作者｜李红勃 陈碧 仝宗锦 赵宏<br> 近年公众参与之最的法律修订<br> 在历时两年三次审议后，新修订的《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）在上周五的十四届全国人大常委会第十六次会议上表决通过，并将于2026年1月1日起施行。<br> 记得2023年9月《治安管理处罚法（修订草案）》一审稿出来后，赵宏和陈碧都撰写了文章进行评价。彼时修订草案（一审稿）中最令人关注的，就是其增加了“在公共场所或者强制他人在公共场所穿着、佩戴有损中华民族精神、伤害中华民族感情的服饰、标志的；制作、传播、宣扬、散布有损中华民族感情、伤害中华民族精神的物品或言论的”，要被予以治安拘留的条款。<br> 这则条款，引发了公众极大的争议。对于如何理解“中华民族精神”和“中华民族感情”，冒犯民族感情是否应被入罪入罚，这种界限极其模糊且泛道德化的条文，在入法后是否会造成公安机关处罚权的扩张和泛滥，赵宏和陈碧分别撰写了《关于修订〈治安管理处罚法〉的几个问题》《对〈治安管理处罚法〉修订草案第34条的一个建议》予以回应。<br> 除“民族感情”条款外，侮辱、谩骂警察可否被拘留、是否一旦涉及治安类案件就要被强制采集生物识别信息等，也成为彼时热议的问题。<br> 令人欣喜的是，修订草案（一审稿）公布后，公众同样对这部法律的修改表现出极高的参与热情，共计有9.9万人在中国人大网上提交了逾12万条意见，创下了近年来法律修改公众参与之最。<br> 2024年7月，全国人大再次将修订草案（二审稿）全文公布，并再次向公众征求意见。也因为一审稿引发的喧嚣，二审稿将此前备受关注的“有损中华民族精神”“伤害中华民族感情”条文，修改为更明晰的“在公共场所或者强制他人在公共场所穿着、佩戴宣传、美化侵略战争、侵略行为的服饰、标志，造成不良社会影响”的表述。对一审稿中的生物信息的提取规定以及“侮辱、谩骂警察”的规定，二审稿同样进行了大幅度修改。<br> 二审稿草案公布后，中国人大网同样收到8000多条意见，赵宏再次撰写《二审稿值得肯定，也让人有更多期待》以及《治安管理处罚法（修订草案）二审征求意见，距离违法记录消除还有多远？》两篇文章。又经过近一年时间后，《治安管理处罚法（修订草案三审稿）》公布，并最终于2025年6月27日审议通过。<br> 相较此前的一审稿和二审稿，最后公布的三审稿已有相当大的进步。在此，凤凰网风声栏目邀请“法治理想国”专栏的四位老师，分别对这部新修订的法律进行评点。<br> 李红勃：行政拘留如何适用于违法少年？<br> 未成年人违法犯罪的预防与惩治，是近年来引发广泛争议的重大社会问题。在刑法已经作了降低刑事责任年龄与优化核准追诉之后，素有“小刑法”之称的《治安管理处罚法》的最新修订，也在这个问题上作出了积极回应。其中最引人关注的就是，新法调整了原来在拘留方面的“年龄不足不执行”的规定，代之以“有条件执行”。<br> 具体而言，旧法曾规定，对14-16周岁以及16-18周岁初次违反治安管理的未成年人，一律不执行行政拘留。也就是说，在过去，未成年人实施了严重违法行为应当被处以行政拘留的，只要年龄不满16岁，则该拘留处罚就不会被真正执行。但根据新法规定，对14-16周岁以及16-18周岁初次违反治安管理但情节严重、影响恶劣的，或者14-16周岁一年内二次以上违反治安管理的，将依法执行拘留。<br> 《治安管理处罚法》的上述修订，是对当前未成年人违法新形势和新情况的积极应对。过去的治安管理处罚法规定的“拘留不执行”，体现了立法在感化、挽救未成年人方面的极大善意，这一点应该被承认和肯定。