Notice of the General Office of the People's Government of Guangdong Province on Issuing the Implementation Opinions for the Comprehensive Reform Pilot of County-Level Public Hospitals in Guangdong Province

粤府办〔2012〕110号━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━广东省人民政府办公厅关于印发广东省县级公立医院综合改革试点实施意见的通知各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构： 《广东省县级公立医院综合改革试点实施意见》已经省人民政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请径向省卫生厅反映。广东省人民政府办公厅2012年10月30日广东省县级公立医院综合改革试点实施意见 根据《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革暨实施方案的通知》（国发〔2012〕11号）、《国务院办公厅印发关于县级公立医院综合改革试点意见的通知》（国办发〔2012〕33号）以及广东省人民政府办公厅《印发广东省深化医药卫生体制改革2012年度主要工作安排的通知》（粤府办〔2012〕39号）有关要求，为积极稳妥推进我省县级公立医院（指县及县级市公立医院，以下简称县级医院）改革试点，经省人民政府同意，现提出以下实施意见。 一、工作目标 按照“保基本、强基层、建机制”的要求，遵循上下联动、内增活力、外加推力的原则，围绕政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开的改革要求，以破除“以药补医”机制为关键环节，以改革补偿机制和落实医院自主经营管理权为切入点，统筹推进县级医院管理体制、补偿机制、人事分配、价格机制、医保支付制度、采购机制、监管机制等综合改革，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。坚持以改革促发展，加强以人才、技术、重点专科为核心的能力建设，统筹县域医疗服务体系发展，使医疗服务能力有较大提高，以药补医机制有根本改变，医务人员积极性得到有效调动，医疗费用得到合理控制，人民群众看病就医更加便捷，基本实现大病不出县，争取为县级医院综合改革探索新路子。 二、试点范围 2012年全省选择16个条件较好的县及县级市（具体名单见附件）开展县级医院综合改革试点工作，并逐步扩大试点范围，力争到2015年完成县级医院综合改革的阶段性目标。 三、改革任务 （一）明确县级医院功能定位。县级医院是公立医院体系的网底，是县域内医疗卫生中心和农村三级医疗卫生服务网络的龙头，是联接城乡医疗卫生服务体系的枢纽。县级医院主要为县域居民提供基本医疗服务，包括开展常见病、多发病诊疗，危急重症病人救治，重大疑难疾病接治转诊；推广应用适宜医疗技术，为农村基层医疗卫生机构人员提供培训和技术指导；承担部分公共卫生服务以及自然灾害和突发公共卫生事件医疗救治等工作。 （二）积极推进补偿机制改革。 1．改革以药补医机制。试点县（县级市）的县级医院取消药品加成政策，实现由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道向服务收费和财政补助两个渠道转变。对县级医院由此减少的合理收入，通过增加政府投入、合理调整医疗服务价格、实行基本医疗保险支付制度改革等综合途径和联动政策同步推进的方式予以补偿。县级医院要加强内部管理，提高服务质量和运行效率，降低医疗成本。 2．完善财政补助机制，落实政府办医责任。试点县（县级市）政府要制订对县级医院的具体补偿办法，规范补助方式，明确补助范围，落实补助经费。在改革以药补医机制过程中，必须保证县级医院的正常运转和持续发展，保证医务人员合理收入水平不降低。县级政府对所办医院履行出资责任，全面落实对县级医院基本建设和大型设备购置等发展建设支出、重点学科建设和人才培养补助、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损补贴、承担公共卫生任务和紧急救治、支边、支农等公共服务的政府投入政策。 