high 2026-02-11

Anti-Monopoly Guidelines for the Public Utilities Sector

国务院反垄断反不正当竞争委员会关于公用事业领域的反垄断指南

市场监管总局 samr

This document provides official guidelines for preventing and prohibiting monopolistic conduct in China's public utilities sector, covering principles, compliance requirements, and enforcement approaches. It aims to maintain fair competition, protect consumer interests, and serve high-quality development.

Document Text 8,149 characters

国务院反垄断反不正当竞争委员会 关于公用事业领域的反垄断指南（2026年2月4日国务院反垄断反不正当竞争委员会印发） 第一章总则 第一条目的和依据 为了预防和制止公用事业领域垄断行为，引导经营者加强反垄断合规，强化自然垄断环节监管，保护公用事业领域公平竞争市场秩序，维护消费者利益和社会公共利益，根据《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）等法律规定，制定本指南。 第二条相关概念 （一）本指南所称公用事业，是为社会公众生产生活提供必需的普遍性商品或者服务（以下统称商品）的一系列行业的统称，包括供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理、公共交通等行业。 （二）本指南所称公用事业经营者，是指经营公用事业的自然人、法人和非法人组织。 第三条基本原则 反垄断执法机构开展公用事业领域反垄断监管执法坚持以下原则： （一）维护公平竞争。持续加强公用事业领域反垄断监管执法，坚持平等对待、一视同仁，依法保护各类经营主体合法权益，着力预防和制止公用事业领域垄断行为，防止公用事业经营者利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸或者排除、限制上下游竞争性环节的市场竞争，维护公平竞争市场秩序。 （二）依法科学监管。准确把握公用事业领域商业模式、经营方式和竞争规律，区分自然垄断环节与竞争性环节，强化预防性监管，增强反垄断执法的针对性、科学性、有效性，推进监管效能提升。 （三）增进民生福祉。依法规制公用事业领域垄断行为，推动公用事业经营者依法合规经营，提供优质商品和服务，提高人民群众生活品质，切实保障和改善民生，维护广大消费者利益，不断增进民生福祉。 （四）服务高质量发展。坚持监管规范和促进发展并重，充分发挥市场机制作用，持续优化营商环境，促进公用事业领域要素资源循环畅通，推动建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，有力服务高质量发展。 第四条经营者反垄断合规 鼓励和支持公用事业经营者加强反垄断合规建设，建立健全反垄断合规管理制度，有效识别潜在反垄断法律风险，并采取相应的预防和处置措施。 反垄断执法机构通过加强政策解读、发布典型案例等方式，强化对公用事业经营者反垄断合规指导。 第五条行业协会反垄断合规 公用事业领域行业协会应当加强反垄断合规管理和行业自律，避免从事违反《反垄断法》的行为。鼓励和支持行业协会通过行业规则、公约以及市场自治规则等方式，指导、帮助会员建立健全反垄断合规管理制度，防范反垄断合规风险。 鼓励公用事业领域行业协会主动与反垄断执法机构沟通，提供行业市场竞争状况、经营者情况等，提出加强和改进反垄断执法的意见建议。 第六条举报 对公用事业领域涉嫌垄断行为，任何单位和个人有权向反垄断执法机构举报。反垄断执法机构应当为举报人保密。 举报采用书面形式并提供相关事实和证据的，反垄断执法机构应当进行必要的调查。 第七条新型垄断行为 公用事业经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事《反垄断法》禁止的垄断行为。 第八条相关市场界定 界定公用事业领域相关商品市场和相关地域市场遵循相关市场界定的基本依据和一般原则进行替代性分析，同时结合公用事业领域存在自然垄断环节和特许经营模式，以及公共性、地域性、政策性等特点，根据个案具体分析。 （一）相关商品市场 界定公用事业领域相关商品市场时，可以综合考虑相关商品的特征、用途、价格、使用成本和便利程度、多数需求者对该商品的依赖程度、使用习惯、更换成本等因素进行需求替代分析。当供给替代产生的竞争约束类似于需求替代时，可以根据其他经营者对物理网络或者其他关键基础设施的投入、承担的风险、进入目标市场的时间、市场准入限制等因素进行供给替代分析。 （二）相关地域市场 界定公用事业领域相关地域市场时，可以综合考虑多数需求者选择相关商品的实际区域、提供相关商品的物理网络或者其他关键基础设施分布情况、特许经营范围等因素进行需求替代分析。当供给替代产生的竞争约束类似于需求替代时，也可以根据其他地域的经营者提供相关商品的即时性和可行性、运输成本、供应能力等因素进行供给替代分析。 公用事业经营者依托物理网络或者其他关键基础设施提供服务的，所在相关地域市场一般界定为该公用事业经营者所依托的物理网络或者其他关键基础设施的覆盖范围。涉及特许经营项目的，相关地域市场界定还可以考虑特许经营项目实施机构选择特许经营者的竞争范围。 第二章垄断协议 第九条整体分析框架 认定公用事业领域的垄断协议，适用《反垄断法》第二章和《禁止垄断协议规定》。通常情况下，首先认定相关行为是否属于《反垄断法》第十七条和第十八条第一款规定的情形，再分析经营者是否能够证明上述行为符合《反垄断法》第十八条第二款、第三款规定的不予禁止或者第二十条规定的豁免条件。 第十条横向垄断协议 具有竞争关系的公用事业经营者通过口头约定、召开会议或者签订书面协议等形式，达成下列协议，一般会构成《反垄断法》第十七条第一项至第五项禁止的垄断协议： （一）针对执行政府依法制定的价格和收费标准之外的商品，固定销售价格水平、价格变动幅度或者利润水平； （二）以限制产量、固定产量、停止生产等方式限制商品生产或者供应数量，或者限制特定种类商品生产或者供应数量； （三）划分销售地域范围或者销售对象、划分市场份额或者分配利润； （四）通过其他方式达成横向垄断协议。 第十一条纵向垄断协议 公用事业经营者与交易相对人针对执行政府依法制定的价格和收费标准之外的商品，通过口头约定、召开会议、签订书面协议或者下发通知等形式，达成下列协议，一般会构成《反垄断法》第十八条第一款第一项、第二项禁止的垄断协议： （一）固定交易相对人转售商品的价格水平、价格变动幅度，或者限定最低价格水平、价格变动幅度； （二）通过固定或者限定交易相对人利润水平或者折扣、返利、手续费等方式，间接固定交易相对人转售商品的价格或者限定转售商品的最低价格； （三）通过其他方式固定转售商品的价格或者限定转售商品的最低价格。 公用事业经营者实施固定转售价格或者限定最低转售价格行为，可能通过停止供应、解除协议、收取违约金或者罚款、减少返利或者折扣等惩罚措施，或者以优先供应、给予返利或者折扣、提供支持等奖励措施，强制或者变相强制交易相对人进行转售价格限定，并可能通过现场检查、要求交易相对人定期上报销售价格等手段对转售价格进行监督。 公用事业经营者与交易相对人达成上述协议，能够证明协议不具有排除、限制竞争效果的，不予禁止。 公用事业经营者与交易相对人达成上述协议，能够证明参与协议的经营者在相关市场的市场份额低于国务院反垄断执法机构规定的标准，并符合国务院反垄断执法机构规定的其他条件的，不予禁止。 第十二条经营者的组织与实质性帮助行为 经营者的下列行为，一般会构成《反垄断法》第十九条禁止的组织、实质性帮助行为： （一）经营者不属于垄断协议的协议方，在公用事业经营者达成或者实施垄断协议过程中，对协议的主体范围、主要内容、履行条件等发挥决定性或者主导作用； （二）组织、协调或者促成具有竞争关系的公用事业经营者获得、交流竞争性敏感信息，或者进行意思联络，达成或者实施垄断协议； （三）对垄断协议确定的价格、数量、地域范围等执行情况进行监督，促进公用事业经营者达成或者实施垄断协议； （四）通过其他方式组织达成垄断协议或者提供实质性帮助。 第十三条行业协会的组织行为 公用事业领域行业协会不得组织公用事业经营者达成或者实施垄断协议。 公用事业领域行业协会应避免为公用事业经营者达成或者实施垄断协议提供竞争性敏感信息或者其他便利性条件。 第十四条豁免制度 公用事业经营者主张所达成的协议适用《反垄断法》第二十条的，需要提供证据证明协议符合该条规定的条件。反垄断执法机构依据《禁止垄断协议规定》等有关规定针对个案情况依法作出认定，重点考虑下列因素： （一）协议限制竞争的内容、方式和程度； （二）协议是否为保障公共安全、民生供应等社会公共利益的必要条件； （三）消费者能否分享协议产生的利益。 