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【文/欧树军】
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政府规模在现代政治场域反复出现、常议常新。规模大小主要是在比较意义上谈的，现代国家通常比古代国家规模大，工业化国家往往比前工业化国家或正在工业化的国家规模大，市场经济国家也普遍比非市场经济国家规模大，因此，当美国历史学者约瑟夫•斯特雷耶（Joseph R. Strayer）感叹现代人已经无法想象没有国家的生活的时候 ，实际上是在说现代人已经无法想象小国寡民的生活，现代人无一例外都生活在一个大国之中。不过，这个经验事实尚未得到充分的认识，大政府在不少人心目中总是和机构臃肿、人浮于事等官僚主义现象关联在一起，甚至成为利维坦倾向的代名词，不少人还把美国看作“小政府、大市场”和“小政府、大社会”的典范。这实在是个不小的误会，有必要认真澄清。
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美国的政府规模究竟如何？让我们先做个整体判断，经济合作与发展组织的统计数据表明， 在经济合作与发展组织成员国中，美国也许在政府收入与开支上算是小政府，但在雇员数量上却并不是小政府，在发达国家中处于中等水平，比英国、法国等西欧大国和北欧诸国等十余国小，但比葡萄牙、爱尔兰、意大利、荷兰、德国、韩国、日本等十余国大，比很多发展中国家大得多，与中国相比更是一个明显的大政府。
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就美国自身而言同样如此，早期资本主义时代的美国也许的确是小政府，但现代资本主义时代的美国已经演变成为不折不扣的大政府。冷战结束后，美国的两位经济史学者约翰•F•沃克和哈罗德•G•瓦特合作出版了《美国大政府的兴起》 一书，该书正是从这一事实出发，向我们解释了美国政府在大萧条、二战、冷战和福利国家建设背景下为什么会越来越大。尽管沃克和瓦特的判断形成于20世纪末，尽管世界局势与美国内政都发生了较大变化，但其后至今的二十余年中，美国政府规模越来越大的总体趋势并未止步，个中原因值得探究。
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沃克和瓦特都是美国波特兰州立大学的经济学教授，他们长期合作进行美国经济史研究，尤其注重揭示美国政府在推动经济增长中的作用。瓦特更被称为经济学家中的异议者，他认为，自从20世纪40年代战争经济解体以来，美国政府通过扩大公共开支，推进各种旨在提高民众福利的社会工程和公共计划，深度介入了美国经济体系的运行，逐渐成为美国经济增长的必要动力。 两位作者在该书中的基本观点很简单：完全自发调节的市场经济导致大萧条这一美国历史上的最大噩梦，自由放任主义就此宣告终结，以政府干预为主要特征的“反向保护运动”兴起，引发了政府、市场与社会关系的大转折，美国由此在人、财、事等诸方面走上了大政府之路。
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沃克和瓦特没有停留在对大政府的道德义愤上，他们通过逻辑缜密数据详实的分析论证，揭示了美国政府规模越来越大的前因后果，否定了与政府规模有关的几个流行假设，破除了美国“小政府、大社会”的迷思。
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假设一：政府管得越少越好、市场管得越多越好
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自由放任主义标榜“守夜人国家”和“最小政府”，他们的理想是“政府管得越少越好，市场管得越多越好”，政府管得越少，权力就越小，个人私权受到政府公权侵犯的可能就越小，市场就越能自发实现机会平等和充分就业。比如，其代表人物罗伯特•诺齐克就主张，国家不能管得比控制“暴力、偷窃、欺诈以及强制履行契约更多”。 政府最多只能做国家的守夜人，除了扶持企业发展、建设基础设施、保护私有财产、维护契约自由、保障个人安全和国家安全之类打更站岗、看家护院的事务外，最好什么都不要管。举凡收入和财富分配公平，实现充分就业，促进个人全面发展而非仅为市场提供劳动力，提供教育机会，保障个人健康，提供体面的住房和合理的养老保障，促进性别平等和族群和谐，提供宜居的环境等等，诸如此类强调经济道德文化伦理的社会要求，政府不该回应也回应不了。管不了就不要管，管不好也不要管，随其自然，看起来没什么不妥。
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但如此一来，现代国家所面临的社会问题和社会压力是否就能大事化小、小事化了呢？事情当然不会这么简单。沃克和瓦特笔下的美国经济史强调了事情的另一面：市场只能提供有形的产品、有价的商品，而社会更注重无形往往也无价的经济道德，人的归属感、稳定感、安全感、获得感、幸福感是不能买卖的。不讲道德的市场是有缺陷的，而有缺陷的市场正是复杂社会诸多不公平、不安全因素的根源，如果一个政府执行自由放任主义政策，为了保证企业利润而反对保护工人利益，必然引发社会不满进而导致正当性的流失。“穷则变，变则通”，美国政府要对社会压力做出回应，就必须告别商品交换的市场法则主导的19世纪文明，彻底改变自由放任主义政策。两位作者指出，这一巨变从孕育发展到正式开始经历了三个阶段：
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1870-1900年是第一个阶段，农民在农业生产和消费萎缩面前，发起对铁路运输、海运、制造和金融等行业的巨型公司的有组织抗议，希望政府纠正市场的明显缺陷，要求新政式的政府救济和公共建设工程。农民组织及以农民为基础的平民党（Populist Party），成为要求政府矫正市场的先行者。
