Notice on Issuing the Implementation Plan for Key Recent Tasks of Guangzhou's Medical and Health System Reform (2009-2011) and Other Documents

穗府办〔2010〕90号印发广州市医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011年)等文件的通知各区、县级市人民政府，市政府各部门、各直属机构： 《广州市医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011年)》、《广州市完善基本医疗保障制度建设实施方案》、《广州市基层医疗卫生机构建立国家基本药物制度实施方案》、《广州市健全基层医疗卫生服务体系建设实施方案(2010-2012年)》、《广州市促进基本公共卫生服务均等化实施方案》业经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请径向市发展改革委(市医改办)反映。广州市人民政府办公厅二○一○年十二月二十三日广州市医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009—2011年) 为贯彻落实国家、省深化医药卫生体制改革精神和《中共广州市委广州市人民政府关于深化医药卫生体制改革的实施意见》(穗字〔2010〕19号)，着力抓好基本医疗保障制度建设、建立国家基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务均等化和推进公立医院改革试点5项重点改革，从根本上保障我市广大群众看病就医的基本需求，提高公共医疗卫生服务的效率和质量，落实医疗卫生事业公益性质，有效解决当前医药卫生领域的突出问题，为全面实现医药卫生体制改革的长远目标奠定坚实基础，结合我市实际，制定本方案。 一、加快推进和完善基本医疗保障制度建设 (一)基本医疗保障覆盖城乡全体居民。 1．2011年前，城镇职工基本医疗保险(以下简称城镇职工医保)、城镇居民基本医疗保险(以下简称城镇居民医保)参保率均提高到95%以上，新型农村合作医疗(以下简称新农合)参合率保持在98%以上。(由市人力资源和社会保障局、卫生局、地税局负责) 2．2010年底，将已在社会保险经办机构领取养老金、仍未参加职工医保的困难企业退休人员按属地原则纳入城镇职工医保。(由市人力资源和社会保障局、地税局、总工会负责) 3．2010年底，所有在校大学生和中等职业技术学校(含技工学校)学生纳入城镇居民医保范围。对家庭经济困难大学生和中等职业技术学校学生个人应缴纳的基本医疗保险费及按规定应由其个人承担的医疗费用，通过医疗救助制度、困难学生资助体系和社会慈善捐助等途径给予帮助。(由市人力资源和社会保障局、教育局、民政局、地税局负责) 4．推进城镇非公有制经济组织从业人员参加城镇职工医保。签订劳动合同并与企业建立劳动关系的农民工应纳入城镇职工医保。本市城镇户籍灵活就业人员可自愿选择参加城镇职工医保或城镇居民医保。政府对符合就业促进法规定的就业困难人员参加城镇职工医保的参保费用给予补贴。(由市人力资源和社会保障局、卫生局、财政局、地税局、总工会负责) (二)提高基本医疗保障筹资和保障水平。 1．2010年起，全市各级财政对城镇居民医保和新农合的补助标准提高到每人每年200元以上,新农合筹资标准达260元以上。(由市财政局、人力资源和社会保障局、卫生局负责) 2．根据基本医疗保障基金收支情况逐步提高保障水平。逐步降低统筹基金起付标准，重点降低基层医疗机构的起付标准。2010年，对政策规定范围内的住院费用，城镇职工医保报销比例不低于80%，累计年度最高支付限额提高到当地职工平均工资的6倍左右；城镇居民医保报销比例不低于55%，累计年度最高支付限额提高到居民可支配收入的6倍左右；新农合镇、县、县外住院报销比例分别不低于70%、60%、45%，累计年度最高支付限额提高到当地农民人均纯收入的6倍以上。(由市人力资源和社会保障局、卫生局、财政局负责) 3．从2010年起，进一步扩大城镇职工医保和城镇居民医保门诊特定病种范围，全面实施普通门诊医疗费用统筹；新农合全面建立普通门诊统筹补偿和特殊病种门诊补偿制度，按当年筹资的20%预算普通门诊统筹资金，特殊病种门诊补偿封顶线提高到1万元。镇卫生院、村卫生站普通门诊补偿比例不低于30%。进一步扩大城镇职工医保个人账户支出范围。(由市人力资源和社会保障局、卫生局、财政局负责) (三)规范基本医疗保障基金管理。 合理控制城镇职工医保基金、城镇居民医保基金的年度结余和累计结余，结余过多的要采取提高保障水平等办法，把结余逐步降到合理水平。新农合统筹基金当年结余率原则上控制在15%以内，累计结余不超过当年统筹基金的25%。到2011年，城镇职工医保、城镇居民医保、新农合基本实现市级统筹。探索建立基本医疗保险基金市级风险储备金制度。(由市人力资源和社会保障局、卫生局、财政局负责) (四)完善城乡医疗救助制度。 全额资助低保对象、低收入困难家庭成员、“五保”对象、重度残疾人、政府福利机构收养供养人员(以上统称困难群众)、优抚对象以及在我市就读的困难大中专学生等特殊群体参加城镇居民基本医疗保险或新农合。完善医疗救助制度，扩大医疗救助面，逐步提高医疗救助标准。从2010年起，农村“五保”对象和城镇“三无人员”实行住院零起付线，住院免交预付款和补偿比例提高10%，困难群众住院预付款减半收取。