第三章滥用市场支配地位 第十五条整体分析框架 认定公用事业领域的滥用市场支配地位行为，适用《反垄断法》第三章和《禁止滥用市场支配地位行为规定》。通常情况下，首先需要界定相关市场，认定公用事业经营者在相关市场是否具有市场支配地位，再结合公用事业经营者提出的正当理由以及相关行为是否排除、限制竞争，具体分析是否构成滥用市场支配地位行为。 第十六条市场支配地位的认定 反垄断执法机构依据《反垄断法》第二十三条、第二十四条的规定，认定或者推定公用事业经营者具有市场支配地位。反垄断执法机构在认定公用事业经营者具有市场支配地位时，可以结合公用事业领域存在自然垄断环节和特许经营模式，以及公共性、地域性、政策性等特点，重点考虑以下因素： （一）公用事业经营者的市场份额和相关市场竞争状况； （二）公用事业经营者控制提供相关商品的物理网络或者其他关键基础设施的能力； （三）用户对该公用事业经营者提供相关商品的依赖程度； （四）其他经营者进入相关市场的难易程度，包括是否存在行业准入限制和特许经营模式等情况； （五）公用事业经营者掌握和处理相关数据的能力等情况。 认定两个以上公用事业经营者具有市场支配地位，还应当考虑公用事业经营者的行为一致性、市场结构、相关市场透明度、相关商品同质化程度等因素。 第十七条不公平高价 具有市场支配地位的公用事业经营者，在执行政府依法制定的价格和收费标准之外，可能滥用市场支配地位，以不公平的高价销售商品。 分析公用事业经营者是否构成《反垄断法》第二十二条第一款第一项禁止的不公平高价行为，可以考虑以下因素： （一）商品的价格明显高于其他经营者在相同或者相似市场条件下提供同种或者可比较商品的价格； （二）商品的价格明显高于同一经营者在其他相同或者相似市场条件下，不同区域提供的同种或者可比较商品的价格； （三）商品的价格明显高于同一经营者在相同或者相似市场条件下，不同时期提供的同种或者可比较商品的价格； （四）在成本基本稳定的情况下，超过正常幅度提高商品价格； （五）在成本增长的情况下，商品的提价幅度明显高于成本增长幅度； （六）需要考虑的其他相关因素。 第十八条拒绝交易 具有市场支配地位的公用事业经营者，可能滥用市场支配地位，没有正当理由拒绝与交易相对人进行交易。分析是否构成《反垄断法》第二十二条第一款第三项禁止的拒绝交易行为，可以考虑以下因素： （一）通过直接拒绝、故意拖延等方式，拒绝为交易相对人提供供应服务； （二）通过故意延迟或者停止供应等方式，拖延、中断为交易相对人提供供应服务； （三）通过要求交易相对人支付不合理费用，或者设置其他严重损害交易相对人利益的限制性条件，使交易相对人难以接受其供应服务。 认定构成前款中的“正当理由”，除本指南第二十四条列举的因素外，还可以考虑交易相对人不遵守已订立的公平合理的交易合同，或者因不可抗力等客观原因无法进行交易。 第十九条限定交易 具有市场支配地位的公用事业经营者，可能滥用市场支配地位，没有正当理由从事限定交易行为。分析是否构成《反垄断法》第二十二条第一款第四项禁止的限定交易行为，可以考虑以下因素： （一）要求交易相对人只能采购其或者其指定的经营者提供的工程施工服务或者设备材料等； （二）通过直接拒绝、故意拖延提供供应服务或者工程验收等方式，迫使交易相对人只能与其或者其指定的经营者进行交易； （三）通过设置报装流程、服务过程、格式合同、管理系统、名录库等方式，变相限定交易相对人的交易对象。 认定构成前款中的“正当理由”，除本指南第二十四条列举的因素外，还可以考虑为保护针对交易进行的特定投资所必需。 第二十条搭售 具有市场支配地位的公用事业经营者，可能滥用市场支配地位，没有正当理由违背交易惯例、使用习惯等，以交易相对人难以选择、更改、拒绝的方式，从事搭售行为。分析是否构成《反垄断法》第二十二条第一款第五项禁止的搭售行为，可以考虑以下因素： （一）搭售设备、材料等； （二）搭售保险、维保服务或者其他增值服务； （三）搭售其他商品。 第二十一条附加其他不合理的交易条件 具有市场支配地位的公用事业经营者，可能滥用市场支配地位，没有正当理由从事附加其他不合理的交易条件行为。分析是否构成《反垄断法》第二十二条第一款第五项禁止的附加其他不合理的交易条件行为，可以考虑以下因素： （一）要求交易相对人交纳不合理的保证金、押金； （二）要求交易相对人承担不应由交易相对人负担的不合理费用； （三）要求交易相对人向第三方购买非必需的商品。 第二十二条差别待遇 具有市场支配地位的公用事业经营者，可能滥用市场支配地位，没有正当理由对条件相同的交易相对人实行差别待遇。