Notice of Zhongshan Municipal People's Government on Issuing the Administrative Provisions on the Management of Administrative Normative Documents of Zhongshan City

火炬开发区管委会，翠亨新区管委会，各镇政府、街道办事处，市各有关单位： 现将《中山市行政规范性文件管理规定》印发给你们，请认真贯彻执行。 中山市人民政府 2021年9月23日 中山市行政规范性文件管理规定 第一章 总 则 第一条为了加强本市行政规范性文件（以下简称规范性文件）的管理工作，维护法制统一，推进依法行政，保障公民、法人和其他组织合法权益，根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）和《广东省行政规范性文件管理规定》（广东省人民政府令第277号）要求，结合本市实际，制定本规定。 第二条本规定所称规范性文件，是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。 本市的规范性文件管理按制发主体分为市政府规范性文件、部门规范性文件和镇街规范性文件。市政府（含市政府办公室）以自己的名义制定的规范性文件为市政府规范性文件；依法以自己名义履行行政管理职能的市政府工作部门以及经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称部门）制定（含经市政府同意后以部门名义发布）的规范性文件为部门规范性文件。火炬开发区管委会、翠亨新区管委会、镇政府、街道办事处（以下简称镇街）以自己的名义制定的规范性文件为镇街规范性文件。 第三条本规定适用于本市行政机关规范性文件的制定、发布和监督管理等工作。 行政机关制定的只包含以下内容的文件不纳入本规定适用范围： （一）内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告、表彰奖惩、人事任免等文件； （二）对直接管理的企事业单位人事、财务、外事、工作考核、监督管理等文件； （三）涉及公民、法人和其他组织权利义务但权利义务不具有确定性，不能直接援引作为行政管理依据的工作意见、工作方案和发展纲要等文件； （四）明确行政管理事项的内部流转程序、内部分工及办理时限的文件； （五）技术标准、技术规范、技术操作规程； （六）公示办事时间、地点等事项的便民通告； （七）具体征地拆迁事项补偿和安置方案及公告； （八）按照法律法规规定的程序制定的各类应急预案、规划编制成果； （九）涉密文件。 第四条各单位要建立健全本单位规范性文件管理机制，明确制定和监督管理责任，提高本单位规范性文件制定质量。 各部门、各镇街主要负责同志是本单位规范性文件制发工作第一责任人，要切实加强对本单位规范性文件管理工作的领导，既要注重全面依法履职，加强补齐制度短板，又要注重守正创新，优化制度供给，提高依法行政水平。 第五条市政府办公室按照国家公文处理相关规定，负责市政府规范性文件处理工作，并对下级行政机关的规范性文件处理工作进行业务指导和督促检查。 市司法局负责市政府规范性文件和部门规范性文件的合法性审核工作，并在市政府领导下，具体承担本市规范性文件监督工作。 各镇街、各部门在职责范围内做好本单位规范性文件管理工作。 第六条规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察的内容，并列入法治中山建设评估指标体系。 第七条本市通过统一的行政规范性文件管理信息化系统和行政规范性文件公众查询平台，对规范性文件进行标准化、精细化、动态化管理。第二章 基本规范 第八条本市规范性文件制定主体按《中山市人民政府关于公布中山市行政规范性文件制定主体清单的通告》（中府通〔2020〕5号）执行，并根据法律、法规规定和机构改革情况实行动态管理并向社会公布。 除法律法规另有规定外，行政机关的议事协调机构、临时机构和内设机构不得以自己名义制定规范性文件，行业协会等社会组织不得以自己名义制定涉及管理公共事务的规范性文件。 第九条有下列情形之一的，可以制定规范性文件： （一）法律、法规、规章和上级文件对某一方面的行政工作尚未作出明确规定的； （二）法律、法规、规章和上级文件对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体、需要进一步细化的； 法律、法规、规章和上级文件授权制定规范性文件的。 第十条法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，或者现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复制定规范性文件。 