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伴随新一代信息技术革命和产业革命在全球范围内持续推进，数字化已成为时代潮流。近日，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》（以下简称《规划》），部署加快数字中国建设的重点任务，以数字化驱动生产生活方式和治理方式变革。2022年12月，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）发布，被看作是数据要素赋能经济社会高质量发展的具有里程碑意义的标志性、全局性、战略性举措。通过这两份国家层面重要文件可以看出，充分释放数据要素价值，既是未来数字中国建设的重要抓手，也是数字中国建设新阶段的重点工作。
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一、数据资源开放共享，激发数字经济新动能
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习近平总书记指出：“数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。”过去十年里，我国数字经济规模从2012年的11万亿元增长到2021年的45．５万亿元，总量稳居世界第二，占国内生产总值比重由21.6%提升至39.8%，对经济社会发展的引领支撑作用日益凸显。推动数字技术和实体经济深度融合，在农业、工业、金融、教育、医疗、交通、能源等重点领域，加快数字技术创新应用是做强做优做大数字经济的应有之义，也是《规划》提出的“要全面赋能经济社会发展”的首要任务之一。
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数据要素是数字经济深入发展的核心引擎。数字经济与传统经济的最大不同在于，它以新一代信息技术为基础、以海量数据资源的开放共享和挖掘应用为核心，数据资源将融入人们生产生活的各个领域、融入产业创新和企业发展的各个环节。作为新型生产要素的数据蕴藏着巨大的经济社会价值，充分释放这些潜在价值是未来数字经济深入发展的重点，也是难点所在。从实践中看，数据资源开发利用面临权属界定难、激励不足、流通效率低等问题。针对这些问题，“数据二十条”从不同方面进行制度创新。比如，创新数据产权观念，淡化数据所有权，强化数据加工使用权，放活数据产品经营权，以促进数据使用权流通为核心目标，提出建立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”的产权运行机制，在建立数据产权制度关键方面迈出了关键一步。为提高数据流通和交易效率，“数据二十条”提出要建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度，培育数据要素流通和交易服务生态。为全面提升数字经济国际竞争力，“数据二十条”明确提出，坚持开放发展，推动数据跨境双向有序流动，鼓励国内外企业及组织依法依规开展数据跨境流动业务合作，支持外资依法依规进入开放领域。这些制度创新更加关注数据要素的流通、使用和价值创造，有望为数字经济加速发展注入源源不断的“数据动力”。
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二、数字政务协同高效，助力政府治理现代化
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数字技术正日益广泛应地用于政府管理服务，推进政府治理流程优化、模式创新和履职能力提升。经过多年努力，我国全国一体化政务服务平台已基本建成，各级政府业务信息系统建设和应用成效显著，数据共享和开发利用取得积极进展，一体化政务服务和监管效能大幅提升，“最多跑一次”“一网通办”“一网统管”“一网协同”“接诉即办”等创新实践不断涌现。联合国电子政务调查报告显示，我国电子政务在线服务指数排名从2012年全球第78位提升至目前的第9位，企业、群众办事更加便捷高效。
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“发展高效协同的数字政务”是《规划》提出的要“全面赋能经济社会发展”的另一项重要任务，而开放共享的数据资源体系则是实现数字政务协同高效和政府治理能力现代化不可或缺的支撑。国务院于2022年6月发布的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》提出要构建五大体系，其中之一就是开放共享的数据资源体系。从实践层面看，数字政府建设要实现跨层级、跨部门、跨区域的“三跨”政务服务，还面临数据资源共享整合难、业务协同难和互联互通水平低等瓶颈。相关研究显示，目前全国大约还有一半的地级、副省级和省级城市没有上线数据开放平台；已建的数据开放平台也存在数据质量低、容量少和更新慢等问题。开放数据平台的连通性和协同性差，无论是横向的跨地域平台还是纵向跨层级平台，很多都是碎片化的孤立平台。平台上开放的数据内容在主题、数据集名称、颗粒度和开放字段标准等都不一致。针对这些问题，“数据二十条”明确提出，对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理，推进互联互通，打破“数据孤岛”；对不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，推动按用途加大供给使用范围；推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。此外，还要探索开展数据质量标准化体系建设，加快推进数据采集和接口标准化，促进数据整合互通和互操作。由此，我国开放共享的数据资源体系建设将驶入“快车道”，全面助力协同高效的数字政务建设。
