Shanghai Municipal Government Implementation Opinions on Improving Community Services and Promoting Community Development

沪府发〔2007〕19号 <br> 各区、县人民政府，市政府各委、办、局：<br> 为进一步落实党的十六届六中全会、《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发〔2006〕14号）以及市第九次党代会的精神，结合本市社区建设试点工作实践，现就完善社区服务、促进社区建设提出以下实施意见：<br> 一、指导思想、基本原则和工作目标<br> （一）指导思想<br> 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，按照加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和现代化国际大都市的总体要求，着眼于解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，把完善社区服务、促进社区建设作为构建社会主义和谐社会、提高党的执政能力的重要基础，充分发挥社区在加强基层建设、夯实基础工作、落实基本服务中的重要平台和载体作用，整合社区管理和服务资源，完善工作网络和机制，逐步把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。<br> （二）基本原则<br> 1、以人为本，服务群众。按照共建共享和谐社会的要求，以满足社区居民日益增长的物质、文化、生活服务需求为出发点，把社区服务作为社区建设的主题，逐步形成惠及全体社区群众的基本公共服务体系。<br> 2、政府主导，社会参与。注重政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动，充分发挥政府、居委会、民间组织、驻社区单位、企业及居民个人的作用，促进和谐社区建设。<br> 3、管理协同，资源共享。以社区为基本单元，依托信息化平台，注重工作综合、资源整合和政策聚合，加强工作联动和协同，努力实现“区域规划最佳，设施配置最优，服务效率最高，资源效益最大”。<br> 4、因地制宜，分类推进。区分不同类型和经济社会发展水平的社区，实行分类指导。协调城乡社区发展，中心区的社区在积极服务中体现管理，农村社区在加强管理中体现服务。尊重基层的创造精神，加强示范，形成各具特色、充满活力的社区建设局面。<br> （三）工作目标<br> ——建立面向社区群众、内容覆盖公共服务和多样化生活服务、主体多元、便捷高效的社区服务体系，创新服务方式，强化服务功能，实现群众得实惠。<br> ——完善街道办事处、镇（乡）政府的统筹协调、部门间工作协同和信息互通机制，有效解决社区管理和群众生活中的突出问题，促进群众安居乐业，实现管理出实效。<br> ——加强社区协同和公众参与，促进社区成员各得其所、各尽所能、各展所长，形成和谐共处的社区氛围，实现基层有活力。<br> ——健全社区体制机制，强化街道办事处、镇（乡）政府社会管理和公共服务职能，落实社区设施、财力、信息化等支撑，实现社区工作有保障。<br> 二、以民生需求为导向，完善社区基本服务<br> （四）完善社区事务受理服务<br> 按照规划在街道、镇（乡）建立社区事务受理服务中心，具体承接政府行政部门依法延伸在社区的基本政务服务及有关公共服务。凡与社区群众基本生活和保障密切相关的政务受理、办理、出证等事项，均应实行“一门式”集中受理。<br> 完善社区事务受理服务工作机制，合理设置窗口、优化工作流程，加强信息共享和工作联动，实现服务事项按大类归口受理，有条件的逐步实行一口受理。探索试行电话、网络等多种受理方式，鼓励开展全程委托代理、全年无休等便民服务。<br> 社区事务受理服务中心由街道办事处、镇（乡）政府统一领导，负责日常管理，统筹经费使用和人员配备。行政业务部门现有的法律责任和资金下拨渠道不变。<br> 全面推进社区事务受理服务中心标准化建设，在全市实行基本服务事项、办事流程、建设规范、标识标牌、管理软件和评估体系等运行机制和管理模式的规范统一。