减灾法⟩办法》的要求，依据《国家防震减灾规划（2006—2020年）》、《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《上海市防震减灾“十一五”规划与2020年长远规划》，制定本规划。<br> 一、上海防震减灾基本情况<br> （一）上海地震灾害概况<br> 上海地处长江口南岸，大地构造位置处于扬子准地台的东部边缘，西北沿郯庐断裂和胶南断裂与华北地台相接；东南以江山—绍兴深断裂为界，与华南褶皱系相邻。上海及邻近地区地震比较活跃。据统计，从20世纪70年代至今，上海曾受到有感地震影响20多次。历史上，对上海造成6度破坏影响的地震就有4次，其中，1624年9月1日发生在上海行政区域内的4.7级地震，造成了部分房屋的较严重破坏。地震活动趋势表明，未来5—10年，我国大陆仍处于强震活跃期，东部地区将是地震多发区之一。上海高楼林立、人口稠密、财富集中，若发生同样大小的地震，其危害程度要比其他地区大得多。2001年国家发布的第四代中国地震动参数区划图，将本市绝大部分地区的地震基本烈度确定为7度。2006年，又将长江三角洲地区（含上海地区）判定为全国地震重点监视防御区。<br> （二）上海防震减灾工作现状<br> 经过几十年的不断发展，尤其是通过“十五”、“十一五”的努力，本市已初步建成地震监测预报、地震灾害预防、地震紧急救援三大工作体系，地震科技创新能力有了一定提高，综合防震减灾能力不断增强。主要表现在：<br> 1.防震减灾基础设施建设取得新进展。上海的地震监测发展已实现从单台到台网、从模拟到数字的根本性转变。到目前为止，本市已初步建成上海数字测震台网、数字强震动观测网、地震前兆台网、地震信息网络服务系统和地震应急指挥系统。与之相配套的先进的上海防震减灾技术支撑系统基础设施工程和市综合深井地震观测系统工程第一阶段项目正在实施。<br> 2.地震监测速报能力不断增强。依托较为完善的地震台网，通过不断优化地震信息处理系统，本市的地震监测速报能力进一步提升。目前上海区域的地震监测能力达到1.0级，地震定位速报时间达到12分钟以内，上海地区网内地震自动定位速报时间已提高到5分钟以内。震后趋势判断进一步科学化、程序化。<br> 3.防震减灾法规体系不断健全。在深入贯彻《中华人民共和国防震减灾法》的基础上，不断完善本市地方防震减灾法规体系。继2001年发布《上海市建设工程抗震设防管理办法》、2003年发布《上海市超限高层建筑抗震设防管理实施细则》后， 2010年1月1日起《上海市实施⟨中华人民共和国防震减灾法⟩办法》施行，使本市防震减灾工作的法制化管理迈上了新台阶。<br> 4.震害预防能力建设取得新进展。通过强化工程性措施和非工程性措施，不断提高震害预防能力。建设工程抗震设防管理机制不断完善，新建、改扩建工程达到抗震设防标准，逐步开展既有建筑抗震性能普查和抗震鉴定加固工作，使本市建筑工程抗御地震能力有了很大提高。同时，本市完善抗震技术标准体系，鼓励和支持抗震防灾理论研究和技术创新，积极推动新技术、新材料、新设备、新工艺的应用。上海隐伏断层探测与地震危险性评价工程项目的实施，进一步丰富了城市震害防御基础资料。防震减灾科普宣传逐步走向社区，全市建立了30所防震减灾科普特色示范学校，市民防震减灾意识和地震科普知识水平有了明显提高。<br> 5.应急救援能力有了一定提高。应急预案和队伍建设不断完善。初步建立了市、区（县）两级地震应急预案体系框架；组建了市地震灾害紧急救援队和地震应急现场工作队及地震应急志愿者队伍。与华东各省地震部门建立了地震应急协作机制，有效提高了地震应急综合能力。