制定规范性文件要讲求实效，注重针对性和可操作性，并严格文字把关，确保政策措施表述严谨、文字精练、准确无误。 第十一条制定规范性文件，应当符合宪法、法律、法规和规章的规定，不得违反上级机关的决定、命令，不得超越本行政机关的职权范围。 没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的，规范性文件不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务，不得增加行政机关权力或者减少其法定职责。 第十二条规范性文件不得设定下列事项： （一）行政处罚； （二）行政许可； （三）行政强制； （四）行政征收； （五）行政检查； （六）证明事项； （七）其他应当由法律、法规、规章设定或者上级机关规定的事项。 规范性文件不得作出有溯及既往效力的规定，但为了更好地保护公民、法人和其他组织合法权益而作出的特别规定除外。 第十三条制定规范性文件，应当根据规范性文件的具体内容确定名称，可以使用“决定”“命令”“规定”“办法”“通知”“公告”“规则”“细则”“规范”“意见”或者“通告”等，但不得使用“法”和“条例”。 市政府规范性文件和镇街规范性文件的标题应当冠以本行政区域名称，部门规范性文件的标题应当冠以制定机关名称。 第十四条规范性文件一般应当规定有效期。规范性文件的有效期不得超过5年，暂行、试行的不得超过3年。有效期届满未按规定延期实施的，规范性文件自动失效。 规范性文件应当规定施行日期。一般情况下，施行日期与发布日期应当间隔30日以上。但发布后不立即施行将有碍规范性文件实施的，可以自发布之日起施行。 第三章 起 草 第十五条本市建立规范性文件制定年度计划制度。各部门应当结合法定职责和行政管理实际需要，每年11月底前向市司法局报送下一年度规范性文件制定（含修改和废止）计划。年度计划应当明确规范性文件的名称、主要解决问题、文件类型（市政府或者部门规范性文件）、送审时间等内容。 各部门制订年度计划时，应当充分考虑本部门执行的法律法规、规章和上级政策文件的制定修改情况，人大代表议案建议，政协委员提案，公民、法人或者其他组织建议等。 市司法局根据年度计划合理安排审核时间，对重要、紧急或者内容复杂的市政府规范性文件可提前介入指导。 第十六条规范性文件原则上由负责组织实施的部门起草；涉及多个部门职能的，可以由两个以上部门联合起草，牵头起草单位可以由部门协商确定或者市政府指定。 起草规范性文件可以邀请有关专家或者组织参加，也可以委托大专院校、科研机构、行业组织或者专家起草。 第十七条起草单位应当对规范性文件制定的必要性、可行性、合法性进行论证，对规范性文件拟规定的主要政策措施的预期效果和影响进行全面评估，并对现行有效的相关规范性文件提出整合修改意见。 论证与评估情况和结论应当在起草说明中载明。 第十八条起草规范性文件应当深入调查研究，采取座谈会、论证会、实地走访等形式广泛听取有关机关、组织和公民的意见，特别是利益相关方的意见。 第十九条规范性文件涉及其他机关的职责或者与其他机关关系密切的，起草单位应当充分征求相关机关的意见。征求相关部门意见的时间原则上不得少于5个工作日。 相关单位对规范性文件草案提出修改意见的，应当说明理由和提供相关依据。 起草单位采纳相关单位意见的，应当对规范性文件草案进行修改；存在意见分歧的，应当主动协调。对重大分歧意见的协调和处理情况应当在起草说明中载明。 第二十条起草规范性文件，应当公开征求社会公众的意见。行政管理对象成立行业协会商会的，应当充分听取行业协会商会等组织的意见。公开征求意见一般在征求相关行政机关意见且无重大意见分歧后开展。 起草单位应当通过政府网站、政务新媒体或者新闻媒体等便于社会公众知晓的途径公开征求意见，并注明提出意见的方式和期限。公开征求意见期限不得少于7个工作日，法律、法规或者规章另有规定的，从其规定。 有下列情形之一的，经起草单位负责人书面同意，可以不公开征求意见： （一）为应对和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件的； （二）经依法审查，公开征求意见可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的； （三）起草过程依法需要保密的； （四）法律、法规和规章另有规定的。 第二十一条向社会公开征求意见后，对征求意见稿内容作出重大调整的，由起草单位视情况或者根据市司法局要求重新征求意见。 第二十二条起草单位应当对行政系统内征求意见和公开征求意见中收集的意见进行研究，并将收集的意见及意见采纳情况单独列表作出说明。向社会公众公开征求意见的情况，应当在公开征求意见结束后30日内在公开征求意见的网站反馈意见采纳情况。 第二十三条起草规范性文件，应当履行听证、专家咨询论证、公平竞争审查、风险评估等程序的，依照有关规定执行。 