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三、数据资源大循环，夯实数字中国新基建
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习近平总书记强调：“加强信息基础设施建设，强化信息资源深度整合，打通经济社会发展的信息‘大动脉’。”经过多年努力，我国数字基础设施实现跨越式提升。截至目前，我国所有地级市全面建成光网城市，建成全球规模最大、技术领先的5G网络，5Ｇ基站超过231万个，覆盖全国所有地级市、所有县城城区；建成全球规模最大的移动物联网，连接数达到18.45亿户，占全球总连接数的70％以上；全国一体化大数据中心体系基本构建，“东数西算”工程加快实施，算力总规模位居全球第二。
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全面建设数字中国需要进一步夯实数字基础设施。《规划》明确，数字中国建设按照“2522”的整体框架进行布局，第一个“2”即夯实数字基础设施和数据资源体系“两大基础”，因此，需要着力打通数字基础设施“大动脉”、畅通数据资源大循环。数字基础设施建设迎来新机遇，成为国家基础设施建设的“重头戏”，数字新基建投资将成为稳投资的重要渠道。数字中国新基建主要包括两大方面，一是以5G网络和千兆光网、IPv6、数据中心、超算中心、智能计算中心、边缘数据中心等为代表的数字基础设施，是数字中国的“根基”，尤其是要系统优化算力基础设施布局，促进东西部算力高效互补和协同联动；二是包括公共数据、商业数据在内的数据资源大汇聚、大循环和深利用。我国数据资源禀赋丰厚，但实践中存在数据整合互通方面的障碍，“数据二十条”根据数据产权结构性分置的理念，针对不同类型的数据，从数据授权运营模式、收益分配、标准化建设、压实主体责任等多个方面作出总体部署。破除行业和区域数据壁垒，打造“国家数网”资源调度统筹体系，构建超大规模数据资源市场，为全面夯实数字中国基础设施提供重要的数据要素支撑。
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四、数字治理保安全，强化数字中国关键能力
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习近平总书记指出：“面向未来，我们要站在统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的高度，统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事，充分发挥海量数据和丰富应用场景优势，促进数字技术和实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级，催生新产业新业态新模式，不断做强做优做大我国数字经济”。万物互联时代，发展机遇与安全风险并存。数据已成为数字时代的国之重器，数据安全、关键信息基础设施安全等问题日益凸显。近年来，针对网络安全领域特别是数据安全、个人信息保护、新技术新应用风险防范等热点重点问题，我国大力加强法律法规和标准体系建设。从《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等重要法律的制定出台，到一系列部门规章和规范性文件的发布实施，网络安全法律法规体系基本建立，相关领域司法执法工作稳步推进、成效显著。
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新发展阶段，全面提升数字治理能力已经成为影响国家安全、社会稳定和人民群众切身利益的重大战略问题。《规划》提出要强化了数字中国的两项关键能力：一是构筑自立自强的数字技术创新体系，二是构筑可信可控的数字安全屏障。后者涉及完善网络安全法律法规和政策体系。增强数据安全保障能力，建立数据分类分级保护基础制度，健全网络数据监测预警和应急处置工作体系等多个方面。在数字安全方面，“数据二十条”里也有一系列安排和要求，明确提出要“把安全贯穿数据供给、流通、使用全过程”。从治理主体上看，针对数据要素涉及主体多、流通快、管理难等特征，“数据二十条”提出要“构建政府、企业、社会多方协同的治理模式，创新政府供给、流通、使用方式，明确各方主体责任和义务，完善行业自律机制，规范市场发展秩序，形成有效市场和有为政府相结合的数据要素治理格局”。从治理手段上看，既强调以技术创新加强安全保障的重要性，如提出“鼓励行业协会等社会力量积极参与数据要素市场建设，支持开展数据流通相关安全技术研发和服务”；又强调标准治理的重要性，要求“加快推进数据管理能力成熟度国家标准及数据要素管理规范贯彻执行工作，推动各部门各行业完善元数据管理、数据脱敏、数据质量、价值评估等标准体系”；此外，还要通过完善失信惩戒和守信激励等机制，加强数据要素市场社会信用体系建设。
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全面推进数字中国建设事关国家发展大局。多措并举释放数据要素价值，既是数字经济时代构建国家竞争优势的重要引擎，也是全面推进中国式现代化的战略选择。未来，我们要在《规划》和“数据二十条”的指导下，精准谋划、有序推进，推动我国数据资源开发利用不断迈上新台阶，为数字中国建设和实现中国式现代化奠定坚实基础。
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（作者：于凤霞，国家信息中心信息化和产业发展部；原文刊发于《中国网信》2023年第7期）
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