分析是否构成《反垄断法》第二十二条第一款第六项禁止的差别待遇行为，可以考虑以下因素： （一）交易价格、折扣、服务内容、数量、计价方式、付款条件、供应服务开通的前置条件、售后服务条件等明显不同； （二）交易相对人之间在交易安全、交易成本、规模和能力、信用状况、所处交易环节、交易持续时间等方面不存在实质性影响交易的差别。 认定构成前款中的“正当理由”，除本指南第二十四条列举的因素外，还可以考虑执行政府依法制定的价格或者收费标准。 第二十三条其他滥用市场支配地位行为 公用事业经营者从事以不公平的低价购买商品、没有正当理由以低于成本的价格销售商品以及国务院反垄断执法机构认定的其他滥用市场支配地位行为的，依据《反垄断法》第三章和《禁止滥用市场支配地位行为规定》分析。 第二十四条正当理由的认定 反垄断执法机构认定本指南第十七条所称的“不公平”和第十八条至第二十三条所称的“正当理由”，可以考虑以下因素： （一）有关行为为法律、法规所规定； （二）有关行为符合正当的行业惯例和交易习惯； （三）有关行为为保护交易相对人或者消费者利益所必需； （四）有关行为为经营者正常经营及实现正常效益所必需； （五）有关行为为实现社会公共利益所必需； （六）构成正当理由的其他因素。 第二十五条一般不能认定为正当理由的情形 公用事业经营者的以下主张，一般不能认定为“正当理由”： （一）没有法律、法规依据，以保障公共安全为由，实施滥用市场支配地位行为的，除非经营者能够证明该行为为保障安全所必需； （二）以补偿业务亏损为由，实施滥用市场支配地位行为的； （三）因行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施滥用市场支配地位行为的。 第四章经营者集中 第二十六条公用事业经营者依法实施经营者集中 公用事业经营者可以通过公平竞争、自愿联合，依法实施经营者集中，扩大经营规模，提高市场竞争能力，更好地服务社会公众生产生活。 第二十七条整体分析框架 公用事业领域的经营者集中达到《国务院关于经营者集中申报标准的规定》规定的申报标准的，应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未依法申报或者申报后未获得批准的不得实施集中。国务院反垄断执法机构依据《反垄断法》和《经营者集中审查规定》，对公用事业领域的经营者集中进行审查，并对违法实施的经营者集中进行调查处理。 第二十八条物理网络或者其他关键基础设施资产收购 在公用事业领域，经营者通过收购物理网络或者其他关键基础设施资产等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响，一般会构成经营者集中。 第二十九条未达申报标准的经营者集中 因经营地域范围、规模等原因，部分公用事业经营者年度营业额可能没有达到国务院规定的申报标准，但这些经营者之间的集中可能对一定地域范围内相关市场竞争产生不利影响。公用事业领域的经营者集中未达到申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报并书面通知经营者。 任何单位和个人发现未达申报标准但具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中,可以向国务院反垄断执法机构书面反映,并提供相关事实和证据。 第三十条公用事业领域经营者集中审查重点 为防止经营者利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸，国务院反垄断执法机构重点关注自然垄断环节公用事业经营者实施的经营者集中，特别是自然垄断环节公用事业经营者与竞争性环节经营者之间的集中，评估集中是否可能对竞争产生不利影响。 第三十一条违法实施经营者集中 公用事业领域违反《反垄断法》实施经营者集中主要包括下列行为： （一）经营者集中达到申报标准，但未依法事先申报实施经营者集中的； （二）经营者集中申报后，未经批准实施经营者集中的； （三）经营者集中未达到申报标准，但有证据证明具有或者可能具有排除、限制竞争效果，且经营者未按国务院反垄断执法机构要求申报实施经营者集中的； （四）经营者违反附加限制性条件审查决定的； （五）经营者违反禁止经营者集中审查决定的。 通过合并方式实施的经营者集中，合并各方均为行政处罚对象；其他情形的经营者集中，取得控制权或者能够施加决定性影响的经营者为行政处罚对象。经营者违反附加限制性条件审查决定的，负责对义务人履行限制性条件的行为进行监督检查的受托人、剥离业务的买方等主体也有可能成为行政处罚对象。 