全面推行医疗救助金预付制度，实行定点医疗机构医疗救助费用即时结算，提高医疗救助效率。鼓励和引导各类组织积极参与、发展慈善医疗救助事业，建立重大疾病专项慈善资助制度。医疗救助资金当年未用完的，结转下年度滚存使用，逐步降低结余率。(由市民政局、人力资源和社会保障局、卫生局、财政局负责) (五)提高基本医疗保障管理服务水平。 1．推广社会保障卡，实现参保人员就医“一卡通”。医疗保障经办机构与定点医疗机构实行直接结算。允许参加新农合的农民在统筹区域内自主选择定点医疗机构就医，简化到区域外就医手续，以农民工为重点积极做好基本医疗保险关系转移接续，制定转移接续办法，解决跨制度、跨地区转移接续。建立异地就医结算机制，制定异地安置的退休人员就地就医、就地结算办法。(由市人力资源和社会保障局、卫生局、科技和信息化局负责) 2．加强医疗保险和新农合经办机构建设。进一步完善全市医疗保险、新农合的管理制度和运行机制，建立健全全市医疗保险、新农合经办服务网点。(由市编办、财政局、人力资源和社会保障局、卫生局负责) 3．加强基本医疗保险和新农合信息系统建设，实现主要业务的全程信息化处理。探索建立广佛肇医保共同体，逐步实现基本医疗保险信息平台和服务管理的统一。(由市人力资源和社会保障局、卫生局、科技和信息化局负责) 4．在确保基金安全和有效监管的前提下，积极提倡以政府购买医疗保障服务的方式，探索委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。(由市人力资源和社会保障局、卫生局负责) (六)加快城乡一体化医疗保障体系建设。 做好城镇职工医保、城镇居民医保、新农合、城乡医疗救助之间的衔接。按照促进城乡基本公共服务均等化的要求，统一政策、补助、筹资标准和待遇水平；逐步整合基本医疗保障管理资源，到2011年，构建城镇职工医保、城镇居民医保和新农合统一管理、可转换衔接的社会医疗保险制度。(由市人力资源和社会保障局、财政局、卫生局、民政局负责) 二、初步建立国家基本药物制度 (七)建立基本药物供应保障体系。 1．政府举办的医疗卫生机构使用的基本药物，由省药品阳光采购平台集中采购、统一配送，执行省人民政府制定的基本药物零售价。2010年，全面启动政府举办的基层医疗卫生机构实施基本药物制度，全部配备使用基本药物并实现零差率销售；到2011年，所有政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物，并按购进价格实行零差率销售，初步建立国家基本药物制度。其他类型医疗卫生机构要将基本药物作为首选药物并达到一定使用比例。(由市卫生局、食品药品监管局、物价局、人力资源和社会保障局负责) 2．基本药物全部纳入基本医疗保障药品报销目录，报销比例明显高于非基本药物。(由市人力资源和社会保障局、卫生局、食品药品监管局、物价局负责) 3．严格执行基本药物临床应用指南和基本药物处方集，强化用药指导和监管。完善执业药师制度，零售药店必须按规定配备执业药师和药学技术人员为患者提供购药咨询和指导，允许患者凭处方到零售药店购买药物。建立基本药物使用和合理用药监测考核评估制度，定期检查医疗卫生机构基本药物使用管理情况。(由市卫生局、食品药品监管局、物价局、人力资源和社会保障局负责) 三、健全基层医疗卫生服务体系 (八)加强基层医疗卫生机构建设。 1．完善农村三级医疗卫生服务网络。发挥县级医院的龙头作用，到2011年，完成全部县级医院的标准化建设；每个镇有一所政府办的卫生院，规模较大的镇可设立卫生院分支机构，每个行政村都有一所村卫生站；基本完成镇卫生院和村卫生站标准化建设。(由市发展改革委、财政局、卫生局负责) 2．制定和实施《广州市社区卫生服务机构布局规划(2011-2015年)》，打造15分钟社区卫生服务圈，进一步完善以社区卫生服务中心为主体的城市社区卫生服务网络。全市社区卫生服务机构组建社区卫生网格化服务团队，每个团队由1-2名全科医师、1-2名社区护士和1名公共卫生医师组成，负责1-2个居(村)委会，近1万-2万名社区居民的健康管理，逐步建立广州特色的社区责任医师制度，坚持主动服务和上门服务，逐步承担起居民健康“守门人”的职责。公立医院包括国有企业所办医院资源过剩地区，要进行医疗资源优化重组，充实和加强基层医疗卫生机构。(由市卫生局、发展改革委、财政局、人力资源和社会保障局负责) 3．加强基层中医药服务体系建设。3年内，实现所有镇卫生院、社区卫生服务中心设有规范化的中医科、中药房。(由市卫生局、发展改革委、财政局、人力资源和社会保障局负责) 4．加强基层公共卫生服务建设。到2011年，实现所有镇卫生院、社区卫生服务中心纳入公共卫生服务网络，承担突发公共卫生事故的监测、报告和预防控制，逐步建立街(镇)社区责任公卫医师制度。(由市卫生局、发展改革委、财政局、食品药品监管局、人力资源和社会保障局负责) (九)加强基层医药卫生队伍建设。 1．制定并实施免费为农村定向培养全科医生和招聘执业医师计划，开展镇卫生院全科医师培训；继续组织开展社区卫生机构全科医学岗位培训，重点推进全科医师规范化培训和以社区卫生服务机构业务骨干为主的“首席全科医师”培训工作。到2011年，城市社区卫生服务机构、镇卫生院和村卫生站医生岗位培训率达到100%。(由市卫生局、财政局负责) 2．鼓励镇卫生院技术骨干参加专科以上学历教育，开展乡村医生中等学历教育，提高农村基层医务人员学历和执业(助理)医师资格比例。