Implementation Opinions on Accelerating Rural Reform and Development

中共惠州市委 惠州市人民政府关于加快推进农村改革发展的实施意见惠市委发〔2009〕7号 为贯彻落实《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（中发〔2008〕16号）、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020年》和《中共广东省委、广东省人民政府关于贯彻落实党的十七届三中全会精神加快推进农村改革发展的意见》（粤发〔2009〕3号），加快推进我市农村改革发展，构建城乡经济社会发展一体化新格局，现提出如下实施意见。 一、推进农村改革发展的指导思想和目标任务 当前和今后一个时期，推进我市农村改革发展的指导思想是：全面贯彻落实党的十七届三中全会和省委十届四次全会精神，以科学发展观为指导，以增加农民收入为核心，以新农村建设为抓手，以创新体制机制为动力，以加强党的领导为保证，积极实施工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，深入推进农村改革，加快发展现代农业，全面发展公共事业，努力开创我市城乡经济社会发展一体化新局面，确保农业基础得到加强，农民权益得到保障，农村和谐得到实现。 根据中央提出的2020年农村改革发展基本目标任务、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020年）》有关统筹城乡综合改革试点要求和省委、省政府的具体部署，我市农村改革发展基本目标任务是：到2011年，农村改革初见成效，农村制度建设更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制初步健全；农村经济快速发展，高效生态安全的现代农业发展水平显著提高，县镇经济实力发展壮大，农民人均纯收入力争达到8500元；农村文化、教育、卫生、社会保障等各项社会事业全面发展，农村人居和生态环境明显改善，农民生活质量明显提升；农村基层组织建设和社会管理得到加强，社会主义新农村建设成效显著，农村社会和谐稳定。到2020年，农民人均纯收入力争达到1.8万元，城镇化水平达到85%左右，城乡经济社会发展一体化新格局基本形成。 二、推进农村改革发展的基本原则 推进农村改革发展必须坚持以下基本原则： ——必须坚持以人为本，尊重农民意愿，保障农民权益，着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题，实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益。 ——必须坚持改革创新，深化农村改革，加快制度建设，着力解决不适应农村经济社会发展要求的体制机制问题，进一步解放和发展农村社会生产力。 ——必须坚持科学发展，加大以工促农、以城带乡力度，着力解决城乡二元结构引发的深层次矛盾，努力构建城乡经济社会发展一体化新格局。 ——必须坚持党管农村工作，完善领导体制，创新工作机制，着力解决农村基层组织、基层干部队伍、党员队伍建设问题，为推进农村改革发展提供坚强有力的政治保障。 三、推进农村改革发展的具体部署 （一）大胆探索“五项创新”，不断完善农村制度推进农村改革发展，要按照统筹城乡发展要求，以农村体制改革关键环节为突破口，大胆探索创新，完善体制机制，强化农村发展制度保障。 1、创新农业经营体制机制。坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，确保现有土地承包关系保持稳定并长久不变。着力推进家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，规范对土地承包经营权转包、出租、互换、转让、股份合作的管理，发展多种形式的适度规模经营，提高集约化水平；着力推进统一经营向多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，通过发展集体经济、增强集体组织服务功能、培育农民专业合作经济组织、发展农业产业化龙头企业等多种方式，为农民提供资料供应、技术指导、产品营销、资金信贷、风险担保等全方位服务，提高组织化程度。总结推广博罗县林权制度改革试点工作经验，2009年起全面推行集体林权制度改革。 2、创新农村土地管理制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。