Procedural Regulations of Jiangmen Municipal People's Government for Drafting Local Regulations and Formulating Government Rules

第一章 总则第一条 为了规范市人民政府拟定地方性法规草案（以下简称法规草案）和制定政府规章（以下简称规章）的程序，提高立法质量和效率，根据《中华人民共和国立法法》《规章制定程序条例》等法律法规规定，结合本市实际，制定本规定。第二条 市人民政府拟定法规项目建议，起草和审查法规草案，提请市人民代表大会及其常务委员会审议等活动适用本规定。市人民政府制定规章的立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释、清理、档案管理等活动，适用本规定。第三条 本规定所称法规草案，是指市人民政府组织起草，以市人民政府议案形式提请市人民代表大会及其常务委员会审议的规范性文件。本规定所称规章，是指由市人民政府依照立法权限和本规定的程序制定，以市人民政府令形式发布实施的规范性文件。第四条 拟定法规草案和制定规章应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，遵循《中华人民共和国立法法》和《规章制定程序条例》确定的立法原则，符合宪法、法律、法规的规定，结合本市实际，突出地方特色，具有针对性和可操作性。制定重大经济社会方面的规章，应当按照有关规定及时报告市委。第五条 市司法行政部门负责下列政府立法工作：（一）编制市人民政府年度立法工作计划（包括年度法规项目建议书和年度规章制定计划）草案；（二）根据市人大常委会年度立法计划和市人民政府年度规章制定计划的安排，组织法规草案和规章的起草工作，开展法规草案和规章草案送审稿（以下简称法规规章草案送审稿）审查、协调、修改和提请市人民政府常务会议审议工作；（三）组织开展规章的备案、解释以及清理工作；（四）法律法规以及本规定规定的其他政府立法工作。法规草案和规章的起草责任部门或者单位（以下简称起草责任单位）应当按照本规定开展政府立法相关工作，做好经费、人员保障等工作。各县级人民政府、相关部门和单位应当配合做好政府立法工作。第六条 法规草案的名称一般称“条例”“规定”和“实施办法”等；规章的名称一般称“规定”“办法”等，但不得称“条例”。第七条 拟定法规草案和制定规章所需经费列入年度财政预算。第二章 立项第八条 市司法行政部门应当于每年九月底前，向各县级人民政府、市人民政府各部门、有关事业单位等征集下一年度制定、修改、废止地方性法规和政府规章的立法建议项目。有关单位应当按照要求及时报送。市司法行政部门应当通过市人民政府门户网站、政务新媒体或者报刊、广播、电视等便于社会公众知晓的途径公开征集立法建议项目，公开征集的时间一般不少于30日。市司法行政部门还可以依托市政府立法基层联系点，组织召开座谈会和开展调研等形式征集立法建议项目。市司法行政部门根据市委、市政府工作安排和党代表建议、人大代表议案建议、政协委员提案等实际工作需要，可以直接提出立法建议项目，并交由相关部门和单位研究提出意见。涉及规范政府共同行政行为方面的立法建议项目，可以由市司法行政部门直接提出。市政府法律顾问可以通过研究报告、论证报告等形式向市司法行政部门提出立法建议项目。公民、法人和其他组织可以书面或者电子邮件等形式向市司法行政部门提出立法建议项目。第九条 各县级人民政府及市人民政府各部门、有关事业单位提出下一年度地方性法规或者政府规章建议项目的，应当向市司法行政部门报送立法建议项目建议稿及说明。说明应当包括下列内容：（一）制定的必要性和可行性；（二）所要解决的主要问题和采取的主要措施；（三）制定依据；（四）调研论证及征求意见的基本情况；（五）立法进度和计划报送市人民政府的时间。