到2011年，镇卫生院技术骨干达到大专或以上学历，90%的临床医疗服务人员具备执业(助理)医师资格；90%以上村医生取得中专以上学历，50%以上取得大专以上学历或具备执业(助理)医师资格。对经批准自愿到经济欠发达地区乡镇卫生院工作的医学院校毕业生，实行“上岗退费”政策，具体政策另行制定。(由市卫生局、财政局、教育局、人力资源和社会保障局负责) 3．完善城市医院对口帮扶农村医疗卫生机构的长效机制。每所城市三级医院要与1-2所县级医院或中心镇医院、每所二级医院要与2-3所镇卫生院建立长期对口协作关系。通过3年对口支援，使受援县级医院达到二级甲等医院的医疗水平，并持续改进和提高。制定和实施新一轮《广州市城市医院与社区卫生服务机构对口帮扶工作方案》，逐步建立城市医院与社区卫生服务机构的分工协作机制。落实好城市医院医生晋升主治医师和副主任医师职称前到社区、农村服务1年以上的政策。(由市卫生局、教育局、人力资源和社会保障局负责) (十)改革基层医疗卫生机构补偿机制。 1．基层医疗卫生机构运行成本通过服务收费和政府补助补偿。政府举办的社区卫生服务中心(站)，其基本建设、设备购置、人员经费及所承担公共卫生服务的业务经费，由政府按定额定项和购买服务等方式补助。农村镇卫生院按公益性事业单位进行改革和建设。市财政继续对村卫生站实行补贴，大力推进镇村卫生机构一体化管理。(由市卫生局、财政局、发展改革委负责) 2．2010年起，在定编定岗、实行全员聘用制的基础上，城市社区卫生服务机构、镇卫生院等基层医疗卫生事业单位实施绩效工资。2011年起，其他医疗卫生事业单位实施绩效工资。基层医疗卫生事业单位实施绩效工资所需经费由区(县级市)财政保障，实现基层医务人员工资水平与当地事业单位平均工资水平大体相当。其他医疗卫生事业单位实施绩效工资所需经费，按单位类型不同，分别由财政和事业单位负担。(由市人力资源和社会保障局、卫生局、财政局负责) 3．基层医疗卫生机构提供的医疗服务价格，按扣除政府补助后的成本制定。实行绩效工资后，探索对基层医疗卫生机构实行收支两条线管理。(由市物价局、财政局、卫生局、人力资源和社会保障局负责) 4．对社会力量举办基层医疗卫生机构提供的公共卫生服务，采取政府购买服务等方式给予补偿。(由市卫生局、人力资源和社会保障局、财政局负责) (十一)改革基层医疗卫生机构运行机制。 1．基层医疗卫生机构要使用适宜技术、适宜设备和基本药物。从2010年起，每年面向农村和城市社区筛选推广20项适宜卫生技术，为城乡居民提供安全有效的低成本服务。到2011年，镇卫生院、社区卫生服务中心开展中医药适宜技术达到10项以上，行政村卫生站、社区卫生服务站达到4项以上。(由市卫生局、物价局负责) 2．基层医疗卫生机构要转变服务方式，通过流动医疗服务等多种形式，在乡村、社区开展巡回医疗；要根据患者需要，采取上门服务、主动服务和连续服务。制定分级诊疗标准，在此基础上，开展社区首诊试点，建立健全基层医疗机构与上级医院双向转诊制度。(由市卫生局、人力资源和社会保障局负责) 3．探索分类管理，定编定岗不定人，实行全员聘用制，建立能进能出的人力资源管理制度。完善收入分配制度，建立以服务质量、服务数量为核心，以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度。(由市卫生局、人力资源和社会保障局，市编办负责) 四、促进基本公共卫生服务均等化 (十二)基本公共卫生服务覆盖全体城乡居民。 1．制定和实施《广州市社区基本公共卫生服务项目包》，明确我市基本公共卫生服务内容和要求。2010年起，组织社区卫生服务中心向社区居民免费提供9大项，共计28小项基本公共卫生服务项目。建设基于健康档案的区域卫生信息平台，为全市居民建立统一的电子健康档案，并实施规范管理，到2011年，城乡居民电子健康档案建档率达60%以上；定期为65岁以上老年人做健康检查；定期为3岁以下儿童做生长发育检查；为孕产妇提供孕期健康管理和产后访视；为适龄儿童接种国家免疫规划疫苗；及时发现、登记并报告、配合专业公共卫生机构现场处理辖区内发现的传染病病例和疑似病例，对结核病人进行治疗管理,对艾滋病病人和感染者进行随访管理；为高血压、糖尿病等慢性病高危人群提供防治指导服务；对35岁以上人群实行门诊首诊测血压；对确诊高血压和糖尿病患者进行登记管理，定期进行随访；向城乡居民提供健康教育宣传信息和健康教育咨询服务；为重性精神疾病患者提供医院——社区一体化防治康复服务。(由市卫生局、财政局负责) 2．深入开展爱国卫生运动，加强城乡环境治理。全面控烟履约。(由市委宣传部，市爱卫办、卫生局负责) (十三)落实并适时增加重大公共卫生服务项目。 1．实施五项重大公共卫生项目：为全市15岁以下儿童进行免费乙肝查漏补种，接种率达到95%以上；为2010例贫困白内障患者免费开展复明手术；为全市农村和流动人口孕产妇住院分娩提供医疗补助；为全市农村和流动人口育龄妇女孕前和孕早期补服叶酸，预防出生缺陷；为全市35-59岁农村妇女提供乳腺癌、宫颈癌免费检查。(由市卫生局、财政局、发展改革委、人口计生局、妇联负责) 2．继续实施结核病、艾滋病等重大疾病防控和国家免疫规划。对可疑肺结核病患者实行免费检查，对肺结核病人实行免费抗结核药物治疗和随访检查。为自愿接受艾滋病咨询检测的人员免费提供艾滋病病毒抗体检测，为艾滋病人提供免费抗病毒药物治疗和抗机会性感染治疗费用减免。为从事有毒有害作业人员提供职业病防治相关咨询服务，鼓励开展免费婚前医学检查。(由市卫生局、财政局、人口计生局、妇联负责) 3．