建立城乡土地统一登记制度，加快农村土地确权、登记、发证工作。坚持最严格的耕地保护制度，划定永久基本农田，探索建立保护补偿机制。落实耕地先补后占政策，积极整理开发低效园地、山坡地补充耕地。大力推进旧城镇、旧村庄、旧厂房改造，盘活存量建设用地。完善农村宅基地管理制度，加快农村住宅核发《集体土地使用证》、《房屋所有权证》工作，盘活使用农户宅基地，依法保障农户宅基地用益物权。深化征地制度改革，探索建立重大建设项目征地拆迁以工哺农新机制，合理提高征地补偿标准，完善多元化征地补偿安置制度，妥善解决好被征地农民就业、住房、社会保障问题。加快建立城乡统一规范的建设用地市场，推进集体建设用地使用权流转，探索建立与国有建设用地权能一致、权益相当的集体建设用地产权制度。 3、创新强农惠农政策措施。重点完善农业投入保障、农业补贴和农业生态环境补偿等制度，形成农业支持保障体系。按照中央三个大幅度增加投入的要求，调整优化财政支出结构，加大对龙门、惠东财政转移支付力度，整合财政支农资金，加大“三农”投入，确保市、县（区）两级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度，确保政府土地出让收入用于农村建设的增量明显高于上年，确保耕地占用税新增收入主要用于“三农”。足额落实中央和省各项强农惠农政策配套资金，落实种粮补贴、农机购置补贴、能繁母猪饲养补贴等扶持政策。探索建立农业生态补偿制度，逐步提高生态公益林补偿标准。 4、创新农村金融服务体系。深化农村信用社改革，加快开展村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织试点工作。鼓励各类金融机构加大对“三农”的信贷投入，逐步建立新增“三农”贷款的风险补偿及担保制度，确保“三农”贷款增长不低于各项贷款增长水平。建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，积极推行农户联保、互保和专业合作社、农业龙头企业为农民担保等多种信用担保方式。稳步推进政策性农业保险试点工作，并逐步扩大试点范围、增加险种，实行政策性能繁母猪保险基础上，开展农房保险，加快推进水稻、马铃薯等特色农产品种植、农机购置、渔业养殖等政策性保险试点，探索建立农业再保险和大灾风险分担机制。 5、创新乡镇行政管理体制。按照省的统一部署推进乡镇机构改革，理顺乡镇与县（区）级政府的事权关系，加快乡镇事业站所分类改革，推广村镇为民服务承诺制，2012年基本完成改革任务，健全乡镇政府社会管理和公共服务职能。积极推进乡镇财政和村级财务管理方式改革，实行“镇财县管”和“村财镇管”，逐步建立资金稳定、管理规范、保障有力的基层政府和组织运转经费保障机制。 （二）积极开展“五项行动”，加快发展现代农业 按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，加快现代农村发展步伐，转变农业发展方式，强化农业战略地位，夯实经济社会发展基础。 1、开展农业基础增强行动。按照科学规划、统筹安排、连片推进的要求，大规模推进现代标准农田建设。通过实施省人大农田基本建设议案，以及现代标准农田示范区、中低产田改造项目、农业综合开发项目和市级现代农业示范基地等建设，到2011年，全市建设55个农业示范区，改造中低产田25万亩，使全市农业示范区达到100个，农田总面积55万亩。加快标准化渔港和鱼塘建设，到2011年改造中低产鱼塘5万亩。加强现代水利设施建设，加大城乡水利防灾减灾、大中小型水库除险加固等重点水利工程建设，早日把全市基本农田建设成“田块方格化、灌溉硬底化、道路网络化、责任属地化、监管信息化”的现代标准农田。 2、开展产业体系优化行动。以市场需求为导向、科技创新为手段、质量效益为目标，在确保粮食安全的前提下，重点发展特色农业、畜牧业、渔业、现代林业和农产品精深加工服务等五大现代农业产业，构建具有惠州特色的现代农业产业体系。到2011年，发展壮大36个区域性特色农产品生产基地，八大特色农产品复种面积达到200万亩（其中甜玉米年复种面积80万亩），建设完善50个现代化畜牧业生产基地，建设14个林业生态示范基地，40个现代渔业养殖示范基地。推进农业科技创新，推广普及良种良法，2011年，农业科技贡献率提高到55%以上。推进农业标准化生产，强化农产品质量安全监督检测，确保特色农产品质量安全。推进品牌发展战略，培育发展名优农产品，2011年，省、市级名优农产品达到50个以上，提升特色农产品市场竞争力。推进农产品加工流通，拓宽销售渠道，提高经济效益，促进八大特色农产品向规模化、产业化方向发展。 3、开展农业装备提升行动。