完成了全市应急避难场所的整体规划，首个大连路地震应急避难场所建设已完成。地震应急演练日趋常态化。开通了“12322”防震减灾公益热线。<br> 6.防震减灾管理体制进一步健全。以防震减灾联席会议为平台，不断推进防震减灾综合管理。建立了市、区（县）两级政府防震减灾联席会议制度，制订了联席会议规章，为防震减灾工作的整体部署和全面推进提供了组织体系保障。<br> 分析未来地震形势及其潜在的地震危害，对照上海经济社会发展、人民群众生产生活对防震减灾工作要求，本市防震减灾工作还存在不少薄弱环节。一是全市的抗震设防能力还需进一步加强。本市仍有大量既有建筑未达到抗震设防标准要求，部分基础设施（生命线工程）建设没有经过专门的抗震设计和审查，使用年限已长达数十年，且具体数据及分布情况不清。郊区（县）自建农居抗震能力薄弱，大多数郊区（县）农居未经正规设计与施工，无法达到7度抗震设防要求。二是地震监测站点资源需进一步整合优化。台站布局尚不尽合理，海域地震监测能力仍然较弱，地震强震动的观测站点密度过于稀疏。三是地震应急救援综合能力还需提高。与国际先进国家城市应急救援队相比，本市地震应急救援队基础性软硬件装备还有较大差距。地震灾情快速评估与地震应急指挥平台还有待完善。地震应急预案体系建设尚需进一步加强，地震应急避难场所建设有待加快实施。四是居民防震减灾知识与避震技能有待进一步普及与提高。市民的地震科普知识和防震减灾的意识有了普遍提高，但对地震谣言的辨别能力特别是地震发生时的避险能力和自救互救能力仍有待进一步加强。五是防震减灾管理体制仍待进一步完善。区（县）地震工作机制有待优化，防震减灾联席会议议事功能需进一步强化，多部门密切合作的工作机制有待健全。六是抗震设防标准体系有待完善，抗震科技研发资金投入有待增加。<br> 二、 “十二五”上海防震减灾工作的指导思想、基本原则及发展目标<br> （一）指导思想<br> 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照以人为本、构建社会主义和谐社会的要求，坚持防震减灾同经济社会建设一起抓，实行“预防为主、防御与救助相结合”的方针，以政府为主导，依靠科技、依靠法制、依靠全社会力量，充分发挥防震减灾在维护城市公共安全、保持可持续发展中的重要作用，为上海加快实现“四个率先”、加快建设“四个中心”提供良好条件和有力保障。<br> （二）基本原则<br> 1.以最大限度减轻地震灾害损失为根本宗旨。树立“宁可千日不震，不可一日不防”的思想，坚持全面预防观，落实社会共同责任，使防震减灾工作向更深层次、更宽领域、更高水平发展。<br> 2.以国家2020年防震减灾工作总规划为目标，充分运用本市多年来防震减灾的成果，注重实际、着眼长远，分段实施、逐步推进。防止因规划脱离现实而无法实施或造成浪费。<br> 3.努力满足社会对防震减灾工作的新要求、高期望，加强基础工作，利用最新科技成果，为社会提供可靠、有效的服务产品。<br> （三）发展目标<br> 到2015年，本市基本建成全方位的地震监测网络，本市区域的地震监测能力优于1.0级，增设和调整地震前兆观测的手段和站点，新增强震观测点100个，满足10分钟内完成地震烈度速报的技术要求。城乡建筑工程抗震能力明显增强，新建、改扩建（构）筑物全部达到抗震设防要求，完成部分重要公共建筑的抗震鉴定和加固工作，强化基础设施抗震设防管理，提高其保障能力，显著提高农村民居和公共设施的抗震能力。逐步将防震减灾教育纳入中小学素质教育和社区居民教育，完成适应上海特大城市特点的中小学、居民防震减灾知识读本的编印和发放。