持续不断的雾霾反复侵袭我国部分地区，显示了我国生态环境正在加速恶化。为了应对生态环境问题，各地区、各部门迅速行动，定目标、建机制、强监管，在大气污染综合治理上迈出了新的步伐。但是应当看到，应对雾霾等生态系统的问题，不能仅仅依靠排污企业停产限产、控制扬尘污染和实施机动车限行等强制性短期应急措施，而应建立起长效机制。 <br> 当前，环境污染加剧、生态系统恶化已经成为制约我国经济社会健康持续发展的重大隐患。生态产品成为当前我国最短缺的产品，生态差距成为我国与发达国家的最大差距。目前我国生态系统的修复和治理，急需实行生态补偿机制。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出实行生态补偿制度，要通过建立起对生态系统的补偿机制，以缓解对生态系统的过度开发和破坏。 <br> 一、生态补偿的概念 <br> 长期以来，资源无限、环境无价的观念根深蒂固地存在于人们的思维中，也渗透在社会和经济活动的体制和政策中。随着生态环境破坏的加剧和生态系统服务功能的研究，使人们更为深入地认识到生态环境的价值，并成为反映生态系统市场价值、建立生态补偿机制的重要基础。 <br> 当前我国有关生态补偿实践中所提到的“生态补偿”(Eco-Compensation)这个概念比其他国家通常采用的“生态系统服务”（Payments for Ecosystem Services，PES）的定义更为广泛，内涵更为复杂。生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。更详细地说，生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。 <br> 在我国，生态补偿主要表现为补贴、直接支付和政府间财政转移，并结合以市场为基础的生态系统服务付费机制。 <br> 二、我国生态补偿的方式 <br> （一）中央政府一般性转移支付 <br> 我国现行生态补偿机制的建设以政府为主导。每年中央政府都安排大量财政资金用于生态环境事务。中央财政投入主要是以财政转移支付的形式进行的，通过一般性转移支付和专项转移支付，一方面履行本级政府的环境保护职责，另一方面也督促地方政府积极履行其环境责任。 <br> 目前，一般性转移支付主要包括对以下一些项目和因素的考虑：第一，天然林保护工程转移支付。第二，退耕还林还草转移支付。第三，资源枯竭型城市财力性转移支付。第四，国家重点生态功能区转移支付。 <br> 我国在生态补偿领域已经实施了一系列的专项转移支付制度，用于多项重大生态建设工程，主要包括以下一些项目：第一，天然林保护工程。第二，退耕还林工程。第三，退牧还草工程。第四，京津风沙源治理工程。第五，生态公益林补偿项目。第六，草原生态保护补助奖励机制。 <br> （二）省政府及其以下财政转移支付 <br> 在中央财政转移支付之外，一些省市也积极创新财政体制，在省以下财政转移支付中进行生态补偿的实践。 <br> 如浙江省率先在生态补偿领域实行了一般性转移支付。2008年浙江省政府印发了《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》（浙政办发[2008]12号），全面实施省对主要水系源头所在市、县（市）的生态环保财力转移支付制度。省级财政作为省域范围内进行生态补偿转移支付的主体，筹措安排转移支付所需资金，按照“谁保护，谁得益”、“谁改善，谁得益”、“谁贡献大，谁多得益”的转移支付原则，同时设置生态功能保护、环境（水、气）质量改善两大类因素相关指标作为计算补助的依据，结合污染减排工作有关措施，运用因素法和系数法，计算和分配各地的转移支付金额。 <br> 在省以下专项转移支付方面，地方政府也在积极探索当中，如广东、浙江等多个省区在省级政府财政预算设立地方森林生态补偿基金，用于本省区内的地方生态公益林保护，此外比较典型的还有广东省对省内东江上游地区进行的生态补偿，由省级财政安排专项资金用于东江流域的水源涵养和水质保护。 <br> （三）区域间的横向财政转移支付 <br> 在区域间生态补偿的横向财政转移支付方面，目前已经出现了一些尝试，这些尝试大多是地方政府间自发出现的探索性行为，而且主要出现在生态服务的受益者和保护者都比较清晰的流域上下游地区之间。在实践中根据双方所处行政区划，又可以分为同一行政区（省或市）内的生态补偿和跨行政区（跨省）的生态补偿，二者协商的难易程度有很大不同。 <br> 同一行政区内的生态补偿的典型案例是福建省九龙江流域生态补偿，跨行政区的生态补偿的典型案例是京冀两地水资源合作项目和新安江流域的生态补偿项目。 <br> （四）生态税费制度 <br> 我国目前还没有出台独立的生态补偿税，但在一些税收和非税收入中间接地含有污染者付费或使用者付费的内容，如消费税、资源税、城市维护建设税、车船税、耕地占用税、城镇土地使用税、矿产资源补偿费等等。 <br> 目前真正在制度设计中体现了生态补偿原则的主要是排污费、生态环境补偿费和矿山环境恢复治理保证金及其他多种行政性收费项目。 <br> 三、我国生态补偿的问题 <br> 总的看来，我国财政制度中缺乏明确的生态补偿制度设计，现行与生态补偿相关的各项财政政策在执行过程中也存在不少问题。 <br> 中央财政转移支付是生态补偿的主要资金来源。目前中央政府在确定转移支付时，对生态环境事务的考虑不足，导致对生态补偿的转移支付力度不够，地方政府在承担生态环境保护和治理的事权上缺乏财力保障，影响了地方政府进行生态补偿的能力和积极性。 <br> 这主要表现在两个方面：首先，目前一般性转移支付规模占转移支付总体规模的比重较低，规模和程度远远不够；其次，在一般性转移支付的资金分配上，对生态补偿因素的考量不足。 <br> 目前中央对地方专项转移支付中并没有明确的生态补偿项目，大多是通过“退耕还林”、“退牧还草”、“天然林保护工程”等生态环境保护和治理项目的方式进行，在项目的设计、执行和管理等方面存在诸多问题。 <br> 在生态补偿标准上，我国的生态补偿项目理论上采用了以生态保护成本、发展机会成本为主的计算方法。但这些方法并不完善，而且在实践中往往只考虑生态保护成本，甚至连生态保护成本都不够，对因生态环境要求放弃的发展机会成本的考虑更是严重不足，更不用说给予合理的补偿。补偿标准过低，已成为制约地方生态建设和保护活动开展的主要障碍之一。 <br> 四、完善生态补偿制度的建议 <br> （一）提高现行中央财政补偿基金标准，实行分类补偿 <br> 首先，生态补偿最直接影响的对象就是从事农业生产的农民以及因为要保护生态环境而丧失经济发展机会的整体地区，所以生态补偿的标准应该根据机会成本进行补偿，并结合经济变化和物价变化等因素灵活调节。另外，由于各个地区生态环境的区别，应根据当地实际情况进行补偿，对生态恶劣地区应重点补偿。再次，补偿金应直接发放到农牧民、企业和地方政府手上，尽量减少项目主导的生态补偿。 <br> （二）加大生态补偿成果的管护力度，建立生态成果保护的长效机制 <br> 生态补偿效果的实现是一个漫长的过程，但是恢复的生态再度破坏却可能很快。因此，加大生态补偿成果的管护力度，巩固生态保护成果更加重要。从补偿的角度上看，应该加大管护费用的投入，从管护主体来看，应大力培养管护队伍。 <br> （三）对生态保护地区实施适当的产业宽松政策和扶持政策 <br> 由于生态保护地区一方面面临着要对生态进行保护付出的生产要素投入减少的直接代价，另一方面还要面临不能发展重工业等相关产业的间接代价。这无疑较大影响了当地经济的发展。所以中央政府应该对生态保护地区给予特殊的政策支持，鼓励其发展环境友好型的产业，并对其进行相应的税收减免，贷款贴息等政策。只有这样才能保证限制开发和禁止开发地区的人民群众、企业和政府“心甘情愿”地保护生态环境。<br> 中心概况<br> 工作要闻<br> 宏观形势分析<br> 信息化和产业研究<br> 电子政务外网<br> 大数据与数字中国<br> 在线培训<br> 工作成果<br> 预决算公开<br> 主办单位：国家信息中心 京ICP备05063309号/京ICP备05063309号-1<br> 京公网安备11010202010038号<br> 技术支持：北京中经网软件开发有限公司<br> 地址：北京市西城区三里河路58号<br> 邮编：100045<br> 电话：010-68557000<br> 信访电话：010-68558389<br> 信访邮箱： xinfang@sic.gov.cn<br> $(window).scroll(function () {<br> var sc = $(window).scrollTop();<br> var winHeight = $(window).height();<br> if (sc > winHeight) {<br> $(".backTop").css("display", "block");<br> } else {<br> $(".backTop").css("display", "none");<br> }<br> })<br> $(".backTop").click(function () {<br> var sc = $(window).scrollTop();<br> $('body,html').animate({scrollTop: 0}, 500);<br> 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