<br> 但是，随着社会情况的变化，尤其是数字时代的到来，未成年人的生活环境发生了根本性改变，法律的目标和期待在实践中可能得不到实现，法律的善意也可能会被利用，有的未成年人之所以多次违法屡教不改，正是巧妙地利用了这一规定。<br> 于是，法律的规定在实施中引发了道德难题或者伦理悖论，法律的善意放任甚至助长了违法行为，背离了公众朴素的常识和正义感，引发了强烈的批评和非议。<br> 在上述背景下，《治安管理处罚法》在未成年人拘留问题上进行了制度优化和完善，将过去简单的基于年龄的“一放了之”，调整为根据实际情况的“个案处理”。对于初犯和不严重的违法行为，依然坚持“只处罚不执行”的态度；但对于性质恶劣、后果严重以及屡次再犯的不法少年，则规定不能放任，要通过实际执行拘留，让违法少年为自己的错误付出代价，通过让其感受失去自由的痛苦，督促其改正错误，实现法律治病救人的根本目标。<br> 但行政拘留毕竟是最严重的行政处罚，它直接限制了公民宪法上的人身自由，可能产生较为严重的后果，因而，对这一权利的限制必须严肃和谨慎，尤其是针对心智尚未成熟、人生有着无限可能的未成年人。<br> 为避免少年拘留条款被随意适用，需要采取相关措施对其予以规范。具体包括，询问违法未成年人要通知其监护人到场，监护人不能到场的可以通知其成年亲属、所在学校代表等到场。对未成年人可能执行拘留的，应保障其享有听证权。对于未成年人执行拘留的处罚记录，应进行记录封存，避免该不良记录对其未来改过自新和社会复归产生负面影响。<br> 《治安管理处罚法》在未成年人拘留问题上立场的转变和制度的调整，向全社会传递了一个信号：未成年人应该得到关爱和保护，但这种关爱和保护也是有限度的，对过错予以必要的惩戒，对违法给予恰当的惩罚，这也是一种特殊的教育和保护；目的在于让其改过自新，避免在错误的路上越滑越深，避免将小错酿成不可饶恕的大恶。<br> 陈碧：校园霸凌不再求告无门<br> 明年生效的《治安管理处罚法》，有一个新增条款应当引起家长们的重视，这就是对于校园欺凌的治理。它明确了公安机关介入的方式——以殴打、侮辱、恐吓等方式实施学生欺凌，违反治安管理的，公安机关依法给予治安管理处罚，或者采取相应矫治教育等措施。如果学校未按规定报告或者处置严重学生欺凌事件，将被责令改正，有关部门还会对责任人员依法予以处分，以此推动公安机关与学校协同治理学生欺凌问题。<br> 实际上，这个条款有望解决目前校园欺凌治理的两个痛点：其一，公安机关接到报案就必须介入，对于涉事未成年人，该处罚的要处罚，该矫正的要矫正；其二，学校对严重欺凌事件不能敷衍和遮掩，必须报告。<br> 近年来媒体报道过多起校园欺凌事件，比如2023年山西大同小学生遭极端欺凌案、2024年甘肃广河县一中学多名女生被掌掴欺凌案、2024年湖南吉首某校园内一女生被多人殴打案，以及2025年3月广西柳州一中学生遭同学打骂欺凌被市民救下等。<br> 这些欺凌，符合《中华人民共和国未成年人保护法》130 条规定：“学生欺凌，是指发生在学生之间，一方蓄意或者恶意通过肢体、语言及网络等手段实施欺压、侮辱，造成另一方人身伤害、财产损失或者精神损害的行为。”它并非孩子之间的过火玩笑或者小冲突，而是一种侵害他人权利和尊严的违法行为。这种来自孩子的恶，触目惊心，不仅不为校规所容，也为法律所禁止。<br> 但以往学校习惯关起门来解决问题，常规做法是对肇事者做出纪律处分或教育惩戒，对受害者则安排心理康复，帮助其恢复正常学习和生活。表面上看，这么处理也能风平浪静，但有的单位为了保住声誉、评价，往往倾向于第一时间遮掩事实、逃避责任，企图“大事化小、小事化了”。<br> 比如安排施暴者赔钱、让受害者换个班级等，导致校园欺凌的责任不能明晰、受害者的人格尊严得不到充分尊重。