地震应急救援队的软硬件设备争取达到国际大城市先进水平，建成20个Ⅰ类应急避难场所，完善应急物资储备体系，造成7度影响的破坏性地震发生后，受灾市民能在24小时内得到基本生活安置。市民防震减灾意识和地震应急避险能力明显增强。为使上海防震减灾综合能力到2020年达到中等发达国家水平打好坚实基础。<br> 三、“十二五”期间上海防震减灾主要任务<br> （一）社会管理方面<br> 1.加强防震减灾法制建设。贯彻执行《中华人民共和国防震减灾法》和《上海市实施⟨中华人民共和国防震减灾法⟩办法》等法律法规，制订完善相关规章和标准，建立健全防震减灾法规体系。推进执法队伍建设，强化防震减灾行政执法，落实相关单位和部门的法律责任，完善防震减灾法律法规实施的监督和问责机制。<br> 2.进一步健全市、区（县）两级防震减灾规划机制。发挥规划引领约束作用，从全市战略高度，统筹各项资源，明确本市防震减灾工作的重点和要求。加强规划的实施监管，适时推行规划届中评估。将落实防震减灾规划工作纳入各级政府的责任制考核范围。<br> 3.加强抗震设防监管。进一步完善抗震设防管理的行政监管机制，建立有效的制度和程序，加强在项目可行性论证、工程勘察、设计、施工、监理和竣工验收等各环节的抗震设防质量监管，推进抗震设防要求与行业抗震设计规范的技术衔接，修订抗震设计规范和分类设防标准，完善工程建设抗震技术标准体系建设，确保新建、改扩建工程全部达到抗震设防要求。<br> 4.扩大防震减灾科普宣传教育的覆盖面和普及度。逐步将防震减灾教育纳入中小学素质教育和社区居民教育，建立防震减灾科普宣传队伍，创建防震减灾示范学校，完成适应上海特大城市特点的中小学、居民防震减灾知识读本的编印和发放，不断丰富地震科普作品，利用新技术、新成果开展地震科普宣传。加大地震知识和地震应急避险、地震自救互救知识的宣传力度，形成基于电视、广播、报纸、互联网等媒介的常态化公益性宣传模式。<br> 5.健全地震应急救援的常态工作机制。加强市、区（县）两级政府抗震救灾指挥机构建设。完善市、区（县）、街道（乡镇）地震应急预案体系，建立应急检查制度，大力推进地震应急资源的整合与共享，逐步形成跨部门、跨区域地震救援联动机制。地震应急演练制度化，组织开展不同层级、不同方式的地震应急演练。重点抓好学校、社区基层地震应急演练。健全全市救灾物资储备体系。积极推进防震减灾安全示范社区建设。逐步完善地震应急志愿者队伍建设和基层“三网一员”建设，建立乡镇、街道防灾助理员和震时灾害速报制度。<br> （二）公共服务方面<br> 1.开展城市既有建设工程抗震性能普查和改造加固工作。全面开展对既有建筑及城市基础设施（生命线工程）的普查，掌握本市建筑物和基础设施的抗震设防现状，完成学校、医院、大型文化娱乐及体育设施、大型公共商业、大型交通枢纽、城镇住宅、城市基础设施（生命线工程）的普查工作。研究抗震改造加固的机制，制订抗震改造加固计划，逐步完成抗震改造加固工作。<br> 2.强化基础设施抗震设防管理，提高其保障能力。全面提升交通基础设施抗震能力，严格落实公路、地铁、铁路、航空、水运等交通设施抗震设防标准。提高水利水电工程、输油气管线、储油（气）罐、核设施、重点江河堤防等可能发生严重次生灾害的工程的抗震能力，优化抗震设计、施工，加强管理和维护。加强核心通信机房、无线电检测站、重要通信基站和主干基础通信管线等信息基础设施的抗震能力，建立健全信息基础设施抗震保障机制，增强紧急情况下信息通信网络畅通的恢复能力。<br> 3.加强农村防震减灾工作。加强对农村基础设施、公共建筑、中小学校、统建住宅的抗震设防管理，按照抗震设防要求和抗震设计规范进行规划、设计和施工，并逐步建立适合农村建设的抗震设防管理制度。