3．合理调整医疗服务价格。按照总量控制、结构调整的原则，降低药品、检验、大型设备检查治疗和高值医用耗材价格，政府出资购置的大型医用设备按不含设备折旧的合理成本制订检查治疗价格，已贷款或集资购买的大型设备原则上由政府回购，回购有困难的限期降低价格。合理提高中医、诊疗费、护理费、手术费等体现技术劳务价值的医疗服务价格，使医疗机构通过优质服务获得合理补偿。对确实偏低的床位费可作适当调整，优化县级医院收入结构，探索有利于控制费用、公开透明、方便操作的医疗服务收费方式。试点期间，授权试点县（县级市）政府在规定的原则范围内研究调整医疗服务价格，试点县（县级市）政府可按照省的价格调整指导意见，结合当地前三年实际医药总费用、医保基金和城乡居民个人医疗费支出等情况，合理制订医疗服务价格标准，报地级以上市政府批准并报省卫生、价格、人力资源社会保障部门备案后实施。调整后的医疗服务收费，按规定纳入医保支付范围，做好医疗服务价格调整与医保支付政策的衔接，确保群众实际医药费用负担有所减轻。同时，要根据国家有关规定改革以项目为主的医疗服务定价方式，开展按病种、按服务单元等收费试点工作，可选择50个以上常见病、多发病、慢性病等诊治比较明确的病种推进按病种收费改革，病种收费标准按照国家临床路径管理的标准进行测算。 4．继续推行基本医疗保险支付制度改革。县级医院要提供与基本医疗保险保障范围相适应的适宜技术服务，控制基本医疗服务保障范围以外的医药服务。坚持以基金预算管理为基础，实行总额控制，实施平均定额付费、总额预付、按病种付费、按人头及按服务单元付费等复合支付方式，通过购买服务对医疗机构给予合理补偿，引导医疗机构主动控制成本、规范诊疗行为、提高服务质量。健全医疗保险对统筹区域内医药费用增长的制约机制，制订医疗保险基金支出总体控制目标并分解到定点医疗机构。积极推动建立医保经办机构与医疗机构、药品供应商的谈判机制和购买服务的付费机制，通过谈判确定服务范围、支付方式、支付标准和服务质量要求，完善医疗保险协议管理和医疗保险评价体系。医保支付政策进一步向基层倾斜，鼓励使用中医药服务，引导群众小病到基层就诊，促进分诊制度形成。优化医疗费用的结算流程，落实医疗保险定点医疗机构的协议管理，及时足额拨付医疗费用，支持医疗机构发展。 5．探索建立县域总控药物目录，规范药品采购供应。县级医院试点实行基本药物制度，可根据当地实际情况制订与国家、省基本药物制度相衔接的县域总控药品目录，并报省卫生行政部门审核后实施。县域总控药品目录应包括基本药物目录（含国家基本药物目录、省增补药品目录）和医保药品目录，并合理确定各类药品目录的比例。县级医院综合改革试点优先配备使用基本药物，县级医院基本药物使用率不低于40%.坚持质量优先、价格合理的原则，建立药品（含高值医用耗材）量价挂钩、招采合一的集中招标采购机制，完善药品网上集中采购，基本药物、非基本药物和一般医用耗材以省为单位统一招标、统一采购、统一配送、统一价格，重点推进药品带量采购和高值耗材集中采购，特别是植（介）入类医用耗材集中采购。鼓励发展现代医药物流，减少和规范流通环节，降低配送成本。严厉打击药品及医用耗材采购中的商业贿赂。 6．推动平价医疗服务工作。县级医院要按照省政府关于开展平价医疗服务的工作部署，优先开展平价医疗服务，转变医疗服务模式，广泛推广使用适宜医疗技术（含中医药技术），规范检查和治疗行为，杜绝过度医疗，严禁大处方、大检查。 （三）深入推进人事分配制度改革。 1．加强编制和岗位管理。根据县级医院综合改革试点的功能、工作量和现有编制使用情况等因素，合理确定人员编制，出台编制标准，建立动态调整机制。县级医院综合改革试点按国家确定的通用岗位类别、等级和结构比例，在编制规模或备案编制内按照有关规定自主确定岗位。逐步变身份管理为岗位管理，医院对全部人员实行统一管理制度。 2．深化用人机制改革。落实县级医院用人自主权，全面推行聘用制度，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立能上能下、能进能出的用人机制。按照公开、平等、竞争、择优的原则，按岗位空缺和任职条件聘用工作人员，并结合实际妥善安置未聘人员。逐步推进医务人员养老等社会保障服务社会化建设，完善人才职称评定标准，突出临床技能考核。 3．完善医院内部收入分配激励机制。按照“分类指导、因地制宜、稳慎推进”的原则，推动实施绩效工资制度。