Interpretation of the Anti-Monopoly Guidelines for Public Utilities

为深入贯彻落实党的二十大和二十届历次全会关于加强反垄断的决策部署，健全自然垄断环节监管体制机制，完善公平竞争制度规则，预防和制止公用事业领域垄断行为，维护市场公平竞争，保护消费者利益和社会公共利益，国务院反垄断反不正当竞争委员会出台《关于公用事业领域的反垄断指南》（以下简称《指南》）。<br> 一、制定《指南》的重要意义<br> 公用事业是为社会公众生产生活提供必需的普遍性商品或服务的一系列行业的统称，包括供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理、公共交通等行业，多数具有自然垄断环节。当前，公用事业领域垄断行为较为多发，公用事业经营者容易将其垄断优势向上下游竞争性环节延伸或排除、限制上下游竞争性环节市场竞争。由于公用事业领域垄断行为的类型、表现和损害均呈现一定特殊性，国务院反垄断反不正当竞争委员会出台《指南》，聚焦公用事业领域垄断问题，准确把握公用事业领域特点和市场竞争规律，系统总结执法经验，全面细化公用事业领域垄断行为认定规则，为公用事业领域反垄断执法和经营者合规提供更为明确、清晰的指引，不仅有利于增强反垄断执法的科学性、针对性和有效性，而且有助于健全公用事业领域反垄断监管长效机制，促进公用事业持续规范健康发展。<br> 二、《指南》的主要内容和特点<br> 《指南》共七章50条，规定了总则、垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中、公平竞争审查与滥用行政权力排除限制竞争、法律责任的适用和附则等七方面内容，具有以下四方面特点：<br> 一是突出问题导向。聚焦公用事业领域垄断问题，系统总结执法经验，全面细化各类垄断行为认定思路和考量因素，明确红线、划清底线，有效预防和制止垄断行为。<br> 二是立足行业实际。充分考虑公用事业领域相关行业经营模式和竞争特点，在相关市场界定、市场支配地位认定、垄断行为认定、经营者集中审查等方面均作出针对性规定。<br> 三是坚持系统观念。通过反垄断执法调查、经营者集中审查、公平竞争审查和加强协同监管等制度安排，进一步完善公用事业领域反垄断监管执法体系。<br> 四是推动合规建设。鼓励和支持公用事业经营者加强反垄断合规建设，强化合规激励，畅通社会监督渠道，引导行业内企业主动依法合规经营，从源头防范垄断风险。<br> 三、《指南》关于公用事业领域垄断行为的针对性规定<br> （一）相关市场界定。《指南》明确，界定公用事业领域相关市场，需要结合公用事业领域公共性、地域性、政策性等特点进行需求替代和供给替代分析。《指南》特别明确，公用事业经营者依托物理网络或其他关键基础设施提供服务的，相关地域市场一般界定为该物理网络或其他关键基础设施的覆盖范围。涉及特许经营项目的，相关地域市场界定还可以考虑特许经营项目实施机构选择特许经营者的竞争范围。<br> （二）市场支配地位认定。《指南》规定，认定公用事业领域经营者具有市场支配地位，可以结合公用事业领域存在自然垄断环节和特许经营模式等进行分析，并将“公用事业经营者控制提供相关商品的物理网络或其他关键基础设施的能力”作为重点考虑因素。<br> （三）垄断协议和滥用市场支配地位行为认定。《指南》在总结执法经验的基础上，对瓶装液化气等行业出现较多的垄断协议行为，以及供水、供电、供气、供热等行业出现较多的限定交易、搭售和附加其他不合理交易条件等滥用市场支配地位行为，均进一步细化表现形式。同时，考虑到居民用水电气热等价格普遍实施政府定价，对于与价格有关的垄断协议和滥用市场支配地位行为，均明确为针对执行政府依法制定的价格和收费标准之外的商品或服务。