通过政策引导和扶持，组织开展农村民居防震安全示范工程建设。加强农村民居防震减灾宣传教育和抗震设防技术指导，开展农村建筑工匠抗震技术培训，积极开发和推广科学合理、经济适用的农村民居设计图集和施工技术，逐步提高农村民居的抗震设防水平。<br> 4.不断丰富地震监测信息的产出。增加地震“三要素”以外的地震速报内容，开展震源机制、震源破裂方式等地震参数产出研究。继续提高地震监测数据信息共享服务能力，加强各学科地震科学数据信息的整合，加强数据信息产品的研制、产出与分析、利用，逐步建立科学、完善、高效的数据库系统，切实满足防震减灾和社会公众对地震信息的需求。<br> 5.建立地震科学信息共享机制。研究建立包括强震动、房屋、城市基础设施（生命线工程）等在内的全市防震减灾基础数据共享机制，推进上海市活断层探测与地震危险性评价工程项目的成果转化，向社会提供地震地质、地震活动性资料。开展新建城区、大范围改造区的地震小区划工作。加强抗震新技术、新材料研究和推广应用，及时把震灾预防研究成果转化为公共服务产品。<br> 6.进一步提升地震应急与救援能力。结合本市综合性应急救援队伍建设，配备适应城市地震应急救援需要的设备，建立地震应急演练和专业培训机制，使其软硬件装备水平逐步达到国际大城市先进水平，具备援外救援能力，完善市地震灾害紧急救援队工作协调机制。健全市地震应急指挥系统，形成较为完善的纵向、横向地震应急联动机制。进一步提升市、区（县）地震应急处置平台功能。<br> 7.加快应急避难防灾场所建设速度。合理规划，充分利用现有公园、绿地等公共资源，大力推进本市应急避难场所建设，加快建成市级应急避难场所示范点，开展室内避难场所的规划与建设研究工作。到“十二五”期末，全市建成20个Ⅰ类应急避难场所，各区（县）建成30%的Ⅱ类应急避难场所和50%的Ⅲ类应急避难场所，为民众紧急避险和疏散安置提供保障。<br> 8.完善科普宣传教育平台。加强地震科普基础设施建设，借鉴世博成果，开展集数字化、多媒体等高新技术为一体，以动感体验、互动参与为特点的防灾减灾教育基地建设。开展防震减灾科普门户网站建设，创新防震减灾科普传播平台。<br> 9.规范信息发布和实施正确舆论引导。建立完善地震信息发布制度，实现震后信息的快速发布服务，加强新闻报道工作的组织协调。建立健全重大地震灾害舆情收集和分析机制，提高地震突发新闻报道快速反应能力。建立地震谣言应对机制，及时澄清不实报道和传闻，确保一旦发生地震突发事件后，社会秩序不乱。<br> （三）基础能力方面<br> 1.进一步重视地震监测的基础建设。在总结“十一五”综合深井地震观测系统建设第一阶段项目成效的基础上，在奉贤、崇明等地继续开展综合深井站点建设，初步形成综合深井地震观测系统网络。加密优化地震监测站点和网络的布局与功能，开展地震监测台阵的升级改造；进一步加强海洋地震观测，开展近海海岛地震台的数据联网，开展远距离海域的地震观测研究；保障地震信息传输的可靠性与稳定性，研究开展基础地震监测网的专线网络建设。科学探索和实践震情速报的方法，完善地震自动速报系统的建设，进一步提高地震速报定位能力，网外地震速报定位在地震波到达后10分钟内完成。<br> 2.加强强震动监测设施建设力度。合理增设地震强震动监测站点，加速建成地震烈度速报网络。研究确定地震烈度速报方法，达到10分钟内完成地震烈度速报要求。开展符合上海城市特点的地震灾害情况快速获取报告系统研究建设。<br> 3.推进防震减灾科技创新。广泛开展跨领域、跨部门、跨学科的合作与交流，探索建设研究创新平台。主攻对上海防震减灾事业具有重要意义的关键科技课题。