加强人员绩效考核，健全以医疗服务质量、数量、技术难度、成本控制、医德医风、患者满意度为核心的分配机制，做到多劳多得、优绩优酬，同工同酬。收入分配向临床一线、关键岗位、薄弱学科、业务骨干和做出突出贡献等人员倾斜。严禁将医疗人员个人收入与医院的药品和检查收入挂钩。对长期在县级医院工作的卫生技术人员和从城市三级医院纵向流动到县级医院工作的卫生技术人员，可给予重点激励。 （四）建立现代医院管理制度。 1．建立完善法人治理结构。推进政事分开、管办分开。合理界定政府和公立医院在资产、人事、财务等方面的责权关系，建立决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制，落实县级医院的经营管理自主权。县级卫生行政部门负责人不得兼任县级医院领导职务。明确县级医院举办主体，探索建立以理事会为主要形式的决策监督机构。县级医院的办医主体或理事会负责县级医院的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟订和修订等决策事项，院长选聘与薪酬制订，其他按规定负责的人事管理等方面的职责，并监督医院运行。探索由办医主体或理事会公开选拔聘用院长，实行院长任期聘用制，每届任期5年。建立院长目标考核管理机制，对考核不合格或不称职的，按规定不予续聘或提前解聘。建立院长负责制，完善院长收入分配激励和约束机制。监事会或职工代表大会应加强对理事会和医院管理层履职情况的监督。 2．优化内部运行管理。鼓励探索建立医疗和行政相互分工协作的运行管理机制，做到责权明确、政事分开，建立以成本和质量控制为中心的现代医院管理模式。探索总会计师岗位制度，严格执行医院财务会计管理制度，强化预算管理和收支管理，实行内部审核和外部审核。 3．完善绩效考核体系。由办医主体或理事会与院长签署绩效管理合同，建立健全以公益性为核心，以控制医疗费用、提高医疗质量和服务效率、社会满意度为主要量化指标的绩效考核体系，对医院进行目标考核，逐步扩大考核结果公开范围，并将考核结果与院长任免、奖惩和医院财政补助、医疗服务价格调整、工作人员平均收入水平等挂钩，形成有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制。 （五）大力提升县级医院服务能力。 1．有效配置县域医疗资源。针对县域内群众主要健康问题，制订县域卫生规划和医疗机构设置规划，合理确定县级公立医院的数量、布局、功能、规模和标准，每千常住人口医疗卫生机构床位数达到4张的，原则上不再扩大县级医院规模。禁止举债建设，严禁医院贷款或集资购买大型医用设备。各地级以上市政府要在每个县（县级市）重点办好1-2所县级医院（含中医医院），30万人口以上的县（县级市）2013年至少有1所医院达到二级甲等水平；常住人口大于100万、医疗需求增长较快的县（县级市）可设置1所三级医院或增设1所二级综合医院。 鼓励有条件的地区探索对医疗资源进行整合、重组和改制，优化资源配置，鼓励资源集约化。可通过建立区域医疗中心，成立资源共享的检查检验中心、影像会诊中心，推行后勤服务外包等，促进县域卫生资源统筹配置，提高利用效率。新增医疗卫生资源在符合准入的条件下，优先考虑由社会资本举办医疗机构，积极引进有实力的企业、境外优质医疗资源、社会慈善力量、基金会、商业保险机构等举办医疗机构，鼓励有资质的港澳台人士依法开办医疗机构，对举办非营利性医疗机构给予优先支持。省、市卫生行政部门要加强对县级医院设置规模、队伍建设、发展规划的指导管理。 2．加强县级医院能力建设。重点支持试点医院加强重症监护、血液透析、内科、儿科、外科、妇产科、检验科、影像科、传染科、急诊科等基本科室及薄弱领域建设，做到人员、技术和管理三配套，使常见病、多发病、危急重症能够在县级医院得到及时有效救治，逐步降低向上级医院的转诊率。优先扶持县级医院临床重点专科建设，根据当地的疾病谱和转诊情况，选择近3年县外转诊率排名前4名的病种所在临床专业科室进行临床重点专科综合建设。开展好宫颈癌、乳腺癌、终末期肾病血液透析等重大疾病的救治和儿童白血病、先天性心脏病等复杂疑难疾病的筛查转诊工作。推广应用适宜医疗技术，适当放宽二、三类相对成熟技术的机构准入条件。依托县级公立医院建立和完善县域急救服务体系，建立县域院前急救体系，配备必要的救护车和调度管理系统，提升急诊急救保障能力。 3．提高县域中医药服务能力建设。深入贯彻省委、省政府关于建设中医药强省的决定，落实投入倾斜政策，以县级中医医院为中心，建立和完善县域内中医医药服务体系。