前款规定报送的立法建议项目材料应当经本单位负责法制工作的机构审核，由本单位主要负责人签署。社会公众提出立法建议项目的，可以只提出项目名称及立法的主要理由。第十条 市司法行政部门应当汇总整理有关单位和社会公众提出的立法建议项目，并通过立项协调会、论证会或者专题调研等方式听取各方面的意见和建议。市司法行政部门应当认真研究各方面的意见和论证情况，根据本市经济社会发展和民主法治建设的需要，拟订市人民政府年度立法工作计划草案，并以适当方式向提出立法建议项目的单位或者个人进行反馈。第十一条 有下列情形之一的，可以优先列入市人民政府年度立法工作计划：（一）与市委、市政府中心工作密切相关的；（二）促进改革发展、维护社会稳定迫切需要的；（三）涉及重大公共利益、社会公众重大权益的；（四）人大代表议案建议、政协委员提案建议立法且立法条件基本成熟的；（五）实施上位法迫切需要的；（六）拟采取的主要制度、措施已有一定实践基础，立法条件比较成熟的；（七）现行有效的规章与上位法不一致或者与国家重大政策调整不适应，需要及时修订的。第十二条 有下列情形之一的，不予立项：（一）超越立法权限、与上位法相抵触或者不符合国家有关方针政策的；（二）拟解决的主要问题，可以通过制定其他规范性文件或者其他政策措施予以调整的；（三）立法目的不明确，或者草案建议稿缺乏可操作性，难以实现立法目的的；（四）所要规范的内容未进行深入调查研究，或者立法条件尚不成熟的；（五）草案建议稿与上位法条文基本重复，或者上位法正在制定、修改且即将出台的；（六）不符合本市经济社会发展实际情况和需要的。已列入市人大常委会年度立法计划或者市人民政府年度法规项目建议书的项目，不列入市人民政府年度规章制定计划。第十三条 市司法行政部门应当及时将市人民政府年度立法工作计划草案、制定说明以及相关资料提交市人民政府常务会议审议。年度法规项目建议书草案经市人民政府常务会议审议通过后，市人民政府办公室应当及时报送市人大常委会办公室。年度规章制定计划草案经市人民政府党组会议讨论通过，报请市委同意后提交市人民政府常务会议审议，审议通过后及时印发并向社会公布。第十四条 年度规章制定计划应当明确规章的名称、起草责任单位、报送市人民政府审议时间、完成时间等。第十五条 年度规章制定计划的年度内完成项目应当在下一年度计划出台前完成。列入年度规章制定计划的立法项目因为特殊情况确需暂缓办理或者终止办理的，起草责任单位应当向市司法行政部门提交书面说明，由市司法行政部门提出意见后报市人民政府决定。需增加立法项目的，提出建议的单位应当进行论证并按照本规定第九条的要求报送有关材料，由市司法行政部门提出意见后报市人民政府决定。涉及重大、重要规章项目调整的，应当按照程序报市委审批。第十六条 年度规章制定计划进行调整的，应当及时向社会公布。第三章 起草第十七条 起草责任单位应当在市人大常委会年度立法计划和市人民政府年度规章制定计划印发之日起30日内，向市司法行政部门报送法规草案和规章的起草工作方案。起草工作方案应当包括组织领导、职责分工、时间安排、工作要求等内容。起草责任单位负责法制工作的机构应当加强对本单位法规草案和规章起草工作的统筹指导。市司法行政部门应当加强对法规草案和规章起草工作的指导，及时跟踪了解起草工作进度情况，根据需要可以提前介入法规草案和规章的起草工作，参与起草责任单位组织的调研、论证、听证等工作。第十八条 法规草案和规章由市司法行政部门负责起草的，有关单位应当向市司法行政部门提交立法要点并配合做好下列工作：（一）指派熟悉业务的专职人员参与起草工作；（二）协助召开立法座谈会、论证会、听证会； （三）根据需要安排单位负责人参加重要问题的研究协调；（四）其他需要配合的工作。第十九条 起草专业性较强的法规草案和规章，起草责任单位可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、高等院校、科研机构、社会组织起草。