努力完成市震害预测技术系统和本市重点目标建筑物地震危险性研究。利用地震监测产生的数据和观测资料，结合上海地区构造特征，开展地震预测模型与长、中、短、临及震后趋势预测研究，探索地震预测新方法。开展上海及邻近地区中强地震的预测与研究，研究开发应用于地震预测的技术系统。积极开展城市区域性的抗震防灾研究，开展建（构）筑物减隔震技术研究、重要工程设施地震感应监测控制和紧急自动处置技术研究。<br> 四、“十二五”期间上海防震减灾重点项目<br> （一）地震监测设施优化提升建设工程<br> 1.上海市综合深井地震观测系统建设。地震深井综合观测系统是为减小城市建设对地震观测的干扰，结合本市经济发展水平较高、人口稠密、地面覆盖层厚的特点而开展的建设项目。该系统总体设计建设27个地震深井综合观测点。根据专家提出的“统一规划、分步实施”的建议，“十一五”期间已开展第一阶段项目2个观测点的建设，在总结建设成效的基础上，在“十二五”期间继续推进综合深井地震观测网络建设，进一步扩大台站覆盖面，优化台站布局，规划新建新海农场、罗泾镇、五四农场、长兴岛综合深井地震观测点。将现有测震台网中具备改造条件的崇明竖河台、虹桥台、南汇台、佘山台、秦皇山台、大洋山台、天平山台升级改造成地震综合观测点。到“十二五”期末，力争建成13个观测点（见下图）。在“十三五”期间，完成14个观测点的建设。到2020年，完成整个综合深井地震观测系统的建设。<br> <br> “十二五”上海综合深井地震观测点建设规划示意图<br> 2.上海数字地震台阵改造。上海数字地震台阵是我国第一个永久性用于地震监测的宽频带三分向地震台阵,为监测上海及长江口邻近海域的地震发挥了重要作用。为进一步提高上海数字地震台阵的监测运行率，“十二五”期间对上海数字地震台阵中心软件系统和子台地震监测仪器进行更新和升级。<br> 3.上海地震前兆观测台网优化改造。上海地震前兆观测台网现有形变、流体、电磁三大手段，结合上海地震地质背景情况和部分台站设备老化及受环境影响比较严重的情况，亟需进行前兆台站的优化布局和中心及台站设备的升级改造。“十二五”期间，增设空间对地观测技术系统，用于监测上海及邻近地区地壳运动。按照《地震前兆数字观测技术规范》的要求，新建8个地震前兆观测台站。其中，在小昆山、天马山、佘山、查山等地，新建形变台站；在松江、青浦、崇明东滩，布设3个地下流体观测点，在浦东南汇新城，新建电磁观测台（站点位置见下图）。与此同时，升级改造前兆台网数据库系统。<br> “十二五”上海地震前兆观测台网优化改造规划示意图<br> 4.海洋地震监测系统的完善。目前，上海已有１个东海海洋地震台和大洋山、佘山岛2个海岛地震台，具备一定的海域地震监测能力。“十二五”期间，继续完善海洋地震监测系统建设，加强与周边省、市的合作，实现海洋地震观测数据资源共享。“十二五”期间，将浙江舟山地震台等海岛台的数据并入上海海域地震监测系统。<br> （二）地震烈度速报网络和地震灾情快速判定系统建设工程<br> 地震烈度速报网络主要用于地震发生后，快速提供地震烈度的分布情况，这对快速判定地震的影响和破坏程度具有重要作用。目前，上海已有强震动观测台站38个，现有的站点密度过于稀疏（1点/200平方公里左右），还不能达到烈度速报的要求。到2011年年底，本市的强震动观测台站可增加到56个，但仍与世界发达国家（1点/20平方公里左右）差距较大。计划通过10年左右的努力，使本市强震动台站的数量达到316个。“十二五”期间，按照《中国数字强震动台网技术规程》的要求和上海地震特点、每50平方公里1个强震动观测点的技术要求，在崇明、嘉定、青浦、松江、金山、奉贤等区（县），新建100个强震动观测台（见下图），并在市区建设1个强震动监测中心，满足上海对有感地震烈度速报的初步需求。