<br> （五）加强社区卫生服务<br> 按照规划在街道、镇（乡）建立社区卫生服务中心，根据地域、服务半径和人口分布状况，合理配置社区卫生服务站点和郊区村卫生室，加强社区卫生服务机构的标准化建设，建立覆盖城乡的公共卫生服务网络。<br> 按照降低费用、提高水平、规范功能、加强管理的要求，着力转换社区卫生服务模式和运行机制。强化政府提供基本医疗服务的责任，加大社区卫生服务经费投入，确保社区卫生服务公益性。加强一般常见病、多发病、慢性病的诊疗服务和健康教育、预防、保健、康复、计划生育服务等工作，为社区群众提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗和公共卫生服务。<br> 加强条块协同，建立和健全街道、镇（乡）与社区卫生服务中心、社区居民组成的社区卫生服务管理委员会，开展爱国卫生、食品卫生、精神卫生等公共卫生活动，推进社区居民家庭健康档案建设，落实社区卫生全科团队，完善家庭病床、居家照料、临终关怀等服务，提高社区居民的生命质量和生活质量。<br> （六）发展社区科技、教育、文化、体育服务<br> 按照规划在街道、镇（乡）建立社区文化活动中心，满足群众基本的科教文体活动需求。结合区域特点，因地制宜地落实具有综合服务功能和内容的场地设施，为社区居民提供读书阅览、团体活动、教育培训、科普、普法、健身康复、休闲娱乐等各类公益性的文化服务，并为老年人、青少年、残障人士等社区各类人群开展活动提供便利。加快建立市、区县两级文化项目配送系统，推进社区文化活动中心服务工作向居民区、村延伸，提高文化活动的普及率和辐射面。<br> 以引导教育群众和提高居民素质为目标，开展积极向上、群众喜闻乐见的多样化、特色化社区文化活动，组织开展公益性的文化体育和宣传教育活动。充分运用公园、社区学校、社区信息苑、宣传栏、居民区健身苑点、大型绿地等群众文化和康体活动设施场所，搭建社区交流、交融、交往的平台。<br> （七）推进社区生活服务<br> 积极发展便民利民的社区商业服务，完善服务网络，满足群众日常生活需要。推进社区商业服务规模化、集约化、产业化，鼓励企业以连锁经营、品牌加盟等服务业态进社区，提供质优价廉的家庭服务，逐步形成方便快捷的社区生活服务圈。<br> 从社区居民最迫切的生活需求出发，加快发展家政服务业，规范家政服务的内容、价格和从业标准。充分挖掘社区资源，开设有一定规模的社区居民食堂或就餐点，为社区群众提供卫生方便的就送餐服务。全面推进标准化菜场建设。引导社区居民树立节能环保观念，积极推动社区再生资源的回收利用、剩余物资的调剂互换。<br> （八）加强社区社会福利服务<br> 加快建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的社会福利服务网络，切实提高孤老残幼等群体的保障水平。<br> 大力发展社区居家养老服务，为老年人提供助餐、助洁、助急、助浴、助行、助医等服务。在中心城区发展规模适度、经济型的社区养老机构以及社区老年人日间照料服务机构。广泛动员社区志愿力量，对社区纯老家庭特别是独居老人开展结对关爱服务。统筹搞好社区老龄工作和企业退休人员属地管理。<br> 搞好社区“三无”对象、“五保”人员、重点优抚对象的保障服务。完善社区残疾人服务，推广“对重残家庭助残志愿行动计划”等做法，健全精神病人社区康复机构，推进社区智障人士“阳光之家”建设，做好孤残儿童家庭寄养和成年孤儿回归社区工作。<br> （九）推进社区就业和救助服务<br> 挖掘社区就业潜力，创建充分就业社区，有效落实零就业家庭和困难人员就业援助。健全就业与社会保险、社会救助之间的联动机制，引导失业、协保人员和农村富余劳动力积极就业；开展个性化的就业服务和指导，加大开业扶持的政策力度，鼓励和支持社区创业。<br> 深化社会救助“一口上下”的运作机制，对社会保障制度未能覆盖或各类救助政策覆盖以后仍有突出困难的群众，采取社会捐助、政府资助筹资及民间组织运作的办法，健全社区市民生活、医疗等单项帮困和综合帮扶的互助保障制度。加快发展社区慈善事业，完善社区经常性社会捐赠接受网点，方便群众就近捐助。<br> （十）健全社区服务联动机制<br> 充分发挥行政机制、互助机制、志愿机制和市场机制在社区服务中的作用，采用有偿、低偿、无偿等方式，为社区群众提供多样化、个性化服务。实行政府购买服务、社会化运作等方式，对社区组织开展的公益性服务和社会力量兴办的微利性服务给予政策和资金扶持。<br> 逐步建立市、区县、街道镇各有侧重、相互协同的社区服务求助系统。