第二十条 受委托单位应当具备下列条件：（一）有熟悉法律法规和立法基本知识的人员；（二）有相关立法领域的实践经验或者研究成果；（三）有完成立法起草任务的人员和时间保障。第二十一条 起草责任单位应当与受委托单位签订委托起草协议，明确委托任务、质量要求、完成期限、工作报酬、违约责任等内容。起草责任单位应当对受委托单位的起草工作进行督促指导，指派熟悉业务的经办人员全程参与起草工作，并为受委托单位开展立法调研、论证、修改等起草活动提供指引和指导。第二十二条 起草法规草案和规章，应当通过立法调研、问卷调查等方式全面收集立法依据和相关资料，了解实际情况。开展立法调研，应当制定立法调研提纲，以问题为导向，以了解现实情况为重点，选择具有相关性、代表性的调研地点和调研对象，深入调查研究，掌握法规草案和规章起草的重点、难点以及存在的主要问题。第二十三条 起草法规草案和规章应当符合下列要求：（一）符合立法权限，确保法制统一；（二）制度设计原则上应当与本市现有法规规章相协调，确需作出重大不同规定的，应当充分论证和评估；（三）体现行政机关职权与责任的统一，在赋予行政机关职权的同时，规定其行使职权的条件、程序和承担的责任；（四）保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其义务时，规定相应的权利和保障权利实现的途径；（五）不得就行政机构设置、人员编制等作出规定；（六）立足本市实际，内容具体、明确，具有针对性和可操作性，对于上位法已经明确规定的内容原则上不作重复规定；（七）涉及财政资金的，只作原则性规定，不规定具体数额、比例，并专门征询财政部门的意见；（八）遵循立法技术规范，文本内容逻辑严密、条理清晰、结构严谨、用语规范、简明易懂；（九）法律法规规定的其他要求。第二十四条 起草责任单位起草法规草案和规章应当按照下列规定广泛征求意见：（一）以书面征求意见、召开征求意见会等形式征求各县级人民政府、相关部门、单位法律顾问以及行政管理相对人等方面的意见；（二）除依法需要保密的外，应当将法规草案和规章的征求意见稿及其说明等通过市人民政府门户网站、政务新媒体或者报刊、广播、电视等便于社会公众知晓的途径公开征求社会公众意见，征求意见时间不少于30日；（三）涉及市场主体生产经营活动、特殊群体利益的，应当按照国家和省的有关规定听取相关市场主体和行业协会商会、特殊群体的意见；（四）涉及社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务，对社会公众有重要影响等重大利益调整事项或者专业性较强的，应当邀请相关部门、社会组织代表和专家学者、行业代表、法律顾问等进行论证咨询；（五）涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注，需要听证的，应当举行听证会听取意见。对立法意见的采纳情况和不予采纳的理由，应当通过适当方式进行反馈或者公布。第二十五条 召开立法论证会、听证会按照有关规定执行。立法论证会和听证会应当制作笔录，形成论证报告和听证报告。论证报告或者听证报告应当包括论证会或者听证会的基本情况、发言人的基本观点、处理意见和建议等内容。立法论证会和听证会的有关报告，应当作为起草法规草案和规章的重要参考依据。第二十六条 起草责任单位组织开展的立法调研、论证会、听证会，应当邀请市司法行政部门参加；法规草案的立法调研、论证会、听证会，还应当邀请市人大常委会法制工作委员会进行指导。第二十七条 在起草法规草案和规章过程中，各县级人民政府、有关部门对拟规定的主要制度和职责等内容存在重大意见分歧的，起草责任单位应当充分协商。