全面开展“健康亚运，健康广州——全民健康活动”；在报纸、电台开设公益性健康专栏和频道，加强对健康知识的宣传，普及健康知识，提高健康素养。(由市委宣传部，市爱卫办、卫生局负责) (十四)加强公共卫生服务能力建设。 1．完善公共卫生服务体系。健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、120指挥系统、采供血、卫生监督、食品药品安全和计划生育等专业公共卫生服务网络，重点改善区(县级市)疾病预防控制、精神卫生、健康教育、口腔卫生等公共卫生服务机构的设施条件，增强农村医疗卫生机构公共卫生服务能力。(由市发展改革委、财政局、卫生局负责) 2．进一步明确公共卫生服务体系的职能、目标和任务，优化人员和设备配置，将结核病防治、皮肤病防治、职业病防治、精神病防治、妇幼保健等公共卫生职能从相应的医疗机构分离出来，探索公共卫生服务资源优化整合的有效形式。强化医院和基层医疗卫生机构的公共卫生职能，承担法定的公共卫生职责。(由市卫生局、发展改革委、财政局、编办、人力资源和社会保障局负责) 3．完善重大疾病防控体系和突发公共卫生事件应急机制，加强城乡急救体系建设。区(县级市)卫生行政部门要建立卫生应急机构，建设专门医学观察场所，提升重大疾病以及突发公共卫生事件预测预警和处置能力。在农村中心镇设立卫生监督分所，推动建立镇级卫生监督分支机构，促进卫生监督网络向镇、街延伸。(由市发展改革委、财政局、卫生局、编办、人力资源和社会保障局负责) 4．落实传染病防治机构、麻风病防治机构和其他疾病预防控制机构从事高风险岗位工作人员的待遇政策。积极推广和应用中医药预防保健方法和技术。推进中医“治未病”健康工程，到2010年，率先完成试点工作。(由市人力资源和社会保障局、财政局、卫生局负责) (十五)保障公共卫生服务经费。 专业公共卫生机构人员经费、发展建设经费、公用经费和业务经费由同级政府预算全额安排，服务性收入上缴财政专户或纳入预算管理。按项目为城乡居民免费提供基本公共卫生服务。2010年基本公共卫生服务经费标准达到人均25元以上；2011年达到人均30元以上。(由市财政局、卫生局负责) 五、稳妥开展公立医院改革试点 (十六)改革公立医院管理体制、运行机制、监管机制。 1．推进公立医院管理体制改革。按照转变政府职能的要求和政事分开、管办分离的原则，理顺政府行政主管部门与医院的关系，积极探索建立专业机构管理医院的新体制，转变行政主管部门对医院的管理方式，行政主管部门主要通过制定行为规则，确定绩效目标和服务标准、管理医院决策层、监管国有资产和服务质量等方式，强化对公立医院的监督管理，不断提高公立医院的服务效率、服务质量和服务水平。(由市编办、卫生局、人力资源和社会保障局负责) 2．建立规范的公立医院运行机制。推进人事制度改革，公立医院全面实行聘用制，建立符合公立医院特点的岗位设置管理制度，探索完善符合医务人员成长规律和工作特点的专业技术职务评聘制度。建立住院医师规范化培训制度，健全住院医师培养和流动机制。进一步完善财务、会计管理制度，严格预算管理，加强财务监管和运行监督。完善分配激励机制，2011年，公立医院实行绩效工资制，严格绩效工资总量管理，实行以服务质量及岗位工作量为主的综合绩效考核和岗位绩效工资制度，有效调动医务人员的积极性。(由市人力资源和社会保障局、卫生局、财政局负责) 3．建立健全公立医院监管机制。建立以公益性为核心的公立医院绩效评估管理体系和医疗质量安全评价管理体系。探索建立由卫生行政部门、人力资源和社会保障部门、社会评估机构、群众代表和专家参与的公立医院质量监管和评价制度。全面推行医院信息公示制度，健全完善医患沟通评价制度，接受社会监督。(由市卫生局、人力资源和社会保障局负责) 4．加强医疗质量管理。公立医院要遵循公益性质和社会效益原则，坚持以病人为中心，优化服务流程，规范公立医院临床检查、诊断、治疗、使用药物和植(介)入类医疗器械行为，优先使用基本药物和适宜技术。实行门急诊普通病历“一本通”和广佛肇医疗机构间医学检验、医学影像检查结果互认“一单通”。开展医师多点执业试点。以医院管理和电子病历为重点，大力推进医院信息化建设，促进医疗资源共享。(由市卫生局、物价局、食品药品监管局、人力资源和社会保障局负责) (十七)推进公立医院补偿机制改革。 1．逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。政府负责公立医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补偿等，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、援外、支农、支边等公共服务经费。对中医院、传染病医院、职业病防治院、精神病医院、妇产医院和儿童医院等在投入政策上予以倾斜。(由市卫生局、财政局、物价局、人力资源和社会保障局负责) 2．推进医药分开，逐步取消药品加成，不得接受药品折扣。医院由此减少的收入或形成的亏损通过增设药事服务费、调整部分技术服务收费标准和增加政府投入等途径解决。药事服务费纳入基本医疗保险报销范围。积极探索医药分开的多种有效途径。适当提高医疗技术服务价格，降低药品、医用耗材和大型设备检查价格。(由市卫生局、财政局、物价局、人力资源和社会保障局负责) 3．选择1-2间医院探索开展“核定收支、以收抵支、超收上缴、差额补助”等多种管理办法的试点。(由市卫生局、财政局、物价局、人力资源和社会保障局负责) (十八)加快形成多元办医格局。 1．落实区域卫生规划，控制公立医院建设规模、数量、标准。