市级层面设立统一的社区服务热线，与其他各类热线实现连通互补，畅通供需环节，加强服务监督；区级层面加强统筹和实施；街道镇层面有效组织各类社区服务实体，为社区居民提供及时、就近、便捷的服务。<br> 充分借助社区平台，以分散与集中相结合的方式，积极开展生活、福利、就业、救助、保障等社区服务，有条件的将社区生活类服务与社区事务受理、社区卫生、社区文化等服务载体兼容设置、同址提供。<br> 三、强化社区管理，凸显社区综合服务<br> （十一）实行社区实有人口管理<br> 落实市级综合调控、区县级综合管理、街道、镇（乡）具体实施的分层分责的人口管理体制。以街道、镇（乡）为基本单元，以实际居住地为主，形成实有人口管理的全覆盖。整合组建社区综合协管队伍，运用多种手段，掌握各类人口基本信息。加强街道办事处、镇（乡）政府对社区实有人口的日常管理。<br> 按照公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务的要求，提高来沪人员管理服务水平。严格实行房屋租赁行为的依法登记管理，落实、完善居住证制度，拓展来沪从业人员综合保险的保障和服务内容，健全农民工输出地与输入地相结合的就业服务措施，强化农民工劳动力市场服务以及卫生、防疫、计生、教育、救助等生活服务。<br> 加强政策引导，运用经济、行政等手段，促进人户合一，实现本市户籍人口的实际居住地管理。对“空挂户口”等人户分离现象，要制定相关引导政策，逐年消化，逐步解决。<br> （十二）加强社区综合执法管理<br> 按照社区综合执法管理的特点，以街道、镇（乡）为基本单元，以自然路界相对清晰、覆盖区域相对均衡为原则，合理细分若干工作责任区，配置有关部门工作力量，落实综合执法中的各自职责。依托信息化手段，对各部门原先分散的管理和服务资源建立统一的调度和协调机制，做到反应灵敏、管理高效。<br> 街道办事处、镇（乡）政府在管理协同中，要加强牵头协调、综合管理和有效监督，促进责任区之间的工作衔接。特别是对影响社会秩序和群众生活、需要跨部门执法的顽症，要加强源头疏导和日常管理，规范协同工作流程，明确部门分工和主次责任，强化综合执法，切实改善社区安居环境。<br> （十三）推进社区城管网格化<br> 采用“万米单元网格管理方法”与“城市部件管理方法”相结合的方式，以区县为单位，构建城市网格化管理平台。以社区网格为基本单元，建立全市统一编码，涵盖公共设施、道路交通、环卫环保、园林绿化、其他设施等相关基础设施部件和动态管理事件的城市综合管理数据库，逐步实现市、区县、街道镇乡三级管理信息资源共享。探索建立区级监督受理中心和指挥处置中心，建立职责分明、操作有序、管理到位、执法有力、监督及时的社区城管长效机制。<br> 依托城市网格化管理，向社区进一步下移管理重心、整合管理资源和推进管理协同，不断完善社区城管的作业服务、执法监督和综合评价，提升城市社区管理和公共服务水平。<br> （十四）加强住宅小区综合管理<br> 加快网格化管理向住宅小区延伸，落实相关职能部门在住宅小区综合管理中的职责，注重发挥街道、镇（乡）政府协调作用，集中整治违章搭建、“群租”等热点、难点问题。<br> 优化业主自我管理模式，在街道办事处、镇（乡）政府和房屋行政管理部门的指导下，由居委会组织协调业主委员会的组建和换届改选等工作，并对其日常运作予以指导和监督。规范业主大会运作和决策程序，引导业主通过多种方式化解自我管理中的矛盾。<br> 改进物业行业管理方式，进一步完善行业自律机制、考核评估体系以及配套的专业化市场。加强房屋行政管理，规范维修资金管理，完善物业管理反应机制，加大旧住房综合整治力度，加强公房和售后公房管理。<br> （十五）推进社区安全管理<br> 强化社会治安综合治理源头预防。组织社区居民对餐饮、沐浴、美容、足浴、娱乐等场所开业进行听证，对其经营活动进行监督。继续开展对社区内服刑人员、刑释解教人员、吸毒人员以及有不良行为青少年等人员的教育感化、帮困解难、生活指导、心理咨询等服务。<br> 建立健全人防、物防、技防相结合的社区防范网络，发挥群防群治优势，加强对社区重点区域实时监控，打击严重影响群众生命财产安全和社会秩序的抢劫、抢夺、盗窃以及“黄赌毒”、传销等非法活动。<br> 健全社会预警机制、应急工作机制和社会动员机制。结合社区消防、防震、减灾、防疫等活动，开展经常性、群众性的安全知识与紧急避险、现场初级急救等知识和技能的普及性培训，增强社区居民风险防范应对的意识和能力。