Implementation Opinions on Further Promoting Economical and Intensive Land Use

惠府办〔2011〕71号各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构： 为贯彻落实国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）和国土资源部《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资发〔2010〕34号），按照国家土地督察广州局提出的土地例行督察意见及整改工作要求，保障我市经济社会又好又快发展，促进土地节约集约利用，经市人民政府同意，现提出以下实施意见： 一、按照科学发展观要求，坚持节约集约用地 （一）全面促进节约集约用地，是落实科学发展观的本质要求，是保护耕地、保障经济社会全面协调可持续发展的重要举措，是各级政府的重要任务。各级政府要迅速组织开展形式多样的学习宣传活动，全面准确理解把握文件的精神实质、指导原则、主要内容和土地例行督察意见，把建设用地管理的思想统一到严格土地管理上来，把工业化、城镇化发展的用地观念统一到节约集约用地上来。 （二）充分发挥土地利用总体规划的控制作用。各类与土地利用有关的规划要在用地规模、布局和时序方面与土地利用总体规划相衔接，不符合土地利用总体规划的，必须及时调整和修改。城乡规划要按照城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展的原则和城乡规划控制标准编制，各类交通、能源、水利等基础设施建设规划要按照合理布局、经济可行、控制时序的原则编制，产业发展规划要按照统筹与重点相结合、继承与创新相结合、环境与人本相结合、链式发展与集群发展相结合的原则编制。积极促进相关规划与土地利用总体规划相衔接，对在报批或修编的规划，各级国土资源管理部门要根据节约集约用地的原则，按照土地利用总体规划的安排，提出审查意见。严格按照规划进行建设，防止盲目投资和低水平重复建设。 （三）严格土地供应政策。对建设项目的供地，要严格执行国家和我省产业政策，凡国家《禁止供地目录》中的禁止类项目严禁供地，《限制供地目录》中的限制类项目要符合规定的准入条件，严格控制用地规模。符合国家和我省产业政策的项目也要节约集约用地。各地要按照国家有关规定合理确定新建城市道路、广场和绿化用地的规模和数量，对违反国家政策规定，不顾实际规划建设宽马路、大广场和绿化带以及高档住宅、别墅等项目用地，坚决不得供地。合理安排住宅用地，确保不低于70%的住宅用地用于廉租房、经济适用房、限价房和90平方米以下中小套型普通商品房建设，供应住宅用地要将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件在土地出让合同或划拨决定书中予以明确，防止大套型商品房多占土地。 （四）坚决执行建设用地控制指标。建设项目设计、施工和建设用地审批，必须严格执行国家和我省有关用地控制指标。对超标准用地的，要核减用地面积。进行改扩建的项目，原则上要在原址上进行。申请增加用地规模的，要将原用地规模与申请新增用地规模合并计算和审查，不得变相超标准用地。异地改扩建申请新用地时，要提出原使用土地的处置方案，经有批准权的国土资源行政主管部门同意后方可申请，以防形成新的闲置土地或低效利用土地。 （五）切实加强重大基础设施和基础产业用地的统筹规划。要按照“合理布局、经济可行、控制时序”的原则，统筹协调交通、能源、水利等基础设施和基础产业建设规划。对已纳入国家有关规划和省、市“十二五”经济社会发展规划的重大交通、能源、环保、水利等基础设施项目，要最大限度地保障用地需求；对市以下规划建设的交通、能源、环保、水利基础设施项目，要在土地利用总体规划范围内安排，纳入土地利用年度计划。 （六）加强建设项目用地预审管理。严格执行建设用地预审规定，没有国土资源管理部门的预审意见或预审未通过的建设项目，发展改革等部门不得核准或批准。已经通过预审的建设项目，要依法办理相关用地手续，严禁以预审代替农用地转用、土地征收审批和供地许可。 （七）加强对建设用地的批后监管。农用地转用和土地征收批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效，严禁长期征而不供和占而不用。凡上一年度已批准农用地转用和土地征收的建设用地，在下一年度供地率达不到80%的，不再批准新的农用地转用和土地征收，并相应核减该县、区的年度用地计划。