第二十四条起草单位根据行政系统内征求意见和公开征求意见情况对规范性文件草案修改完善后，应当报送本单位法制工作机构进行内部合法性审核。 单位法制工作机构的合法性审核意见应当以书面形式作出，合法性审核意见主要包括下列内容： （一）是否属于规范性文件； （二）制定主体是否适格； （三）是否符合规范性文件制定程序； （四）是否超越制定机关法定职权； （五）是否符合宪法、法律、法规、规章、政策文件； （六）是否违反本规定第十一条、第十二条的禁止性规定。 第二十五条规范性文件草案经本单位法制工作机构内部合法性审核通过后，应当报请单位办公会议集体审议，形成规范性文件送审稿。 未经内部合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交单位办公会议集体审议。 第四章 审核和审议 第二十六条市政府及部门规范性文件应当送市司法局进行合法性审核。不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。 第二十七条起草单位送审规范性文件，应当提交下列材料： （一）提请审核的送审登记表； （二）规范性文件送审稿及条文注释（修改规范性文件的需提交修改对照稿）； （三）起草说明，内容包括制定文件的背景说明、主要依据、主要内容、制定程序、论证与评估情况和结论等； （四）征求意见及采纳情况材料，符合本规定第二十条规定不公开征求意见的，提交的起草单位负责人书面同意材料； （五）部门法制工作机构内部法制审核意见、部门办公会议纪要以及履行第二十三条规定程序的相关材料； （六）制定依据的文本； （七）政策解读材料； （八）其他需要提交的材料。 第二十八条起草单位起草的市政府规范性文件和部门规范性文件应通过统一的行政规范性文件管理信息化系统报送市司法局。对不符合第二十七条规定的，市司法局应当退回送审机关补充材料。 第二十九条市司法局对规范性文件的合法性进行审核；发现存在明显可行性或者适当性问题的，可以向制定机关提出建议。 第三十条市司法局应当自收到本规定第二十七条规定全部材料之日起15个工作日内完成审核，并将审核意见书面反馈送审机关。 第三十一条规范性文件影响面广、情况复杂、社会关注度高或者存在疑难法律问题的，市司法局可以书面征求相关方面的意见，必要时可以采取召开座谈会、论证会等方式征求意见。起草单位应当予以配合。 征求意见时间不计算在审核时限内。 第三十二条市司法局对送审的规范性文件送审稿，按照下列情形，分别作出处理： （一）符合本规定第十一条和第十二条规定的，提出审核同意的意见； （二）不符合本规定第十一条或者第十二条规定，或者有关机关对草案主要内容存在较大争议的，提出不合法、应当予以修改的审核意见后退回送审机关。 规范性文件内容存在合法性问题，市司法局认为有其他符合法律、法规、规章或者国家政策要求的处理方式的，可以在审核意见中提出建议，由制定机关研究确定。 规范性文件内容涉及探索性改革决策事项，法律、法规、规章和国家政策尚无明确规定的，市司法局可以在审核意见中明示法律风险，由制定机关研究决定。 第三十三条送审机关对规范性文件审核意见有异议的，可以自收到审核意见之日起10个工作日内提出异议及理由，与市司法局协商或者向市政府申请复核。 第三十四条市政府规范性文件未经市司法局合法性审核或者经审核不合法的，不得提请市政府审议。送审机关应当根据市政府规范性文件合法性审核意见对规范性文件作出修改或者补充，未采纳的审核意见，应当在提请市政府审议时说明理由和依据。 市政府规范性文件经市政府办公室依照国家公文处理相关规定审核后，由市政府常务会议审议决定。 第三十五条镇街规范性文件的起草、报送、审核和审议程序，参照本规定第三章、第四章规定执行。 第五章 发布和备案 第三十六条政府规范性文件应当由政府主要负责人签发，部门规范性文件应当由部门主要负责人签发。规范性文件发布前，应当统一登记、统一编号。 第三十七条市政府及部门规范性文件应当自印发之日起10个工作日内在中山市人民政府门户网站发布，并按照相关规定在《中山市人民政府公报》上发布。市政府公报刊登的规范性文件文本为标准文本。 镇街规范性文件应当自印发之日起10个工作日内在镇街办公所在地或者公共场所建立的公告栏公布，同时还应当在镇街门户网站上公布。 规范性文件不得以内部文件形式印发执行，未在规定载体统一发布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。 第三十八条发布规范性文件时，起草单位应当负责同步对文件制定背景、主要内容等进行文字解读。同时采取图片、图表、图解、音频、视频等公众易于接受的方式且通俗易懂的语言解读，便于社会公众遵照执行。 规范性文件发布实施后，社会公众等对规范性文件的内容存在误解误读，引起重大社会影响的，起草单位或者实施单位应当通过发布权威信息、召开新闻发布会、接受媒体采访等方式及时进行回应，消除误解和疑虑。 