公立医院提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。制定公立医院转制政策，积极稳妥推进部分公立医院转制为民营医疗机构，确保国有资产保值和职工合法权益。(由市发展改革委、卫生局、财政局负责) 2．鼓励民营医疗机构发展。在税费金融、人才引进、技术准入、医保定点、科研立项、科目设置、设备许可、转诊服务等方面，民营医院与政府举办医疗卫生机构同等待遇。鼓励社会资本举办康复医疗、特需医疗、专科医疗等社会需求和特色明显的医疗机构，举办大型的高水平综合医疗机构和高精尖的专科医疗机构；积极落实国务院CEPA(关于建立更紧密经贸关系的安排)协议有关内容，支持港澳医师到穗举办门诊部、诊所。满足社会多层次多样化医疗卫生服务需求。力争到2011年民营医疗机构实际床位数、门诊服务人数分别达到总量的15%。(由市卫生局、人力资源和社会保障局负责) 六、保障措施 (十九)加强组织领导。 成立市政府深化医药卫生体制改革领导小组，统筹组织和协调改革工作。市政府有关部门要根据国家出台的配套文件，及时研究制定我市的贯彻落实意见。全市各级政府要切实加强领导，认真抓好组织落实，加快推进各项重点改革。 (二十)加强财力保障。 按照市委、市政府的统一部署，抓住关键环节，突出工作重点，认真落实各项投入政策。积极调整财政支出结构，转变投入机制，改革补偿办法，切实保障改革所需资金，提高财政资金使用效益。 (二十一)明确职责分工。 发挥各牵头部门的作用，明确医改各相关部门的职责分工。发展改革部门要做好健全基层医疗卫生服务体系等工作；卫生行政部门要做好推进新农合、建立基本药物制度、促进基本公共卫生服务逐步均等化、推进公立医院改革试点等工作；人力资源和社会保障部门要做好推进基本医疗保险制度建设等工作；财政部门要做好财政资金投入的落实等工作；食品药品监管部门要做好药品质量监督、保障药品安全等工作；物价部门要做好医药价格定价、监督和检查等工作。各有关部门之间要加强配合衔接，共同推进改革。 (二十二)加强考核评价。 将近期五项改革纳入各级党委、政府督查重点工作，跟踪检查落实。根据医药卫生体制改革的各项指标、先行先试的重点领域以及区域卫生、城乡卫生的不同特点，制定相应的考核指标，阶段性地组织考核和检查评估，通报进展情况，促进各项医改工作的落实。 (二十三)加强宣传引导。 把握正确舆论导向，周密制定分步骤、分阶段宣传方案。广泛宣传医药卫生体制改革的重大意义、目标任务和政策措施，充分调动全市上下参与和推进改革积极性、主动性和创造性。积极引导社会合理预期，增强群众信心，为改革的深入创造良好的舆论氛围和社会环境。广州市完善基本医疗保障制度建设实施方案 为贯彻落实国家、省深化医药卫生体制改革精神和《中共广州市委广州市人民政府关于深化医药卫生体制改革的实施意见》(穗字〔2010〕19号)，进一步提高我市基本医疗保障范围、保障层次和保障水平，结合本市实际，制定本方案。 一、指导思想 深入贯彻落实科学发展观，构建和谐社会，着眼于实现人人享有基本医疗保障的目标，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的医疗保障制度改革原则，致力于制度创新和能力建设，强化政府责任，创新体制机制，完善政府法规。 二、编制依据 (一)《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发〔2009〕6号)。 (二)《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009—2011年)的通知》(国发〔2009〕12号)。 (三)《中共广东省委广东省人民政府关于深化医药卫生体制改革的实施意见》(粤发〔2009〕16号)。 (四)《广东省政府关于印发广东省医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011年)的通知》(粤府〔2009〕139号)。 (五)《印发广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009-2020年)的通知》(粤府〔2009〕153号)。 三、目前状况 (一)建立基本医疗保障制度体系情况。 目前，本市已建立城镇职工基本医疗保险、灵活就业人员医疗保险、外来从业人员基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险四项制度，新型农村合作医疗(以下简称新农合)已覆盖农村地区的所有镇、村的农业人口，建立了以基本医疗保险为主体、重大疾病医疗补助和补充医疗保险为补充，覆盖城镇全体居民的多层次医疗保险制度体系，在制度上实现了覆盖城乡全体居民的目标。2010年我市将启动医疗保险市级统筹政策，通过加强对医疗保险经办、基金管理和使用等环节的监管，建立医疗保险基金有效使用和风险防范机制，提高医疗保险基金的使用效率。 截至2010年4月，广州市(含市本级、花都区、番禺区、从化市、增城市及广铁集团)社会医疗保险参保人数达到61212万人，新农合参合人数达到19812万人。 参保人员可享受住院、门诊特定项目、门诊指定慢性病和普通门诊医疗保险待遇。城镇职工基本医疗保险统筹基金对参保人员住院和门诊特定项目基本医疗费用的总体平均支付率分别达到8373%和9058%；城镇居民基本医疗保险统筹基金对参保人员住院和门诊特定项目基本医疗费用的总体平均支付率分别达到5356%和5774%。