各地要严格执行建设用地供地备案制度，按时上报土地供应情况。 （八）推进农村土地节约集约利用。编制土地利用总体规划和村镇建设规划，要合理引导农民集中建房，以集中布局促进节约集约。建设项目的拆迁重建安置，要积极推行村民楼房式安置，要充分利用村内空闲地、闲置宅基地等存量建设用地和低丘缓坡、“四荒地”进行房屋和基础设施建设。禁止在村庄、集镇规划建设用地范围外，单独选址占用耕地建设住宅。 （九）加强土地利用计划管理。市及各县国土资源管理部门要会同有关部门，按规定编制本行政区域的年度土地供应计划、土地储备计划、土地出让计划等，报同级人民政府批准后公布实施，同时报上级国土资源管理部门备案。严格控制经营性用地供地总量，促进房地产市场稳定健康发展。 将新增建设用地控制指标（包括占用农用地、未利用地）纳入土地利用年度计划，严格控制新增建设用地总量，严禁超计划用地。要执行土地利用年度计划分类控制制度，确保重点项目和民生项目的用地需求。 （十）确保建设项目依法用地。各县区、开发区要进一步树立依法用地意识，严格执行土地利用总体规划和城市建设总体规划，依法履行用地报批程序。各级国土部门必须按照国家和省政府征地批复的用途供地，未经批准，不得擅自改变土地用途。做好被征地农民的补偿安置工作，深入落实市政府制定的民生工程，切实保护好被征地农民的切身利益。 二、从严执行用地标准，建立健全节约集约用地的约束机制 （一）强化工业项目用地标准。工业用地中，应积极提高建筑系数，行政办公及生活服务设施用地面积不得超过总用地面积的7%，工业企业内部一般不得安排绿地。工业项目投资强度必须符合国家规定标准。 （二）严格执行农村宅基地标准。农村村民申请宅基地，必须符合法定条件，一户只能申请一处宅基地，其面积不得超过法定标准。宅基地审批必须落实到户和地块，坚持“三榜公布”和“三到现场”制度，防止违反规划、超出标准建住宅，杜绝“合规部分发证、超占部分放任”的错误做法。村内有空闲宅基地可以利用的，不得批准新增建设用地建住宅。因实施村庄规划等原因确需调整宅基地的，取得新宅基地后必须交出旧宅基地。要通过交回或者转让等办法逐步解决历史遗留的一户多宅问题，防止形成“空心村”。 （三）健全各类建设用地标准体系。要按照节约集约用地的原则，在满足功能和安全要求的前提下，重新审查各类工程项目建设用地标准。凡与土地使用标准不一致的建设标准和设计规范，要及时修订。要采取降低路基高度、提高桥隧比例等先进节地技术，降低铁路、公路、水利等基础设施工程用地和取弃土用地标准，尽量减少占用耕地。 （四）强化对建设项目用地的审查。严格按照项目审批和供应土地，坚决杜绝假借项目建设名义圈占土地。对一些分期实施的大型建设项目可以预留规划用地，但必须根据其实际到账资金和生产建设进度分期确定供地数量。申请扩建的用地单位，要优先使用自有建设用地，核定供地面积时，要将已使用土地与新申请的用地量一并计算。严禁在教育、工业、科技等项目用地范围内建造成套职工住宅、宾馆和招待所等设施。 （五）优化住宅用地结构。合理安排住宅用地，除继续停止别墅类房地产开发项目的供应外，应优先保证廉租房、经济适用房、政府保障房和中小套型普通商品房的建设用地供应，并确保上述用地不低于住房建设用地供应总量的70%。 三、充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率 （一）严格执行闲置土地处置政策，盘活城市存量建设用地。闲置土地清理处置工作要日常化制度化，严格执行相关法律法规政策，土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。凡出让国有土地使用权的用地，土地闲置一年以上不满两年的，依法依规收取。 （二）积极引导使用未利用地和废弃地。国土资源部门要对适宜开发的未利用地做出规划，引导和鼓励将适宜建设的未利用地开发成建设用地。积极复垦利用废弃地，对因单位撤销、迁移等原因停止使用，以及经核准报废的公路、铁路、机场、矿场等使用的原划拨土地，应依法及时收回，重新安排使用。要严格落实被损毁土地的复垦责任，在批准建设用地或发放采矿权许可证时，责任单位应依法及时足额缴纳土地复垦费。 （三）提高开发区土地利用效率。高新技术开发区、经济开发区以及各类工业园区建设要按照依法批准的土地规划范围和功能定位，按照“布局集中、产业聚集、用地集约”的要求，集中建设区内公用设施，不断提高单位面积土地投入产出效益。