经过协商不能取得一致意见的，起草责任单位应当将不采纳意见的理由向各县级人民政府和有关部门书面反馈，并且在上报法规规章草案送审稿时将意见分歧情况、各方依据及理由进行书面说明。第二十八条 法规规章草案送审稿涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等市场主体经济活动的，起草责任单位应当按照有关规定进行公平竞争审查。第二十九条 起草责任单位报送的法规规章草案送审稿，应当由其负责法制工作的机构进行审核，经领导班子集体讨论通过，由主要负责人签署后报送市人民政府审议。两个以上单位共同起草的法规规章草案送审稿，应当分别由其负责法制工作的机构进行审核，经各单位领导班子集体讨论通过，由各单位主要负责人共同签署后报送市人民政府审议。第三十条 起草责任单位应当按照市人大常委会年度立法计划和市人民政府年度规章制定计划的要求，按时完成起草工作并报送审议。未能按时报送法规规章草案送审稿的，起草责任单位应当向市司法行政部门作出书面说明；因特殊情况不能完成起草工作的，起草责任单位应当向市司法行政部门作出书面说明，由市司法行政部门书面报告市人民政府。第三十一条 起草责任单位向市人民政府报送法规规章草案送审稿的请示，应当同时提交下列材料：（一）送审稿文本及条文注释稿；（二）起草说明（包括立法的必要性和可行性、起草过程、对主要内容的说明、征求意见及分歧意见协调情况、法律法规和政策依据等）；（三）征求意见的有关材料（包括以各种形式征求意见的征求意见稿文本，网站、报刊等媒体征求意见公告截图，有关单位的回复意见，相关会议记录，对意见的采纳情况说明以及对意见采纳情况的反馈等）；（四）举行立法论证会、听证会的，还应当提供论证会、听证会的报告以及咨询材料、论证记录、听证记录等相关材料；（五）起草责任单位负责法制工作的机构出具的合法性审核意见以及法律顾问意见；（六）涉及公平竞争审查的应当提交公平竞争审查表；（七）领导班子集体讨论会议纪要；（八）相关法律法规和政策依据文本；（九）其他相关材料（包括调研报告、参考资料等）。起草说明应当对法规规章草案送审稿创新性内容的依据和合法性着重说明。修改或者废止地方性法规、政府规章的，还需附拟修改或者拟废止的地方性法规、政府规章文本及修改对照稿。第四章 审查第三十二条 拟由市人民政府提请市人民代表大会及其常务委员会审议的法规草案送审稿和市人民政府规章草案送审稿由市司法行政部门负责统一审查。第三十三条 市人民政府办公室应当自收到报送法规规章草案送审稿的请示及相关材料之日起5个工作日内转送市司法行政部门审查。第三十四条 市司法行政部门收到法规规章草案送审稿后，应当在10个工作日内对其是否符合报送程序、报送材料是否齐全进行审查。报送材料不符合本规定第三十一条规定的，市司法行政部门应当要求起草责任单位限期予以补齐。有下列情形之一的，可以缓办或者经市人民政府同意后退回起草责任单位：（一）立法条件发生重大变化或者立法时机不成熟的；（二）主要制度和措施脱离实际，不具有可行性和可操作性，或者不适当地强化部门权力，强调部门利益，需要作重大修改的；（三）各县级人民政府、有关部门对法规规章草案送审稿规定的主要制度或者职责分工存在较大争议，起草责任单位未与各县级人民政府、有关部门协商的；（四）立法技术存在严重缺陷，需要作全面调整的；（五）未按照本规定公开征求意见的；（六）逾期未能补齐报送材料的；（七）不符合本规定要求的其他情形或者其他足以影响立法质量和立法进度的情形。