第三十九条市政府规范性文件应当自公布之日起30日内报省人民政府和市人民代表大会常务委员会备案。具体报送备案工作由市政府委托市司法局负责、起草单位配合。 镇街规范性文件应当自公布之日起30日内报市政府备案。市司法局具体承担镇街规范性文件的备案审查工作。 部门规范性文件应当自公布之日起30日内报市司法局备案。 第四十条部门及镇街规范性文件通过中山市行政规范性文件信息化系统报送备案，应当提交下列材料： （一）备案登记表； （二）规范性文件正式文本； （三）本规定第三十七条规定的统一发布载体截图； （四）部门规范性文件备案提交审核意见采纳情况说明，镇街规范性文件备案提交文件制定说明。 根据归档需要，镇街规范性文件备案还应当同时报送备案报告、规范性文件正式文本及制定说明等书面备案材料一式两份。 第四十一条报送备案的文件符合本规定第二条规定且备案材料符合第四十条要求的，予以备案登记；不符合本规定第二条规定的，不予备案登记；符合本规定第二条规定但备案材料不符合第四十条要求的，市司法局应当通知制定机关补充报送备案或者重新报送备案。 第四十二条审查报送备案的规范性文件，市司法局可以要求制定机关说明有关情况，制定机关应当在规定期限内予以说明；也可以根据需要征求有关部门的意见，有关部门应当在规定期限内回复。 第四十三条报送备案的规范性文件存在违反本规定第十一条、第十二条规定或者其他明显不当情形的，市司法局应当提出备案审查意见，建议制定机关自行纠正，或者提出处理意见报市政府决定，并通知制定机关。 市司法局提出备案审查意见的，制定机关应当自收到意见之日起60日内书面答复处理结果。逾期不答复或者拒不改正的，市司法局可以提请市政府予以撤销。第六章 评估和清理 第四十四条规范性文件规定有效期的，一般应当在有效期届满前6个月对实施情况进行评估；未规定有效期的，一般应当定期对实施情况进行评估，评估间隔期最长不得超过5年。 部门规范性文件由制定机关组织评估，市政府规范性文件和镇街规范性文件一般由主要实施部门牵头组织评估。 第四十五条评估规范性文件，应当对其内容的合法性、合理性、协调性、可操作性及其实施效果进行综合分析并形成报告，作为规范性文件修订、废止或者继续实施的重要参考。 第四十六条制定机关应当根据法律、法规、规章和上级文件的调整情况以及上级机关要求，及时对规范性文件进行清理。清理工作遵循日常清理与定期清理相结合、专项清理与全面清理相结合的原则。 第四十七条 规范性文件修改程序按照制定程序执行。 废止规范性文件，应当履行本规定第二十四条、第二十五条以及第四章、第五章规定的程序，可以根据实际适当简化第十七条至第二十三条规定的程序。 第四十八条 规范性文件因行政管理需要仅作文字表述、管理部门名称调整等不涉及实体内容的简易修改，或者有效期届满拟继续延期实施但不作修改的，部门规范性文件由实施部门依照本规定第二十四条、第二十五条规定形成草案后，由制定机关主要负责人签发，并在有效期届满前依照本规定第三十七条规定重新发布；市政府规范性文件由实施部门依照本规定第二十四条、第二十五条规定形成草案后，报送市司法局复核是否适用本规定以及对重新发布的规范性文件进行合法性审核后，由部门直接提请市政府主要负责人签发后重新发布。 部门规范性文件依照前款规定重新发布的，应当报送市司法局备案。市司法局发现重新发布的规范性文件存在合法性问题的，应当及时提出意见，制定机关应当及时处理。 镇街规范性文件的简易修改及延期实施程序可以参照本条规定执行。第七章 监 督 第四十九条 建立规范性文件合法性审核和备案审查情况通报制度。市司法局根据规范性文件监督工作中发现的问题，定期向各行政机关通报规范性文件合法性审核和备案审查有关情况。 对规范性文件制定及管理工作不力、问题较多的部门和镇街，市司法局可以约谈其负责人进行个案指导，或者直接责令整改、通报批评。 第五十条公民、法人或者其他组织认为现行规范性文件内容违反本规定第十一条、第十二条规定的，可以向制定机关或者市司法局提出审查建议并说明理由。制定机关或者市司法局应当在30个工作日内将办理情况书面告知提出审查建议的公民、法人或者其他组织。 第五十一条 未经市司法局审核同意或者未在规定载体发布的部门规范性文件，市司法局可以依照本规定第三十七条规定向社会公示该文件无效。 部门和镇街规范性文件发布后不报送备案或者不按时报送备案的，由市司法局通知制定机关，限期报送；逾期仍不报送的，给予通报，并责令限期改正。 第五十二条 违反本规定制定规范性文件，造成严重后果的，或者由于执行无效的规范性文件而损害公民、法人或者其他组织合法权益的，市司法局可以提请有权机关依法追究制定机关或者实施机关主要负责人和直接责任人的责任。 第五十三条 市司法局和部门法制工作机构不依法履行规范性文件审核职责，造成严重后果的，依法追究其主要负责人和直接责任人的责任。 第八章 附 则 第五十四条本规定自印发之日起施行。 政策解读：《中山市行政规范性文件管理规定》解读 图解：中山市行政规范性文件管理规定