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第二个阶段是1901-1919年，进步主义者强烈要求政府转变观念，干预市场运行，采取国家行动保障社会公正，立法限制恃强凌弱的私人公司，消除市场中明显的经济不平等，这催生了美国历史上第一次大规模的社会立法，涉及反腐、工作时限、食品药品安全、最低工资、保护童工、铁路运费控制、所得税、选举权以及公司行为监管等方面。
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最后是1920-1929年，这个阶段既是自由放任主义的“黄金十年”，是约瑟夫•熊彼特所说的 “完整无损的资本主义”时期，也是不干涉主义的“末日余晖”，更是干预主义的助推期。在这十年中，政府缩小预算，撤销了一战时成立的危机管理机构，帮助企业家们主导私人经济部门，军队随意遣散退伍军人，工人组织受到非难以及福利资本主义的拉拢，工会成员剧减，州与地方政府的福利立法几近中止。共和党四处宣扬市场不会做坏事。商业企业及其辩护者制造了消费者保护浪潮、宣传耐用电子产品和汽车、鼓励信用消费分期付款，以此吸引中产阶级和蓝领阶层的注意力。职业代言人和媒体热衷于兜售持久繁荣，宣扬商业阶级的高度社会责任感，鼓吹任何旨在帮助下层民众的政策都只会让问题更严重。在自由放任主义的狂轰乱炸面前，中产阶级和大多数美国人变得冷漠无情、麻木不仁，社会达尔文主义盛行一时：只要不是无能之辈，每个人都可以获得经济成功，不成功就只能忍饥挨饿节衣缩食。在“黄金十年”里，巨型钢铁、化学医药、石油化工、电力、汽车、核能工业公司以及大规模生产模式，成为社会顶礼膜拜的偶像，自由放任主义发展到了极致。物极必反，随着自由放任主义负外部性的逐渐显现，社会成本日渐沉重，大萧条终于到来。
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大萧条彻底扭转了政府、市场与社会之间原来的自由放任主义经济关系，全面的经济危机粉碎了小政府、大社会的乌托邦，社会大众不堪忍受并奋起反抗自我调节的市场体系的巨大威胁， 要求政府对社会动荡做出有力的回应。自由放任、不加干预的时代一去不复返，美国早期资本主义时代的市场体系瓦解了，美国经济走向混合经济时代， 美国政府开始用干预主义来回应来自社会大众的自我保护诉求。
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新政政府制定并执行了一系列主张国家干预社会经济事务的法律和公共政策，开始声称自己有责任推行让全社会满意的宏观经济政策，保障经济的长期增长，打破了私人投资才是经济增长根本动力的旧观念。除了赋予人们经济信心以外，新政政府还对工作时间、最低工资、流行病、污水处理、饮用水安全、食品安全、能源、城市、犯罪、高等教育、国民健康、生活质量、环境破坏、种族歧视、通货膨胀等城市化所加剧的社会问题进行国家干预，致力于为人们提供基本的社会安全和生活保障，纠正严重失衡的劳资关系，追求社会和谐。在这些举措中，福利体系成为国家干预社会最重要的组成部分，成为通过政府干预矫正存在严重缺陷的早期资本主义的关键，1935年《社会保障法》、《美国劳资关系法》和1938年的《公平劳动标准法》是其中的代表作。
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新政的大规模推进，也改变了美国的经济观念。自由放任主义坚持市场是一只看不见的手，具有交换禀性的个体通过与他人交换自身劳动的剩余产品来满足自身需要，这种经济理性指引下的经济人的利己之举却实现了利他的社会效用，如果让每个企业主在完全竞争的市场环境中发挥生产与分配的管理者的作用，放任他们去协调经济活动，就可以实现经济资源的最优化配置，就可以最有效地实现社会普遍繁荣 。但是，随着现代工商企业 的兴起，职业经理人的“看得见的手”取代了市场的“看不见的手”，他们控制着作为现代市场基本要素的大型企业的丰富资源。 换言之，与单纯的市场原则不同，企业管理者在资源配置中扮演了更重要的角色，与市场上的协调相比，管理上的协调带来了更大的生产力、更低成本和更高的利润。与自由放任相比，科学有效的协调管理并不是一个坏东西。
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结果就是，美国政府在美国经济和社会中的作用不断强化，政府与市场、社会相互影响，经由各种代理机构和财政预算、行政管理等多重渠道得以实现。与20世纪30年代以前的美国相比，新政自由主义之下的美国政府管得越来越多，至少包括下述三大方面 ：首先，直接提供公共服务，涉及教育、就业、贷款、劳动培训、失业救济、食品补贴、医疗、养老金、福利、邮政、水利和国防等领域。其次，通过行政手段在特殊经济活动中指导资源配置，比如基础建设贷款、农业项目信贷、土地保护、农业结构调整、出口支持、住宅建设支持、支持商业银行发展、海运补贴、航运补贴等。最后，采取行政与法律手段确保经济平稳运行，比如设立联邦存贷款保险公司、联邦储蓄保险公司、证券交易委员会（1934年）、联邦通讯委员会（1934年），制定了公益控股公司法（1935年）、《国家劳资关系法》（1935年）、《违禁油料法》（1935年）、《汽车运输法》（1935年）、联邦海运委员会（1936年）、《禁止制造商和批发商给大买主优惠折扣或回扣法》（1936年）和《烟煤法》（1937年）等等。
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