第三十五条 审查法规规章草案送审稿，应当重点审查下列内容：（一）立法的必要性：是否有利于贯彻实施上位法，是否有利于贯彻国家、省决策部署和市委、市政府的工作要求，是否有利于保障改革发展稳定大局，是否有利于解决行政管理中的实际问题；（二）立法的可行性：拟设定的主要制度和管理措施是否有利于改进行政管理，是否方便操作，是否有利于公民、法人或者其他组织行使权利、履行义务，立法时机是否成熟；（三）立法的合法性：是否符合立法权限，是否与上位法相冲突，是否违法设定行政许可、行政强制、行政处罚、行政收费等措施，是否违法设定证明事项，是否违法限制公民、法人或者其他组织的权利或者违法增设其义务；（四）立法的合理性：是否体现行政机关的职权与责任相统一原则，是否符合精简、统一、效能的原则，是否符合职能转变的要求，是否有利于维护社会公共利益，是否有利于保障公民、法人或者其他组织的合法权益；（五）立法的规范性：法规规章的结构体例是否科学、完整，内在逻辑是否严密，条文表述是否严谨、规范，语言是否简洁、准确，是否符合其他立法技术规范；（六）立法的公开性：是否按照规定征求相关行政机关、行政管理相对人以及其他公众的意见，是否采纳各方面提出的合理性意见和建议，是否充分协调相关行政机关的意见分歧；（七）其他需要审查的内容。第三十六条 市司法行政部门审查法规规章草案送审稿，应当书面征求各县级人民政府、市人民政府各部门、有关事业单位、市政府立法基层联系点、市政府法律顾问等意见，并可以根据实际需要征求党代表、人大代表、政协委员的意见。市司法行政部门可以将法规规章草案送审稿及其说明等向社会公布，通过市人民政府门户网站、政务新媒体或者报刊、广播、电视等便于社会公众知晓的途径公开征求社会公众的意见，征求意见时间一般不少于30日。涉及市场主体生产经营活动、特殊群体利益的，市司法行政部门应当按照国家和省的有关规定听取相关市场主体和行业协会商会、特殊群体的意见。针对立法中的重点、难点问题，市司法行政部门应当开展调查研究，并通过召开座谈会、论证会或者听证会等形式听取公民、法人和其他组织意见。起草责任单位应当派员参加会议，介绍情况、听取意见、回答询问。论证会应当安排市政府法律顾问参与。对有关单位和社会公众意见的采纳和处理情况，市司法行政部门应当在法规规章草案送审稿审查报告中作专门说明。对社会公众意见的采纳情况，应当以适当方式予以反馈。第三十七条 市司法行政部门审查法规规章草案送审稿时，涉及规定的权限分工、主要措施、管理体制等事项有分歧意见的，应当进行沟通协调，达成一致意见；对有较大争议的重要立法事项，可以组织有关行政机关、社会组织、专家学者进行咨询论证评估；经过充分协调仍未能达成一致意见的，应当提请市人民政府进行协调。第三十八条 市司法行政部门应当认真研究各方面的意见，会同起草责任单位对法规规章草案送审稿进行修改完善，形成法规规章草案，并出具审查报告。审查报告包括立法过程概述、立法的必要性、立法依据、主要内容以及征求意见处理情况等。第三十九条 法规规章草案经市司法行政部门领导班子集体讨论通过，由主要负责人签署后报送市人民政府审议。第五章 决定、公布与备案第四十条 法规规章草案应当由市人民政府常务会议审议决定。第四十一条 市人民政府常务会议审议法规规章草案时，由市司法行政部门作说明，起草责任单位根据需要作补充说明。涉及专业性问题的，市司法行政部门、起草责任单位和相关单位可以邀请专家到场说明。会议列席人员的意见应当代表本单位意见,原则上不应当重复本单位意见或者发表与本单位此前最终书面意见不一致的意见。法规规章草案已经协调并达成一致意见的,相关单位原则上不得发表与原协调意见不一致的意见。确有必要的,应当于会前充分说明理由。第四十二条 法规规章草案经市人民政府常务会议审议通过后，不需要修改的，由市长直接签署法规议案或者市人民政府令；需要根据会议的讨论意见作出修改的，由市司法行政部门组织起草责任单位及有关单位进行修改完善，形成草案修改稿，报请市长签署法规议案或者市人民政府令。法规规章草案经审议决定不予通过或者暂不作出决定的，按照审议意见执行。第四十三条 经市长签署的法规议案，应当在市长签署之日起10个工作日内，提请市人民代表大会及其常务委员会审议。第四十四条 经市长签署命令公布的规章，由市人民政府办公室负责印发，并在《江门市人民政府公报》和本市范围内发行的报纸上刊载，同时应当在市人民政府门户网站予以公布。