完善人民调解工作机制，积极推行社区居民安全综合保险，提高发生社区意外风险后的善后处置能力。<br> 四、增强基层活力，促进社区和谐<br> （十六）加强居委会建设<br> 充分发挥居委会在社区服务和社区建设中的积极作用。居委会要积极协助政府提供社区公共服务和组织社区成员开展自助和互助服务，及时听取、反映居民对社区公共服务和管理的意见。<br> 完善民主选举制度，推进社区事务议事会、社区公共事务决策听证会、社区矛盾协调会等制度，提高居委会自治能力。<br> 加强居委会规范化建设。合理设置居委会，不出现空白点；保证居委会工作力量，确保三分之二成员有精力从事居委会日常工作；将居委会工作经费列入财政预算，予以足额保障；逐步提高居委会成员待遇；按规定落实居委会用房设施，任何组织不得挤占居委会用房。<br> 居委会代表全体居民整体利益，要加强对本居民区内的业主委员会、社区民间组织和其他服务机构的指导和监督，及时反映和配合化解居民反映较多的小区综合管理矛盾。<br> （十七）培育发展社区民间公益性组织<br> 加快培育能够协助政府承担事务性工作、提供公益性服务、调解民间纠纷、发展慈善事业的社区公益性民间组织。街道办事处、镇（乡）政府要建立政府购买服务机制，支持社区民间公益性组织运作。区县要探索制定有利于社区民间公益性组织发展的财力支持、人员待遇及其他相关配套政策。<br> 街道办事处、镇（乡）政府要培育社区民间组织服务载体，为社区各类民间组织提供服务。对社区群众活动团队实行备案管理，加强指导，给予经费、场地等支持，并提供活动便利。<br> （十八）推进社工和志愿服务制度建设<br> 在社区发展职业化、专业化的社会工作，提升社会管理和服务水平。培育和发展专业社工组织，开发和配置社区社工岗位，逐步形成以职业资格、注册管理、职业规范、薪酬标准、教育培训、督导评估为主要内容的社会工作制度体系。<br> 在全社会倡导志愿服务活动，制定社区志愿者在升学、择业、晋升等方面的激励措施。在大中学生、国家公职人员中探索建立经常性、规范化的志愿服务制度，鼓励和引导社区群众广泛开展志愿活动。街道办事处、镇（乡）政府要搭建社区志愿服务信息平台，开辟社区志愿服务基地，连通社区志愿服务供需渠道。<br> （十九）探索建立社区共治平台<br> 完善街道层面的社区代表会议制度，探索建立社区委员会等形式，形成社区成员共同治理的社区利益协调机制。社区委员会在社区党组织的领导和行政组织的参与下，组织发动社区居民、驻区单位、民间组织、群众团队等各方力量，搞好社区共治，并积极反映各方利益诉求，广聚民智民力。对涉及具有社会性、公益性、群众性的社区事务，定期进行议事、协商、监督、评议。<br> 规范社区成员参与共同治理的议事规则、工作制度，逐步形成合法、合适的社区民主组织形式。<br> 五、完善社区体制机制，落实社区工作保障<br> （二十）强化街道办事处的综合管理职能发挥街道办事处在社区服务和社区建设中的主导和牵头协调作用。组织公共服务，推动政府部门的服务性工作在基层社区延伸、落实；强化综合管理，对涉及地域性、综合性、与社区居民生活密切相关的民生保障、市容管理、社会治安综合治理等工作加强牵头协调；监督专业管理，对社区中涉及技术性、经济性等事务，督促和配合职能部门组织实施；指导自治组织，对群众自治组织和其他社会组织的活动加强指导帮助。<br> 推动街道办事处职能转化，切实将街道办事处工作重心放在社区管理和公共服务上。加强街道在服务经济、改善环境等方面的工作，逐步淡化直接从事经济活动的行为。<br> 落实街道对职能部门派出机构的双重管理。改变目前区职能部门对街道社区工作单向考核的办法，实行科学评定、社会评价和群众评议相结合，完善综合考核，将工作协同度和群众满意度作为部门考核的重要指标。<br> 完善街道办事处工作机构的设置。根据地区工作类别和综合管理要求，综合设置街道办事处内设机构，健全街道内部的协调机构，减少机构重叠和职能交叉。<br> 适时按照法定程序修订《上海市街道办事处条例》。<br> （二十一）完善社区公共财力保障机制<br> 各级政府要加大对社区服务和社区建设的投入，建立以区县政府为主体的社区财力保障机制。进一步完善市、区县两级财政现行的转移支付和财力补助办法，区县财政对人口导入较多和财力相对薄弱的街道、镇（乡）要予以适度倾斜，促进社区均衡发展。<br> 加快建立促进社区发展的公共财政制度。规范设置预算科目，实施预算管理。