第五章公平竞争审查和滥用行政权力排除、限制竞争 第三十二条公平竞争审查 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织起草涉及公用事业经营者经济活动的政策措施，包括市场准入和退出、产业发展、招商引资、政府采购、招标投标、资质标准、监管执法等方面涉及经营者依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施，应当依据《公平竞争审查条例》和《公平竞争审查条例实施办法》等开展公平竞争审查。 第三十三条限定交易 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，实施下列行为，限定或者变相限定公用事业领域单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品： （一）以明确要求、暗示、拒绝或者拖延行政审批、备案、重复检查等方式，限定或者变相限定经营、购买、使用特定经营者提供的工程施工服务或者设备材料等； （二）通过设置不合理的项目库、名录库、备选库、资格库等方式，限定或者变相限定经营、购买、使用特定经营者提供的工程施工服务或者设备材料等； （三）限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品的其他行为。 第三十四条妨碍其他经营者进入相关市场 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，通过与公用事业经营者签订合作协议、备忘录等方式，妨碍其他经营者进入相关市场或者对其他经营者实行不平等待遇，排除、限制竞争。 第三十五条妨碍公用事业领域商品自由流通 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，实施下列行为，妨碍公用事业领域商品在地区之间的自由流通： （一）对公用事业领域外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准，或者规定歧视性价格、实行歧视性补贴政策； （二）对公用事业领域外地商品规定与本地同类商品不同的技术要求、检验标准，或者对公用事业领域外地商品采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施，阻碍、限制公用事业领域外地商品进入本地市场； （三）采取专门针对公用事业领域外地商品的行政许可，或者对公用事业领域外地商品实施行政许可时，设定不同的许可条件、程序、期限等，阻碍、限制公用事业领域外地商品进入本地市场； （四）妨碍公用事业领域商品在地区之间自由流通的其他行为。 第三十六条排斥或限制公用事业经营者参加特许经营项目公开竞争等经营活动 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得<span style="font-

Topics

antitrust regulation public utilities market competition

Metadata

Publisher	市场监管总局
Site	samr
Date	2026-02-11
Category	major_policy
Policy Area	反垄断
CMS Category	总局文件
Keywords	公用事业,反垄断

Verification

Original URL
https://www.samr.gov.cn/zw/zfxxgk/fdzdgknr/fldzfys/art/2026/art_07d961f9da464c13b5030e7c273823c8.html

Compare with archived HTML

References (7)

unkn 中华人民共和国反垄断法	llm
cent 国务院关于经营者集中申报标准的规定李强主持召开国务院常务会议研究深入推进以人为本的新型城镇化有关举措决定核准广东太平岭、浙江金七门核电项目	named
unkn 禁止垄断协议规定《禁止垄断协议规定》修改解读	named
unkn 禁止滥用市场支配地位行为规定一图读懂｜禁止滥用市场支配地位行为规定	named
unkn 经营者集中审查规定一图读懂｜经营者集中审查规定	named
unkn 公平竞争审查条例李强签署国务院令公布《公平竞争审查条例》	named
unkn 公平竞争审查条例实施办法	named

Citation Network Full network →