而家长一旦无法给孩子转学，就会考虑到孩子还要在涉事学校就学，为了孩子的友好环境就不得不接受并不友好的解决方案。这样的方案，既是对受害孩子的亏欠，也让施暴者错过了矫正时机。<br> 而此时，公安机关就算接到家长报案，也畏首畏尾，不敢轻易行使治安处罚权。当然，公安机关也面临着处罚手段有限的尴尬局面，因为现行《治安管理处罚法》中对未成年人的处罚强调教育和保护相结合，很多情况下都只能要求监护人严加管教。<br> 如果说新《治安管理处罚法》中未成年人治安拘留的执行条款的变化，是“不再因过度保护而让善意被利用”，那关于“校园欺凌”条款则是规定了警、校之间的治理协同，给了受害的孩子和家庭救济的终极方案。与此同时，公安机关对于涉事未成年人的处罚手段有所扩张：可以警告、罚款、行政拘留、矫治教育（包括训诫、责令具结悔过、接受心理辅导等）。<br> 因此，校园中的你，遇到欺凌，可以报警处理。公安机关负责依法处理欺凌事件，学校负责及时报告和配合处理，希望未来不再出现被欺凌的孩子和家庭求告无门的情况，警、校共同维护校园安全和未成年人的合法权益。<br> 仝宗锦：正当防卫何以明文入治安法？<br> 2023年《治安管理处罚法》修订草案公布之初，和很多朋友一样，我的主要关注点还是集中在第34条。当年年底，我受邀参加了全国人大法工委组织召开的一次座谈会，所作的发言和文字稿也集中于该条。印象里，至少在该次座谈会上并没有人提及正当防卫问题。<br> 不过令人欣喜的是，修订草案二次审议稿和正式稿最终将正当防卫原则纳入其中，并形成了第十九条：“为了免受正在进行的不法侵害而采取的制止行为，造成损害的，不属于违反治安管理行为，不受处罚；制止行为明显超过必要限度，造成较大损害的，依法给予处罚，但是应当减轻处罚；情节较轻的，不予处罚。”立法上这个变化，人们多引用的是“法不能向不法让步”。我想到的是，孟子的“威武不能屈”精神湮没久矣，但愿能借此在寻常巷陌中再次生长。<br> 《治安管理处罚法》一直被称为“小刑法”，处理的是与犯罪行为同质但尚不够刑事处罚的行为。不过，正当防卫原则从刑法进入“小刑法”，这一立法演进虽“理有固然”，却绝非“事有必至”。我国1979年刑法第17条已写入了正当防卫原则，但从1986年通过的《治安管理处罚条例》到2005年通过的《治安管理处罚法》，再到2012年的修订，近40年的时间里一直并未将正当防卫原则写进治安法。<br> 为何未在治安法中明文写入正当防卫原则？大概至少有如下原因：<br> 首先，从立法技术上讲，治安法并不一定需将刑法上的所有原则全部写入其中。<br> 其次，治安法中即使没有明文规定，并不意味着在理论和实践上不可以采纳正当防卫原则。事实上，2007年发布的《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》（以下简称《解释（二）》）的第一条已明确规定正当防卫原则也适用于治安管理处罚。<br> 第三，明文写进正当防卫原则，会给行为人更多抗辩理由，增加执法过程的事实认定考量内容和难度，从而可能影响执法效率。<br> 第四，明文写入正当防卫原则，立法效果究竟是有利于阻止违法犯罪行为，还是反而增加了纠纷发生的概率，尚不确定，国家对私力救济的功能效果仍然犹疑。<br> 第五，由于治安法所涉行为的危害程度并未达到犯罪的程度，事情终究不大，从法律社会学的角度考量，不明文规定的负面效果仍属有限。<br> 但是，立法机关为什么还是在正式文本中下决心明文写进去？在我看来，主要还是近些年来一系列涉正当防卫案件引发了广泛关注，社会反响强烈。这样的“时代精神”影响了刑法实践和司法解释的出台（虽然《刑法》二十条还是那个二十条），也相应地影响了治安法的立法进程。