<br> （四）经营者的抗辩事由。由于公用事业涉及公共安全和民生供应保障，执法实践中常出现经营者以此作为实施垄断行为的抗辩事由。《指南》对垄断协议的豁免条件和滥用市场支配地位的正当理由均作出专门规定。例如，《指南》第十四条将“协议是否为保障公共安全、民生供应等社会公共利益的必要条件”作为认定是否符合垄断协议豁免条件的重点考虑因素；第十八条、第十九条、第二十二条、第二十四条对公用事业经营者实施拒绝交易、限定交易、差别待遇等滥用市场支配地位行为可能存在的正当理由作出规定；第二十五条明确公用事业经营者没有法律、法规依据，以保障公共安全为由实施滥用市场支配地位行为的，一般不能认定为正当理由，除非经营者能够证明为保障安全所必需。<br> （五）经营者集中审查。《指南》特别规定，在公用事业领域，经营者通过收购物理网络或其他关键基础设施资产等方式取得对其他经营者的控制权或能够对其他经营者施加决定性影响，一般会构成经营者集中。为防止经营者利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸，国务院反垄断执法机构重点关注自然垄断环节公用事业经营者实施的经营者集中，特别是自然垄断环节公用事业经营者与竞争性环节经营者之间的集中。<br> （六）滥用行政权力排除、限制竞争行为认定。《指南》针对公用事业领域存在的限定交易、妨碍其他经营者进入相关市场、妨碍商品自由流通、排斥或限制公用事业经营者参加特许经营项目公开竞争等经营活动、排斥或强制外地公用事业经营者在本地投资或设立分支机构、强制或变相强制经营者从事垄断行为等滥用行政权力排除、限制竞争问题，逐一细化其表现形式，明确认定标准。<br> 四、《指南》关于引导公用事业经营者合规经营的规定<br> （一）支持企业加强合规建设。《指南》鼓励和支持公用事业经营者加强反垄断合规建设，建立健全反垄断合规管理制度，有效识别潜在反垄断法律风险，并采取相应的预防和处置措施。《指南》明确，反垄断执法机构将通过加强政策解读、发布典型案例等方式，强化对公用事业经营者的反垄断合规指导。<br> （二）鼓励协会发挥积极作用。《指南》鼓励和支持公用事业领域行业协会加强反垄断合规管理和行业自律，通过行业规则、公约以及市场自治规则等方式，指导、帮助会员建立健全反垄断合规管理制度，防范反垄断合规风险，并主动与反垄断执法机构沟通。<br> （三）强化企业合规正向引导。《指南》明确，反垄断执法机构调查和处理公用事业领域违反《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）的行为时，可以酌情考虑公用事业经营者反垄断合规管理制度的建设和实施情况。《指南》还进一步明确宽大制度的适用，鼓励经营者主动报告并停止实施垄断协议行为，积极配合调查，获得减轻或免除处罚。<br> （四）持续畅通社会监督渠道。《指南》指出，对公用事业领域涉嫌垄断行为，任何单位和个人有权向反垄断执法机构举报，对于符合条件的举报，反垄断执法机构应当进行必要的调查，以畅通社会监督促使企业自觉合规。<br> 五、《指南》在加强协同监管方面的具体举措<br> （一）加强事前沟通协调。《指南》明确，反垄断执法机构在开展公用事业领域反垄断执法过程中，加强与行业主管部门沟通，推动完善公用事业领域垄断行为预防性监管措施。<br> （二）加强事中协同联动。《指南》规定，反垄断执法机构在调查公用事业领域垄断行为期间发现涉嫌违反其他法律规定的情况，将相应移交行业监管部门、公安机关或纪检监察机关。对于公用事业经营者实施垄断行为严重损害社会公共利益的，还可以将有关情况告知检察机关。<br> （三）加强事后信用惩戒。《指南》强化对公用事业经营者实施垄断行为的信用监管，对于公用事业经营者因违反《反垄断法》规定受到行政处罚的，按照国家有关规定记入信用记录，并依法向社会公示。