加强县级中医优势专科建设。大力推广中医药适宜技术，提升中医药医疗、预防和保健服务能力，充分发挥中医简便验廉的特点和优势。加强对基层医疗卫生机构的支持和指导，促进中医药进基层、进农村。加强县级医院中医科建设。 4．加强卫生技术人才队伍建设。制订优惠政策招聘优秀卫生技术人才，吸引经过规范化培训的医师到县级医院就业，并为其长期在县级医院工作创造条件。严格准入制度，新进入卫生技术人员，必须具备相应执业资格。临床医师应当进行住院医师规范化培训。建立健全继续医学教育制度，试点医院每年遴选不少于3名骨干医师或其他卫生专业技术人才到对口的三级医院进修学习。积极培养县域内临床学科带头人，加强临床、护理、影像、检验、药学、病理等卫生技术人才引进和培养。切实增强护理人员力量，到“十二五”期末，医护比不低于1∶2.经地级以上市卫生行政、人力资源社会保障部门批准可在县级医院设立特设岗位引进急需高层次人才。鼓励和引导城市三级医院退休卫生技术人员到县级医院工作。 5．推行便民惠民措施。试点医院要围绕降低医疗费用、优化诊疗流程、改善群众就医感受等，集中推出一批易操作、见效快的服务举措。建立以病人为中心的服务模式，广泛开展通过网络、电话、短信等方式的预约诊疗服务，积极推行“先诊疗、后付费”服务，开设无假日门诊、便民门诊，开辟急诊急救绿色通道，优化医院门急诊环境和流程。试点县级医院要开展优质护理服务，推行同级检查结果互认制度。制订实施适应基本医疗需求、符合县级医院实际、采用适宜技术的临床路径，病种数量不少于50种。建立医疗服务行为公示制度，实行“一站式”服务和自助服务，提供导诊、咨询、药品（医用耗材）价格和收费项目公示、费用查询、叫号、报告单打印及基本医疗保障费用即时结算等便民服务。 6．加强信息化建设。开展县级医院管理人员培训，提高医院管理团队整体管理水平。建设以电子病历和医院管理为重点的可扩展的县级医院管理信息系统，功能涵盖电子病历、临床路径、诊疗规范、绩效考核及综合业务管理等，与医疗保障、基层医疗卫生机构信息系统衔接，逐步实现互联互通。加强远程医学信息支持系统建设，逐步实现远程会诊、远程病理诊断和远程教育等，发挥优质医疗资源的辐射作用。建设医疗健康信息网，加快建立以居民健康档案为基础的县域医疗卫生服务信息平台，逐步推行居民健康卡，有效利用居民健康档案信息资料。 （六）充分发挥县级医院的纽带作用。 1．深化城市三级医院对口支援县级医院工作。继续深化城市三级医院对口支援县级医院，地级以上市政府举办的医疗卫生机构的医生在晋升主治医师或副主任医师之前必须到县级政府举办的医疗卫生机构或乡（镇）卫生院累计服务1年。建立城市三级医院向县级医院轮换派驻医师制度，每个县不少于1家医院，每家医院至少派驻5名主治以上医师。鼓励采取专家团队支援方式，从城市三级医院选聘一批有管理经验的业务骨干，帮助县级医院提高管理水平和服务能力，提高支援效果。 2．强化县级医院对基层医疗卫生机构的支持指导。按照“上下联动”的要求，县级医院既要积极联系城市大医院，开展城乡对口支援、危重病例远程会诊、重大疑难病例转诊等工作，也要带动和支持农村三级医疗服务网络发展，形成基层首诊、分级诊疗、双向转诊的医疗服务模式。建立县级医院向乡镇卫生院轮换派驻医生制度。探索县级医院、乡镇卫生院、村卫生站一体化建设，推进县乡镇纵向合作机制建设，促进人员、技术、管理等医疗资源向基层流动。各地要探索制订双向转诊和分级诊疗标准，将医保定点医疗机构执行情况作为医保考核指标，并与医保支付挂钩。 （七）完善监管机制。 1．严格医疗费用监管控制。试点县（县级市）要突出医疗费用的控制管理，通过实施临床路径管理和单病种付费、规范检查和治疗行为、实行检查检验结果互认、有效减少重复检查等措施，综合确定县级公立医院门诊、住院均次费用和总费用增长率、平均住院日及药占比等管理控制目标，并纳入公立医院目标管理责任制和绩效考核范围。严格控制抗菌药物购用品规数量和使用率，减少门诊输液量，遏制药品滥用。大力推广医保诊疗常规实施工作，充分发挥医保机构对医疗服务行为和费用的调控引导和监督制约作用。采用基本医保药品目录药品使用率及自费药品控制率、药占比、次均费用、住院率、平均住院日等指标考核，加强实时监控，结果与基金支付等挂钩。建立相关费用控制指标考核体系和公示制度。要将费用控制纳入医院等级评审、评先创优等范畴，对费用控制不好的实行“一票否决”。严禁通过不合理调整用药结构、分解处方、增加自费药品使用等方式加重患者实际费用负担。 