根据辖区面积、人口规模、管理难易程度和社会负担等情况，由区县核定街道层级社区公共事务的最低财力保障标准，对街道办事处履行公共服务、社会管理、社会稳定等职能所需的财力予以切实保障。优化街道办事处支出结构，强化专项资金审计监督。<br> 制定扶持引导政策，吸引社会资金参与社区建设和服务。对与社区公益性建设有关的捐赠，以及参与社区公益性建设活动的企事业单位、公益性非营利社会组织等，给予有关优惠政策。<br> （二十二）落实社区公共服务设施<br> 各级政府要加大社区公共服务设施投入力度，将社区公共服务设施建设纳入城市规划和土地利用规划，统筹安排。优先配置落实社区卫生、文化活动、社会福利、安全防范等居民安居乐业所需的紧缺设施，实行社区公共服务设施的差别配置和分类落实。严格依照规划和公共服务设施配套标准留足发展空间，确保社区拥有适宜适量的公共服务设施。街道办事处受区（县）政府的委托，参与控制性详细规划方案优化和社区公共服务设施的规划验收，并切实做好日常管理和使用。<br> 以社区事务受理服务中心、社区卫生服务中心、社区文化活动中心为载体，整合社区公共服务设施资源。各职能部门为社区提供的公共服务，应尽可能向其集聚，加强设施功能的综合利用。<br> 按照社区所需、群众所求、单位所能的原则，采用政府购买服务、市场分担风险、社区参与管理的办法，实行社区内学校、剧场、体育场馆、文化图书馆、科普场馆等可共享的公共设施，在节假日和课余时间向社区居民有序开放。<br> 加大设施调剂余缺力度，对移作他用的公共服务设施要恢复属性，对闲置资源要采取低偿购买、低租金租赁等办法盘活存量，最大限度地发挥社区公共服务设施服务群众的功能。<br> （二十三）形成社区建设的信息化支撑<br> 加快推进信息化在社区服务和管理中的应用。运用现代信息技术，在社区服务和社区建设的各个领域，完善信息系统和软件平台，推动信息共享，支撑部门协同。<br> 以构建社区实有人口数据库为基础，尽快形成连接市、区县、街道镇（乡）的信息网络。健全各类信息的采集、交换和共享机制，实现“一次采集、多次使用”和“多方采集、信息共享”。<br> 各级信息化主管部门要加强对社区信息化建设的指导，研究制定社区信息化的标准、安全等规范。充分发挥现有信息基础设施和应用系统的作用，防止出现重复投资和建设。<br> 六、加强统筹和领导，推进社区建设<br> （二十四）完善组织领导，加强部门协作建立市社区服务和社区建设议事协调机构，在市委、市政府的领导下，负责研究和提出社区服务和社区建设的重要事项和方案，统筹协调全市社区服务和社区建设工作。<br> 市民政局要切实履行职能部门职责，制定和实施社区服务和社区建设发展规划，加强日常业务指导。市有关部门要进一步强化服务意识，主动在社区落实管理力量和工作责任，积极提供政策支持，形成社区服务和社区建设工作合力。<br> 区（县）政府要发挥主体推进作用，健全工作责任制，落实专门工作机构和力量。区县地区工作办公室要加强社区服务和社区建设的工作协调，对职能部门向街道、镇（乡）下派任务和各类考核进行综合平衡把关；区县民政局要加强工作推进和业务指导，推动社区服务和社区建设工作的有效落实。<br> （二十五）推进郊区农村社区建设<br> 按照建设社会主义新农村的要求，适应郊区农村集体经济组织和社会结构的新变化，逐步推进郊区农村社区建设。以村民自治为着力点，完善村务公开民主管理制度，推进农村基层民主政治建设。根据城市化发展进程，积极探索郊区镇管社区的新形式。<br> 逐步整合郊区农村社区资源，提升郊区农村社区功能，健全有效覆盖、有序参与的农村基层社会管理与公共服务网络，根据郊区人口规模、地域面积等实际情况，合理布点，加强村级卫生、为农综合服务、老年活动等公共服务设施建设。<br> （二十六）加强街道、镇（乡）干部和工作队伍建设<br> 切实加强街道、镇（乡）领导班子建设。街道、镇（乡）根据社会管理、公共服务发展的需求，通过岗位交流、实行招用聘任等多种方式，充实干部力量及有关事务工作力量。加快中青年干部培养，优化街道、镇（乡）干部队伍结构。区县公务员招考应向街道、镇（乡）等基层单位倾斜，落实区县新录用公务员到基层锻炼，鼓励大学生到社区开展社会实践。<br> 加强对社区事务服务人员的统分管理，对各类社区事务协管员队伍，由街道、镇（乡）根据社区实际情况进行队伍力量的优化组合，实行分类管理。<br> 上海市人民政府<br> 二○○七年六月二十三日