加快农业机械化和信息化进程，提升现代农业装备水平。推广先进适用农业机械，2008-2011年，市财政每年安排230万元，用于农机购置补贴、扶持20个农机化示范基地建设和农机安全监理。培育发展农机大户，完善农机社会化服务体系。推进农业信息化，加快农村科技“直通车”工程建设，完善惠州农业信息网、农信通、“12316”三农服务热线等信息服务平台建设。到2011年，全市农业机械化综合水平提高到60%，农业信息服务网络进一步健全。 4、开展产业化经营扶持行动。推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变，提高农民组织化程度。继续扶持农业龙头企业发展，2008-2011年，市财政每年安排市级农业龙头企业贷款贴息资金600万元，安排奖励资金400万元奖励规模大、发展快、农业科技创新能力强、带动农户数量多的市级农业龙头企业。培育发展农民专业合作经济组织，2008-2011年，市财政每年安排培育农民专业合作经济组织专项资金200万元。到2011年，农业龙头企业发展到200家（超亿元的农业龙头企业达到15个），农民专业合作经济组织发展到100家。 5、开展生态环保富民行动。大力发展节约型农业、循环农业和生态农业，推进节能环保，实现农业可持续发展。扶持农村沼气建设，2010年前，每个户用沼气池由市财政补助1300元，县（区）财政补助700元，大中型沼气池由市财政一次性补助3000元。加大财政投入力度，加快测土配方施肥技术的推广和应用。引进、开发和推广健康养殖、节肥增效、秸秆回田利用等技术，减轻农业面源污染。发展生态旅游农业和休闲观光度假农业，促进农业由传统单一功能向现代多功能转变。力争到2011年，全市建成实用沼气池7000个。 （三）着力推进“十项工程”，全面发展社会事业 按照城乡经济社会发展一体化要求，加大公共财政投入，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。 1、实施教育提升工程。2010年完成农村义务教育普九债务化解任务。制定规范化的农村学校建设标准，提升农村学校软硬件建设水平，到2011年，80%以上农村学校建成规范化学校。着力解决农村代课教师问题，继续实施“两个基本持平”政策，确保教师待遇与当地公务员、农村教师待遇与城镇教师基本相当。 2、实施文化惠民工程。加强乡镇综合文化站建设，加快行政村文化室（含农家书屋）和篮球场、休闲广场等文体活动场所建设，力争2011年实现村村有文化室（含农家书屋）或文体活动场所目标。确保广播电视村村通，广泛开展农村电影放映和文艺演出下乡活动，推进教育、科技、文化、医疗、卫生、就业和社保等信息综合服务向农村延伸，尽快缩小城乡数字鸿沟。 3、实施培训就业工程。实施“一户一技能计划”，通过校企、校园、校镇合作开展农村劳动力职业技能培训，确保每个农村家庭有一名有就业愿望和就业能力的劳动力接受职业技能培训。探索农村劳动力转移就业培训资金竞争性分配机制，推广政府购买培训成果制度。继续推进农民职称评定工作，完善农村实用人才评价机制。建立农村劳动力资源库和培训转移就业动态管理档案，形成城乡统一人力资源市场，鼓励企业招用本地农村劳动力，帮助农民自主创业和在乡创业，促进本地农村劳动力转移就业。2008年至2011年，市级财政安排农村劳动力培训资金400万元，力争每年推动3万左右劳动力转移就业，至2011年全社会非农就业比重达到80%，农民家庭工资性收入占家庭总收入比重达到65%以上。同时要探索建立城乡一体化户籍管理制度，放宽农民进城定居条件，各县（区）要选择一个中心镇开展以宅基地置换城镇住房、以土地承包经营权置换社会保障的试点工作，引导和鼓励农民在城镇置业创业和安家落户，并完善相关配套政策，实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、社会保障、住房租购等与城镇居民享有同等待遇。 4、实施惠民安康工程。在村村有卫生站的基础上，制定规范化卫生站建设和设施配备标准，用2年时间完成农村卫生站改造升级。2009年完成乡镇卫生院改造任务，提高农村医疗服务水平。 5、实施养老保障工程。2009年在大亚湾开发区开展新型农村社会养老保险试点工作，鼓励个人交费、集体补助、政府补贴、业主支持、社会捐助等多渠道筹措农民养老保障资金，早日建成全面覆盖的农村社会养老保障体系。 6、实施宜居村镇工程。2009年启动宜居村镇创建活动，结合村企共建新农村示范村活动，每年规划建设一批宜居村镇示范点。修改完善《惠州市城乡规划建设管理试行办法》，健全权责明确、分级管理的城乡规划建设管理体系。坚持规划引导建设，加大宜居村镇规划投入，市财政每年安排500万元村庄规划编制经费，力争2011年50户以上的自然村全面完成规划编制工作。