统筹基金年度最高支付限额：城镇职工基本医疗保险为181460元，重大疾病医疗补助金年度最高支付限额为15万元，合计331460元，约为本市城镇单位职工年平均工资(45365元)的73倍；城镇居民基本医疗保险为90730元，约为本市居民可支配收入(约27610元)的33倍。新农合保障范围从以保住院为主发展到实行住院、普通门诊、未成年人意外门诊、慢性病特殊门诊、住院分娩、疫苗注射以及住院医疗救助等多种补偿。 (二)存在问题。 随着医疗改革形势的发展和参保人员对医疗保障更高的需求,我市基本医疗保障工作还存在一些问题需要完善,突出表现在以下方面: 1．实现“全民医保”到“全民参保”目标十分艰难。目前，我市基本医疗保险在制度上实现了“全覆盖”，但实际上，仍有部分用人单位和个人由于观念和制度机制的因素，未按规定全部参加医疗保险。进一步提高参保率，完成省政府下达的“到2011年参保率达到95%以上”任务还相当繁重。 2．参保(参合)人员医疗费用负担偏重。本市已建立了基本医疗保险、重大疾病医疗补助和补充医疗保险等多层次的医疗保险制度体系，参保人可享受包括住院、门诊特定项目、指定慢性病、普通门诊等在内的基本医疗保障。但医疗待遇水平与参保(参合)人的实际需求仍存在一定差距，尤其是参保人基本医疗保险以外的费用(即“自费费用”)负担较重，亟需采取更加有力的措施加以解决。 3．城乡一体化的基本医疗保障制度尚未建立。本市城镇各医疗保险种类和医疗救助已相互衔接，并可在本统筹区域内相互转换。但城乡居民的医疗保障待遇仍有一定的差距，实现医疗保障基本公共服务均等化，建立城乡一体化的基本医疗保险制度亟需加快推进。 4．基本医疗保障关系转移接续机制尚未建立。本市基本医疗保险广佛同城、与海南省直机构和成都市医疗保险经办合作初见成效，但尚未从根本上解决跨制度、跨地区转移接续医疗保险关系和医疗费用直接结算等问题。实现跨制度、跨地区，更大范围地统筹推进医保关系转移接续非常紧迫。 5．人员、经办场地不足。随着广州市社会医疗保障事业的迅速发展，参保(参合)人数急剧增长，医保机构人员编制和办公场地不能满足服务需要，区(县级市)、街镇办公场地不足，甚至没有办公场地，严重影响了服务质量和工作效率。 四、总体安排 按照粤发〔2009〕16号文的要求，经充分调研，提出我市深化医药卫生体制改革社会医疗保障任务项目及工作方案如下： (一)进一步扩大基本医疗保障覆盖面。 1．2010年，将所有在校大学生和中等职业技术学校(含技工学校)学生纳入城镇居民医疗保险范围。 2．2011年前，城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险的参保率均达到95%以上，新农合参合率保持在98%以上。 3．做好城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新农合、城乡医疗救助之间的衔接。按照促进城乡基本公共服务均等化的要求，整合基本医疗保障管理资源，2012年逐步将新型农村合作医疗与城镇居民医疗保险合并为城乡居民医疗保障制度，实行统一政策、统一补助、统一筹资标准和保障水平一致，统一按服务人数配置人员编制和安排工作经费。逐步构建城镇职工医疗保险、城乡居民医疗保险统一管理、可转换衔接的一体化社会医疗保障制度。 4．积极探索建立新农合稳定可靠、合理增长的筹资机制。根据各级政府财力状况和农民收入增长情况及承受能力，在逐步提高财政补助标准的基础上，适当提高农民个人筹资水平，将农民个人缴费标准与收入水平相挂钩，逐步提高到占农民年人均收入1%至2%的水平。 (二)扩大基金支付范围，提高基本医疗保障水平。 1．医疗保险。2010年，对政策规定范围内的住院费用，城镇职工医疗保险报销比例不低于80%，年度累计最高支付限额不低于12万元；城镇居民医疗保险住院报销比例不低于65%，年度累计最高支付限额不低于8万元。继续增加基本医疗保险支付门诊特定项目和指定门诊慢性病病种范围。逐步提高基本保险医疗保险统筹基金支付比例。降低参保人住院起付标准。 2．新农合。2010年新农合人均筹资标准达260元以上，参合率保持在98%以上，参合农民在镇、县、县外医院住院报销比例分别不低于70%、60%、45%，累计年度最高支付限额(保障水平)不低于6万元。新农合全面建立普通门诊统筹补偿和特殊病种门诊补偿制度，实行“住院统筹加门诊统筹”的模式，以住院统筹为主，门诊统筹为重点的新型农村合作医疗制度；实施村卫生站看病减免收费的医疗费用包干制度；在花都区全面实施村卫生站免费为农民治病制度。2011年筹资标准提高到每人300元，在新农合制度之内，全市实施农村卫生站为参合农民免费治病制度试点工作。 (三)规范基本医疗保障基金管理。 1．各类基本医疗保障基金要坚持以收定支、收支平衡、略有结余的原则。合理控制城镇职工医疗保险基金、城镇居民医疗保险基金和新农合的年度结余和累计结余。 2．提高基金统筹层次，2011年，城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险实施市级统筹。 3．加强对基本医疗保障经办、基金管理和使用等环节的监管，建立基本医疗保障基金有效使用和风险防范机制。 4．建立基本医疗保障风险调剂金制度。 5．继续完善新农合基金管理和使用制度，认真执行新农合基金财务制度和会计制度，加强对新农合基金管理和使用的专项审计，规范基金使用，保证基金全部用于参合农民看病报销，使有限的基金发挥最大的效益。同时，继续完善并坚持新农合的区(县级市)、镇、村公示制度和群众举报、投诉办法，从体制机制上保证基金安全、有效运行。 (四)完善基本医疗保障管理服务。 1．推广社会保障卡，实现参保人员就医“一卡通”。制定以农民工为重点的基本医疗保障关系转移接续办法，解决跨制度、跨地区转移接续。建立异地就医结算机制，制定异地安置的退休人员就地就医、就地结算办法，逐步实现参保人异地就医在异地定点医疗机构直接记账结算医疗费用。 2．建立珠江三角洲地区基本医疗保障共同体，实现基本医疗保障信息平台及服务管理的统一和互通互惠。 3．加强基本医疗保障经办机构建设。政府给予机构编制和经费方面的支持,逐步完善设立在区(县级市)、(街)镇、社区的基本医疗保险和新型农村合作医疗的经办机构，并配备专职工作人员。着力解决医疗保险经办机构在各区(县级市)直属分局的办公场地问题。 (五)初步建立基本药物基本医疗保障管理制度。 将基本药物及药事服务费纳入基本医疗保障药物报销目录，基本药物报销比例明显高于非基本药物。 (六)加大政府对基本医疗保障的投入机制。 政府继续提供必要的资金支持城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗、城乡医疗救助制度的逐步完善。进一步加大对基本医疗保障的投入，特别是加大对社会弱势群体和无经济收入人员(未成年人和老年人)基本医疗保障的政府资助力度。 (七)加强部门配合，做好与相关制度的衔接。 要继续加强新型农村合作医疗与农村医疗救助制度在补偿方案上的衔接，卫生部门积极会同民政部门创造条件推广补偿报销的“一站式”服务。要做好与城镇居民基本医疗保险的衔接，按照人力资源和社会保障部、卫生部、财政部《关于印发流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法的通知》(人社部发〔2009〕191号)要求，引导流动人口和农民工参加相应保障制度，探索适应和方便参合农民工的就医和报销办法，保证其公平享受医疗保障待遇。 (八)在现有基本医疗保障信息系统基础上，扩大容量，提升功能，最大限度地满足业务需求。 建立健全基本医疗保障信息系统，将网络终端延伸到各级医疗保险经办机构和定点医、药机构，实现主要业务的全程信息化处理。 加快基金管理、费用结算与控制、医疗行为管理与监督、参保单位和个人管理服务等具有复合功能的基本医疗保障一体化信息系统建设。有关区(县级市)政府应加强城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险信息系统建设，实现与医疗机构信息系统的对接，积极推广“一卡通”等办法，方便参保人员就医，增加医疗服务的透明度。 五、责任落实及工作分工 各区(县级市)政府及市直有关部门要切实履行职责,共同推进我市社会医疗保障体系的完善。各级领导要充分认识深化医药卫生体制改革的重要性、紧迫性和艰巨性，切实把解决群众看病就医问题作为改善民生、扩大内需的重点摆上重要议事日程。有关部门要明确任务，落实责任分工，认真履行职责，密切配合，形成合力，加强监督考核。 (一)有关区(县级市)政府是社会医疗保障体系的建设和完善的责任主体，加大对辖区内社会医疗保障事业的投入，落实相关经费，加强对社会医疗保障基金的监督管理。市政府制定试点原则和政策框架，统筹协调，各独立统筹区制定具体方案并组织实施。 (二)宣传部门要运用多种形式宣传，要坚持正确的舆论导向，广泛宣传改革的重大意义和主要政策措施，积极引导社会预期，增强群众信心，使这项惠及广大人民群众的重大改革深入人心，为深化改革营造良好的舆论环境。 (三)机构编制部门负责落实人员编制及机构设置。 (四)发展改革部门负责将社会医疗保障体系的建设和完善纳入国民经济和社会发展规划，协助推进社会医疗保障经办场地建设。 (五)民政部门负责医疗救助工作，配合做好医疗保障有关工作。 (六)财政部门负责牵头社会医疗保障建设和完善所需资金的落实，并加强对资金的监督管理，提高使用效率。 (七)人力资源和社会保障部门负责统筹推进全市医疗保障工作，牵头并会同卫生、民政等部门负责制定全市社会医疗保障制度实施方案，并加强对基本医疗保障建设和完善实施步骤的监督与业务的跟踪指导。 (八)卫生行政部门负责新型农村合作医疗的进一步完善工作，参与医疗保障一体化建设。广州市基层医疗卫生机构建立国家基本药物制度实施方案 为贯彻落实国家、省深化医药卫生体制改革精神和《中共广州市委广州市人民政府关于深化医药卫生体制改革的实施意见》(穗字〔2010〕19号)，保障群众基本用药、减轻医药费用负担，确保覆盖城乡居民基本药物制度有序建立和推进，结合我市实际，制定本实施方案。 一、工作目标 2011年1月1日起，全市所有政府举办的社区卫生服务中心、镇卫生院，以及实行人、财、物一体化管理的社区卫生服务站和村卫生室，全面启动实施基本药物制度(含省增补品种)。包括全部配备和使用基本药物，实行零差率销售；确定基本药物配送企业，实行统一配送；基本药物全部纳入基本医疗保险药品报销目录，且报销比例明显高于非基本药物；建立基本药物使用政府补偿机制。到2011年底，初步建立国家基本药物制度。 二、实施内容 (一)网上集中采购。 实施基本药物制度的基层医疗机构配备基本药物(含省增补品种)要从省药品阳光采购挂网目录中选择，并通过省医药采购服务平台统一实行网上集中采购。中药饮片的采购和使用按有关规定执行。 (二)遴选统一配送企业。 基层医疗卫生机构使用基本药物实行统一配送。各区(县级市)按照公开、公平、公正的原则，在省中标企业中确定1-2家配送企业，为本辖区基层医疗卫生机构提供基本药物配送服务。 