<br> 当然，时代精神的变化，背后离不开时代物质条件的变化，特别是具有视频功能手机和互联网的普及，使得很多案件可以直观地呈现在普罗大众面前，也给警察的取证和执法提供了巨大便利和条件。<br> 从这个角度来说，正当防卫原则明文写进治安法，不仅意味着立法史的进步，大概也同时意味着观念史和社会史的演进。在这一演进中，无数人也包括我们每个普通人都付出了心力。<br> 赵宏：行政违法记录彻底封存，影响几何？<br> 在我看来，新修订后的《治安管理处罚法》最大亮点就是其规定，“违反治安管理的记录应当予以封存，不得向任何单位和个人提供或者公开”。相较一审稿只是规定对未成年人的违法记录予以封存，这一规定意味着，无论是成年人还是未成年人，其治安违法记录未来都将彻底封存，未经有权机关并依照法定程序，这些记录就不会再被随意披露和查询。<br> 与轻罪记录一样，因为缺少相应的封存乃至消除制度，治安违法记录一直对有违法前科者的生活和工作产生着常人难以想象的困扰。不少法律规范哪怕层级很低的行政规范性文件都会规定，单位在招聘工作人员时，可向公安机关查询拟聘用人员是否有违法记录。<br> 除严重影响就业外，有无行政违法记录也成为当事人考公、参军甚至是在公职单位内晋升的重要参考，而中国裁判文书网上的案例更显示，很多原本属于私人自治的领域，例如私营企业的雇主、出租屋的房东等民事主体也会要求当事人提供无违法记录证明，有无违法记录还会成为当事人是否能担任小区业主委员会委员、是否有资格申请公共租赁住房、子女能否积分入学、是否有参选或连任村干部，甚至是有无资格悬挂“退役军人家庭光荣牌”的前提条件。<br> 行政违法记录被如此滥用的原因，首先是迄今我国都缺少对这一领域的相应规范。已有的《关于建立犯罪人员记录制度的意见》以及《公安机关办理犯罪记录查询工作规定》，都仅针对犯罪记录而非行政违法记录。<br> 其次，无论是普通大众还是公权机关，长久以来都存在一种普遍性偏见，即认为有过违法前科者，其人身危险性和再犯可能性就一定会远超出普通人，也因此需要特别标注予以特别预防。但如此处理既忽视了违法和犯罪的区别，而且认为有违法前科者的人身危险性和再犯可能性会更大，也完全没有科学依据可以佐证。<br> 在治安管理处罚之外，再对有违法前科者永久标注，不仅严重违反了“过罚相当原则”，也带来了持久的制度性歧视和精神羞辱。故新修订的《治安管理处罚法》最终决定将违法记录封存的范围从未成年人扩张至所有有违法前科者，无疑是对这种现代墨刑的修正，可说是法治的巨大进步。<br> 尽管规定了整体性封存，《治安管理处罚法》仍旧允许“有关国家机关为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询”，此处的“有关国家机关和有关单位”的范围如何界定，查询的具体事由除办案需要外还有哪些，甚至是查询的依据是否应像《公安机关办理犯罪记录查询工作规定》所规定的仅限于“法律、行政法规”存在从业禁止时才被允许，未来都需要进一步明晰。<br> 最后，也是最重要的，限制查询和记录封存只是彻底消除的过渡。如果有违法前科者在一段时间内都再未实施违法行为，就应将其违法记录彻底消除，这不仅有益于有违法前科者的社会复归，也是数据化时代个人所拥有的信息删除权的体现。<br> 每个圣人都有过去，每个罪人也都应有未来。法律的最终目标是打破偏见，克服歧视，绝不是通过设置制度性藩篱强化偏见和制造歧视。法治的核心也在于维护每个人的尊严，这其中同样包含违法犯罪者的尊严，希望法治的点滴进步都能配得上普通人对法律的信赖。<br> “法治理想国”由中国政法大学教师陈碧、赵宏、李红勃、罗翔共同发起，系凤凰网评论部特约原创栏目。<br> 主编 | 萧轶