继续实施“千村家园绿化”工程，市财政每年安排300万元，免费向农民提供树、果苗，5年内实现自然村有500棵以上树木。加大村庄整治力度，结合沼气池建设整治露天粪坑，普及农村家庭卫生厕所和公厕；加快农村污水、垃圾处理设施建设，推行“村收镇运县处理”的农村垃圾处理模式，加快县（区）、乡镇（街道）污水和垃圾处理厂建设步伐，到2011年，农村污水处理率和生活垃圾无害化处理率明显提高；建立农村环卫队伍，为每个行政村配备1至2名保洁员，市财政按每人每月500元标准安排山区和欠发达地区农村保洁员补助，2010年实现村村有环卫队伍目标。 7、实施农村安居工程。实施农村贫困户一般损坏房改造，市财政给每户贫困户补助5000元，力争用4年时间完成6226户一般损坏房改造任务。积极推进农村危房改造工作，切实做到应改尽改。 8、实施饮水安全工程。从2008年起各级财政累计安排2亿多元农村饮水安全工程专项资金，力争到2011年基本解决全市农村48.86万人饮水安全问题，使农村饮水安全率达到100%。 9、实施客运畅通工程。在2009年实现镇通行政村水泥路通达率100%的基础上，2010年，每个行政村建有1个以上农村客运候车亭，实现行政村客运通达率100%。市继续实施10万元\/公里的村道硬底化补助政策，推进自然村道路硬底化建设。 10、实施家电下乡工程。根据国家推广“家电下乡”工作部署和省的统一安排，在全市组织实施“家电下乡”工程，落实好国家和省财政直接补贴政策，鼓励农民购买彩电、电冰箱、手机、洗衣机等指定家电。 四、推进农村改革发展的政治保证 （一）加强党对农村工作的领导 强化党委统一领导、党政齐抓共管、农村工作综合部门组织协调、有关部门各负其责的农村工作领导体制和工作机制。各级党委和政府要高度重视“三农”工作，在政策制定、工作部署、财力投放、干部配备和机构建设上充分体现服务“三农”的要求。党政主要领导要亲自抓农村工作，党委要有负责同志分管农村工作。加强市、县（区）两级党委农村工作综合部门建设，充分发挥其在推动农村工作上参谋助手、综合指导、统筹协调等作用。建立职能明确、权责一致、运转协调的农业行政管理体制，形成推动农村改革发展的合力。把粮食生产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定、农村基层组织建设，尤其把先富帮助后富作为考核各级领导班子绩效的重要内容。 （二）加强农村基层组织建设 以村党组织为核心，加强农村基层组织建设。深化农村党的建设三级联创活动，广泛开展城乡基层党组织互帮互助活动，建立市、县（区）、乡镇（街道）党（工）委书记抓农村基层党建工作专项述职制度，加强对村党支部书记的考核和培训，健全农村基层组织建设经费和农村“两委”干部补助保障机制。拓宽农村基层干部来源，从农村致富能手、退伍军人、外出务工返乡农民中选拔村干部，实施一村一名大学生计划，稳步推进高校毕业生到农村任职工作，选派市、县（区）新录用公务员到农村帮助工作，加大从优秀村干部中招录乡镇（街道）公务员的力度。加强农村党员队伍建设，在优秀青年农民中发展党员，建立党内关爱扶助金制度，对农村困难老党员给予生活补贴。 （三）加强农村党风廉政建设 推进农村惩治和预防腐败体系建设，深入开展反腐倡廉教育。全面推进政务、村务和党务公开，健全农村集体资金、资产、资源管理制度，在县（区）一级建立农村财务监控系统和调查处理机制。以维护农民权益为重点，围绕党的农村政策落实，加强监督检查，切实纠正损害农民利益的不正之风，严肃查处涉农违纪违法案件。 （四）加强农村民主管理 完善村党组织领导下的村民自治制度，巩固以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村级民主管理制度体系。深化村民议事规则和“四民工作法”，使民主决策更加规范、更加科学。健全村务公开、财务监督、群众评议、村民委员会定期报告工作等制度，使民主监督形式多样、更具成效。探索城乡按相同人口比例选举人大代表办法，扩大农民在县（区）、乡镇（街道）人大代表中的比例，畅通农民群众诉求渠道。 （五）加强农村社会管理 加强农村法制宣传教育，提高农村法律服务水平和农民法律意识。扶持和培育农村服务性、公益性、互相性社会组织，完善社会自治功能。进一步健全信访维稳责任制和调处网络，及时排查化解矛盾纠纷。完善农村社会治安防控体系，开展多种形式的群防群治。依法打击黑恶势力和刑事犯罪活动，切实维护农村社会和谐稳定。 各地、各单位要根据本实施意见，认真研究制定具体实施办法，确保各项措施落到实处、取得实效。中共惠州市委 惠州市人民政府2009 年4月16日