“十三五”期间，继续建设160个观测点。到2020年，使强震动台网密度基本达到世界发达国家的水平。<br> 在积极开展地震烈度速报网络建设的基础上，建立地震灾情快速判定系统，对破坏性地震发生后地震灾情分布快速给出初步结果，为政府及时采取有效的措施提供技术支持。<br> <br> “十二五”地震强震动观测点建设规划示意图<br> (三)研究建设地震预警系统<br> 在优化整合测震台网和建设地震烈度速报网络的基础上，利用全国特别是长三角地区台站资源，结合本市的地震观测台网资料，研究建设适合上海特点的地震预警系统。同时，开展重大工程的地震预警关键技术研究，特别是对磁悬浮列车、高铁、输油输气主干管网、核设施、电力枢纽等重要工程设施的应急自动处置系统的研究，并在研究的基础上，选择合适的工程进行试点，使地震预警系统成为市预警信息平台的重要组成部分，提升城市应对破坏性地震的能力，最大限度减轻地震造成的损害。<br> （四）地震科普基础设施建设<br> 为进一步加强地震科普基础设施建设，研究推进建设一个与上海特大城市相适应的现代化的防灾减灾教育基地，定期为公务员、领导干部、居委干部、志愿者、学校老师等各类骨干群体提供各类灾害防御知识教育，为市民掌握灾害防御知识起到引领作用，从而提升全社会的防灾减灾能力。<br> （五）既有建筑抗震性能普查、抗震鉴定和加固改造<br> 全面开展对既有建筑及城市基础设施（生命线工程）的普查，梳理本市城区和郊区既有各类工程的现状及抗震设防情况。在市政府的统一领导下，由主管部门负责，相关部门参与，完成学校、医院、大型文化娱乐及体育设施、大型公共商业、大型交通枢纽、城镇住宅、城市基础设施（生命线工程）的普查，并完成1992年前设计建造的约300万平方米学校、100万平方米医院、40万平方米大型文化娱乐及体育设施、10万平方米大型交通枢纽的抗震鉴定。根据鉴定情况，按照“先重点后一般、先严重后较轻”的原则，制定加固改造实施计划和方案，积极推进抗震加固改造工作。<br> 五、“十二五”期间做好上海防震减灾工作保障措施<br> (一)进一步完善防震减灾管理体系<br> 健全和完善市、区（县）防震减灾工作机构，加强区（县）基层防震减灾体系建设，理顺区（县）地震工作机构的管理关系，明确工作职责和人员编制。强化防震减灾联席会议机构的功能与职责，按照《中华人民共和国防震减灾法》和《上海市实施⟨中华人民共和国防震减灾法⟩办法》的规定，认真组织好规划的实施，建立规划实施的组织体系和责任体系，市、区（县）两级政府和各部门合力推进、确保落实。同时，加强督导检查和评估，搞好规划实施的衔接与补充，保证规划顺利实施。<br> （二）进一步完善防震减灾工作投入机制<br> 把防震减灾工作经费列入同级财政年度预算，并引导社会各方面加大对各类工程设施和城乡建筑抗震设防的投入力度，建立与本市经济社会发展水平相适应的防震减灾投入机制。尤其是要加大基层防震减灾工作经费的投入力度，以及对中长期防震减灾规划研究的投入力度。<br> （三）进一步加强防震减灾队伍建设<br> 按照“稳定现有人才、引进急需人才、培养未来人才”的指导思想，加强防震减灾科研与管理队伍建设。坚持人才发展为防震减灾事业服务。坚持人才数量与质量并举，以质量为主；坚持培养与吸纳并举，以培养为主。坚持人才发展市场化取向，抓住培养、吸引、使用人才三个环节，全方位、多层次加强人才队伍建设，不断提高防震减灾科研团队与行政管理队伍的整体水平。开展国际、国内防震减灾合作与交流，为培养人才、优化队伍提供互动平台。