新进入开发区的一般工业项目不得建设单层厂房，生产用地的建设利用不得低于国家有关政策规定的建筑容积率等标准，除有特殊工艺要求不宜建设多层厂房的项目外，违反规定建设单层厂房或达不到建筑容积率标准的，要按照约定予以处罚并依法收回土地。鼓励开发区内企业利用原有建设用地改建、扩建、新建多层厂房。开发区要划出一定比例的工业用地用于多层标准厂房建设，对属于国家产业政策和我省产业发展规划鼓励的入区企业，可以适当优惠的价格鼓励其租赁或购买多层标准厂房。 （四）积极推进“三旧”改造。实施“三旧”改造，是省委、省政府在土地资源供需矛盾日益突出的情况下，拓展空间保障发展用地、推进节约集约用地试点示范省建设的重要决策和部署。各级政府、各有关部门要从全市经济社会发展大局出发，深刻认识推进“三旧”改造的重要性，进一步增强工作的责任感、紧迫感，大力推进“三旧”改造，提高土地集约化利用水平，更好地服务和促进我市经济社会平稳较快发展。 四、建立节约集约用地长效机制 （一）深入推进土地有偿使用制度改革。严格执行国家《划拨用地目录》，大力扩大有偿使用范围。今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。 （二）完善建设用地储备制度。充分发挥土地储备在盘活存量土地、提高土地资源市场配置水平、调节供求关系等方面的重要作用，增强政府对土地的调控能力。合理确定储备土地的规模，优先收储盘活闲置和低效利用的土地。储备土地出让前，应当处理好土地的产权、安置补偿等法律经济关系。切实加强储备土地管理，严格实行储备土地的入、出库制度。任何单位和个人不得擅自占用、利用储备土地。储备土地依法由市、县人民政府国土资源部门统一组织出让。 （三） 进一步加强土地出让管理。严格执行国土资源部有关商品住宅用地的宗地出让面积上限规定，大城市不超过20公顷，中等城市不超过14公顷，小城市（镇）不超过7公顷。 （四）合理确定出让土地的宗地规模。土地出让前要制订控制性详细规划和土地供应方案，明确容积率、绿地率和建筑密度等规划条件。规划条件一经确定，不得擅自调整。凡经营性房地产开发用地，合理确定出让土地的宗地规模，督促及时开发利用，严格执行每宗地开发建设时间原则上不超过3年的规定，形成有效供给，确保节约集约利用每宗土地。未按合同约定缴清全部土地价款的，不得发放土地证书，也不得按土地价款缴纳比例分割发放土地证书。 （五）严格落实工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。工业仓储用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地（包括配套的办公、科研、培训等用地），以及同一宗土地有两个以上意向用地者的，都必须实行招标拍卖挂牌等方式公开出让。房地产开发、商服等经营性用地须完成必要的前期开发后，以净地拍卖或挂牌方式出让。工业和经营性用地出让必须以招标拍卖挂牌方式确定土地使用者和土地价格。严禁用地者与农村集体经济组织或个人签订协议圈占土地，通过补办用地手续规避招标拍卖挂牌出让。 （六）规范国有土地协议出让行为，加强划拨土地供应管理。国有土地确需协议出让的，严禁违反有关规定以低价出让国有土地使用权，或以各种补贴、返还等形式变相减免土地出让金。协议出让土地要向社会公示有关土地的位置、用途、面积、土地使用条件和价格等信息。对以划拨方式供应的土地，除有保密要求的外，要将项目名称、土地使用权人、地块位置、面积、空间范围、土地使用条件、开竣工时间等信息向社会公示。 （七）建立土地利用合同管理制度。各县、区国土资源管理部门应当及时与土地使用者签订书面的国有建设用地使用权出让合同、租赁合同，依法划拨供地的发放划拨决定书，合同或划拨决定书中要明确双方的权利和义务，严格约定土地规划用途、建筑密度、建筑容积率、绿地率、开工时间和竣工时间等土地使用条件，对工业项目还必须明确投资强度、土地利用强度、行政办公和生活服务设施用地比例。对非经营性用地，在签订《土地出让合同》或者颁发《土地划拨决定书》时，应当约定或者规定改变为经营性用地时，政府可以收回土地使用权，重新依法出让。 （八）建立企业用地信用档案，完善土地市场准入监管。对有非法占用土地、非法转让土地、恶意串通参与土地竞价出让行为、存在闲置土地，以及因自身原因有大量土地出让价款欠缴现象的单位与个人，记入用地信用档案，向社会公布，并在问题得到彻底解决前禁止在本地参与新地块竞买活动和申请办理新的建设用地审批。 五、加强农村土地管理，实现节约集约用地城乡一体化 （一）大力开展城中村整理和村庄整理。结合社会主义新农村建设，加快推进实施土地整理挂钩试点，加强对撤乡并镇、中小学调整腾出土地的盘活利用。