规章起草责任单位负责将规章解读材料发送市人民政府办公室，与规章同步关联公布。《江门市人民政府公报》上刊登的规章文本为标准文本。第四十五条 公布规章的命令应当载明制定机关、令的序号、规章名称、通过日期、施行日期、市长署名以及公布日期。第四十六条 规章应当自公布之日起30日后施行；但是，公布后不立即施行将有碍规章施行或者不利于保障公共利益的，可以自公布之日起施行。第四十七条 规章应当自公布之日起30日内依法报国务院、省人大常委会、省人民政府、市人大常委会备案。市司法行政部门具体负责规章备案相关工作。第四十八条 规章组织实施单位以及相关部门和单位应当按照“谁执法谁普法”的原则，做好规章实施准备工作，并应当自规章印发之日起30日内制定规章实施工作方案。规章实施工作方案一般包括以下内容:（一）专项普法的计划；（二）规章规定的主要制度的落实计划；（三）实施规章的单位与其他协助单位的职责分工情况；（四）组织相关人员学习规章的培训计划；（五）对照规章清理相关行政规范性文件的计划；（六）其他有关内容。规章要求制定配套管理制度的，规章组织实施单位以及相关部门和单位应当自规章施行之日起6个月内完成制定工作。第六章 解释、清理和档案管理第四十九条 规章解释权属于市人民政府。规章有下列情形之一的，应当解释：（一）规章的规定需要进一步明确具体含义的；（二）规章制定后出现新情况，需要明确适用规章依据的。规章解释由市司法行政部门参照规章草案送审稿审查程序提出意见，报请市人民政府批准后公布。规章的解释同规章具有同等效力。第五十条 国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触或者违反其他上位法规定的，可以按照《规章制定程序条例》的规定处理。第五十一条 规章组织实施单位应当对直接关系人民群众切身利益、对经济社会发展有较大影响的规章进行评估，并形成评估报告。评估报告是修改或者废止规章、完善配套制度、改进实施措施或者上升为地方性法规的重要参考依据。评估程序依照《广东省政府规章立法后评估规定》等有关规定执行。第五十二条 根据全面深化改革和社会经济发展需要，以及上位法制定、修改、废止情况，规章组织实施单位或者市司法行政部门应当及时向市人民政府提出清理规章的建议。市司法行政部门指导和督促清理工作，并可以根据市人民政府的要求或者实际需要牵头组织清理。清理规章应当依照《广东省政府规章清理工作规定》等有关规定执行。根据清理结果，需要修改或者废止的规章项目，规章组织实施单位应当及时向市司法行政部门提出,依照本规定的有关程序报请市人民政府审议。第五十三条【修改与废止程序】 规章的修改、废止相关程序适用本规定。第五十四条【档案管理】 市司法行政部门、法规草案和规章起草责任单位按照立法工作分工对法规规章起草、审查、审议等立法过程中形成的材料进行归档，建立健全法规草案和规章的立法档案。下列立法过程形成的材料应当归档保存：（一）立项相关材料；（二）起草阶段开展调研、征求意见、咨询论证、报审等材料；（三）审查过程形成的相关材料；（四）审议、审批过程形成的相关材料；（五）公布和备案过程形成的相关材料；（六）规章解读材料；（七）其他立法有关材料。法规草案和规章的立法档案应当按每个立法项目整理归档，纸质档案和电子档案一并保存。第七章 附则第五十五条 编辑出版正式版本、外文版本的规章汇编，由市司法行政部门依照《法规汇编编辑出版管理规定》的有关规定执行。第五十六条 本规定自2021年11月1日起施行。市人民政府2017年2月14日公布的《江门市人民政府拟定地方性法规草案和制定政府规章程序规定》（江府〔2017〕8号）同时废止。图解：江门市人民政府拟定地方性法规草案和制定政府规章程序规定解读文本：江门市人民政府拟定地方性法规草案和制定政府规章程序规定