2．加强医疗服务监管。控制和规范医疗技术准入，积极筛选包括中医中药技术在内的适宜医疗技术在县级医院推广应用。合理引进和开展新技术项目，严格控制和规范超越县级医院功能定位或其他不适宜的医疗技术的引进和应用。建立健全医疗质量安全控制评价体系，落实医疗质量和医疗安全核心制度，抓好病历书写、手术安全、医院感染和急诊急救等工作，实行医疗质量安全事件报告和告诫谈话制度。 加强医疗行为管理，通过实施单病种质量控制、临床路径等管理措施，引导医务人员坚持合理检查、合理治疗、合理用药。加强临床用药管理和医疗器械临床使用管理，落实处方点评和不当处方公示制度，完善药品器械相关不良事件报告制度，落实手术分级制度。完善定点医疗机构管理办法，实行分级管理，促进诚信服务。加强对县级医院预算、收支、资产、成本等财务管理的监管。强化对医疗服务收费和药品价格的监督检查，加大对违法违规行为的查处力度。加强行业自律监督，建立诚信制度和医务人员考核档案。实施公正、透明的群众满意度评价办法，加强社会监督，及时向社会公开县级医院年度财务报告及质量安全、费用和效率等信息。 （八）积极构建医院文化体系。要高度重视医务人员医疗卫生法律法规、规章制度、人文素质和职业素质教育，着力构建“以人为本、质量第一”的人性化服务医院文化体系，进一步健全医德医风管理制度体系。大力宣传先进典型，弘扬“珍爱生命、崇尚科学、乐于奉献、团结进取”的广东医生精神，提高医疗服务水平和医疗质量，打造良好的医院品牌，营造良好的医院视觉环境和人文环境。保护医务人员合法权益，积极建立医疗纠纷第三方调解机制，建立健全患者投诉处理机制，加强医患沟通，构建和谐医患关系。 四、进度安排 （一）试点启动阶段（2012年11月）。启动试点工作。 （二）组织实施阶段（2012年11月-2013年10月）。省、市有关部门抓紧研究出台相关配套政策。有关地级以上市政府要与试点县（县级市）政府签订目标责任书。试点县（县级市）要及时制定试点工作方案，于2012年12月31日前将试点工作方案报省、市卫生行政部门和医改办、人力资源社会保障部门备案，并组织开展试点工作。 （三）初步总结阶段（2013年11-12月）。省卫生行政主管部门要牵头会同省有关单位对各试点县（县级市）试点工作进行评估总结，完善县级公立医院改革思路与政策，初步形成我省县级公立医院改革基本路子。适时召开现场经验交流会，争取2015年在全省范围内全面铺开县级公立医院改革。 五、保障措施 （一）加强组织领导。省卫生行政部门是全省县级公立医院综合改革试点工作的牵头单位，要加强试点工作的统筹协调，并牵头会同省有关部门对试点工作进展情况进行检查指导和监测评估，建立考核机制，及时通报工作进展情况，总结推广经验。各试点县（县级市）政府具体负责组织实施工作，要结合本地实际抓紧出台实施方案，精心组织、周密部署，扎实推进试点工作。要建立沟通协调机制，确保及时研究解决实施过程存在的困难和问题，做好各项衔接工作。 （二）强化财力保障。各级财政要按规定落实好对公立医院的补助政策，特别是加大对欠发达地区的经济补偿，为县级医院综合改革试点提供财力保障。要确保财政补偿资金按时足额拨付到位，并加强对资金的监管，提高资金使用效益。 （三）落实目标责任。省、市有关部门要加强沟通协调，按照职责分工做好相关工作。省卫生厅要加强对试点医院内部运行机制改革的指导；省编办要指导试点医院建立健全法人治理结构，制订公立医院机构编制标准；省发展改革委要加强对试点医院重大改革事项的支持力度；省物价局要指导县（县级市）做好医疗服务价格调整工作，出台调整医疗服务价格指导意见；省人力资源社会保障厅要加强对人员招聘、院长公开选拔、绩效考核等工作的指导，出台县级公立医院人事分配制度改革的具体政策及医务人员养老等社会保障服务社会化建设的指导性意见，指导各地开展基本医疗保险付费方式改革。 （四）营造良好环境。加强对县级公立医院综合改革试点工作的宣传，调动广大医务人员参与改革的积极性和主动性，争取广大人民群众和社会各界的理解和支持，营造良好的社会环境。 附件：广东省县级公立医院综合改革试点名单 附件： 广东省县级公立医院综合改革试点名单 广州市：增城市、从化市 韶关市：乳源瑶族自治县 河源市：连平县 梅州市：丰顺县 惠州市：惠东县 汕尾市：海丰县 江门市：恩平市 阳江市：阳东县 湛江市：遂溪县 茂名市：电白县 肇庆市：四会市 清远市：佛冈县 潮州市：潮安县 揭阳市：普宁市 云浮市：新兴县