引导农民新建住宅向规划的农村居民点集中，对废弃的“空心村”和闲置的宅基地等进行整理、复垦。 （二）切实加强农村建设用地管理。积极研究对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，政府给予奖励或补助的政策。批准使用农村集体土地中的农用地和未利用地，必须符合土地利用总体规划和年度计划，符合节约集约用地要求，依法办理审批手续。建新村一定要拆旧村，禁止村庄沿路蔓延式发展。 加大对“城中村”的改造力度，鼓励城市规划区内的农民集中兴建住宅小区，腾出的土地除用于现有村民安置外，其余可用于城市建设用地。严禁私下买卖宅基地。城镇居民不得到农村建设住宅或购买宅基地、农民住宅。土地承包经营者不得以建设农业生产看护房名义在承包土地上建设住宅和别墅。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地，禁止将集体土地用于商品房开发。 （三）建立农民住宅信息动态查询系统，加强宅基地管理。国土资源部门要严把农民宅基地审批关，控制农民超用地标准超面积建设住宅用房。严格实行“一户一宅”，要建立农村人口、家庭、婚姻、住宅情况的信息库和动态查询系统，逐步清理历史遗留的一户多宅问题。 六、加强开发区和工业集中园区用地管理，建设成为节约集约用地的示范区 （一）鼓励开发区提高土地利用效率。开发区和工业集中区用地必须纳入所在县、区土地利用总体规划、城镇体系规划和城市总体规划。开发区应积极开展土地节约集约利用评估工作。 （二）优化开发区用地结构。各开发区、工业集中区要按照“布局集中、产业集聚、用地集约”的原则，进一步优化开发区用地结构。在实施项目落户时，要按照批准成立开发区的性质、功能、发展方向等要求，突出产业特色，通过指标增补和整合，使建设用地指标向工业用地集中，确保工业项目及时落户。 （三）强化开发区生产功能。严格执行“开发区内严控房地产开发，工业集中区内禁止房地产开发”的规定，防止房地产开发项目挤占工业项目用地指标。对于新上的工业项目，除依托资源和原址扩建类项目外，要全部进入开发区和工业集中区。 七、加强监督检查，全面落实工作责任 （一）建立健全土地市场动态监测制度。按照“依法公开、真实公正、注重实效、保密例外”的原则，建立并完善土地出让信息公开制度，并对土地出让合同、划拨决定书的执行实施全程监管，及时向社会公开供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息，为社会监督提供畅通的信息渠道，促进节约集约用地政策的落实。 （二）加强项目建设的监督检查。建立并严格执行“批前早介入、批中严把关、批后重监督”的全程监管机制，加强建设用地批后管理。对不按土地使用权出让合同和划拨决定书约定期限开发建设的，土地主管部门应责令其限期开工，逾期不开工的，按有关规定处理。建设过程中违反规划设计要求或建成后擅自改变使用功能的，城市管理综合执法部门和城乡规划主管部门应按照各自的职能依法组织查处。 （三）完善建设项目竣工验收制度。要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。严禁以经济适用住房、政府廉租房名义搞商品房开发，严禁将工业等非经营性用地擅自更改用途进行房地产等经营性项目开发建设，对未按有关批准文件、划拨决定书或出让合同要求执行的，国土资源部门应按规定追究土地使用者的责任，依法收回全部或部分土地使用权并收取违约金。用地项目、投资强度、产出效率不符合原批准文件的，发展改革、环保等部门应依法查处。 （四）落实节约集约用地的共同责任。健全由监察、国土资源、发展改革、规划、财政等部门组成的协调机构，建立节约集约用地协调联动机制。供地总量、供地政策、供地标准、供地方式、供地价格由国土资源部门负责，产业政策、项目准入由发展改革部门负责，土地利用的规划参数由城乡规划部门负责。建立完善国土资源部门与监察、公安、检察、审判机关协作配合的工作机制，加大对破坏、浪费、闲置土地资源重大违法行为的监管和查处力度，加强节约集约用地的司法保护。市国土资源局会同市农业部门建立破坏耕地鉴定机构，负责对破坏耕地情况进行认定，其认定意见作为追究责任的依据。 （五）建立节约集约用地考核制度。开展城镇及开发区土地节约集约利用年度评价考核，并与分配用地计划指标直接挂钩。对已按批次批准农用地转用、征收的建设用地，应及时供地。实行闲置土地与年度建设用地指标挂钩制度。惠州市人民政府办公室 二○一一年十一月二十九日