建立配送企业科学、合理的准入和退出机制。按照企业规模、配送能力、服务质量、仓储能力、信息化水平、售后服务、药品管理和质量控制、运行状况、不良记录以及既往相关配送经验等要素评审确定配送企业，原则上每两年确定1次，配送服务周期为2年。每年对配送企业进行考核，对未能切实履行基本药物配送任务，或在配送中向采购机构、个人以各种形式提供回扣、赞助、提成等违纪违规行为的，一律予以解约并在5年内不得确定为配送单位。 (三)配备和使用基本药物。 纳入实施范围内的基层医疗卫生机构必须全部配备和使用基本药物，包括《国家基本药物目录(基层医疗机构配备使用部分)》(2009版，卫生部令第69号)及我省增补品种目录内的药物。非基本药物的药品使用，主要通过转诊区域内公立医院方式予以解决。 纳入实施范围内的基层医疗卫生机构，国家基本药物目录药品使用比例应达70%以上，省增补药物目录药品使用比例不超过30%。 (四)基本药物实行零差率销售。 实施国家基本药物制度的基层医疗机构，使用国家基本药物目录和省增补药物目录内的药品全部实行药品零差率销售。基层医疗机构现有库存药品的销售价不得高于国家指导价和省采购价。 (五)加强基本药物购销合同管理。 配送企业确定后，区(县级市)卫生行政部门负责督促基层医疗卫生机构与配送企业签定药品购销合同，履行药品购销合同规定的责任和义务。建立药品结算制度，明确结算付款流程、付款方式和合同签订办法。 基层医疗卫生机构回款时间为从货到之日起60天内；对因客观因素造成的药品结算资金周转困难等情况，配送企业不得中止配送，必须保证基本药物的供应；区(县级市)卫生、财政部门应主动协调，确保配送企业利益不受损害。 (六)实行基本医疗保障优惠政策。 基本药物全部纳入城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗报销范围，且比例明显高于非基本药物，具体按基本医疗保险和新型农村合作医疗有关规定执行。 (七)完善药品储备制度。 按照省药品储备办法，建立市级药品储备保障供应体系，参照基本药物目录和省增补品种目录调整储备目录的品种，实行动态储备，有偿调用。确保临床必需、不可替代、用量不确定、企业不常生产的基本药物供应。 (八)建立基本药物制度政府补偿机制。 各区(县级市)政府要按照省委、省政府关于乡镇卫生院管理体制改革与建设的意见和市委、市政府关于进一步深化医药卫生体制改革的工作部署，对基层医疗卫生机构按公益性事业单位进行综合改革，实施镇村卫生机构一体化管理，建立基层医疗卫生机构良性运行机制。在严格界定功能、核定编制、核定岗位、核定任务、核定收支、独立核算、绩效考核的基础上，实施基层医疗卫生机构岗位绩效工资制度。政府负责保障基层医疗卫生机构按国家规定核定的基本建设、设备购置、人员经费和其承担的公共卫生服务的业务经费，使其正常运行。区(县级市)政府承担基层医疗卫生机构综合改革所需经费的主要责任，市政府根据实际情况帮助解决基层医疗卫生机构综合改革所需的部分经费，确保基层医疗卫生机构实施基本药物零差率销售后的有效运行。发挥医保基金作用，根据省卫生厅等四部委联合下发《广东省国家基本药物制度有关问题的通知》(粤卫〔2010〕34号)的精神，结合我市实际，明确我市医疗保障基金合理补偿基层医疗卫生机构基本药物零差率销售收入缺口的办法。 有条件的区(县级市)政府可试行基层医疗机构收支两条线管理，从根本上改变“以药养医”机制，切实维护公共医疗卫生服务的公益性。 三、实施步骤 (一)合理设置机构，核定编制。 2010年9月底前，研究提出解决政府举办的基层医疗卫生机构编制问题的方案。 (二)竞争上岗，实行全员聘用制度。 2010年10月前，明确定岗竞聘的范围对象，组织基层医疗卫生机构实施竞聘上岗。基层医疗卫生机构医疗岗位必须具备执业资格，所有上岗人员实行全员聘用，按照国家和省有关规定签订聘用合同，实行合同管理。 (三)落实任务，加强绩效考核。 2010年11月前，建立基层医疗卫生机构基本药物制度绩效考核体系，由区(县级市)卫生部门落实基层医疗卫生机构的职责和任务，并对基层医疗卫生机构履行职责、工作任务完成情况进行年度考核，考核结果与财政补助挂钩；基层医疗卫生机构对内部职工落实职责和分工，考核工作绩效，并与职工收入挂钩。 (四)核定收支，核定补偿经费。 2010年12月31日前，依据基层医疗卫生机构承担的工作量和人员编制、聘用情况，核定2011年度基层医疗卫生机构收入、支出数和财政补助数额。 (五)取消加成，实施绩效工资。 2011年1月1日起，政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物，实行零差率销售，全面实施岗位绩效工资制度，全面启动实施基本药物制度。 从开始实施基本药物制度之日起顺延6个月为过渡期。过渡期内，纳入实施范围的基层医疗卫生机构只能通过省网上平台集中采购省药品阳光采购挂网目录中的国家基本药物品种(含省增补品种)，只能使用国家基本药物目录内药品(含省增补品种)和现有库存药品。 过渡期后，纳入实施范围的基层医疗卫生机构不得再使用国家基本药物目录(含省增补品种)外的药品。 2011年，其他基层医疗卫生机构在理顺体制、积累经验的基础上，配备和使用基本药物和省增补的非基本药物目录药品，实行零差率销售，初步建立国家基本药物制度。 四、保障措施 (一)加强组织，切实履行部门职责。 实施国家基本药物制度是一项涉及面广、难度大的系统工程，各区(县级市)政府及有关部门要充分认识实施基本药物制度的重要性、紧迫性和艰巨性，切实将其作为深化医药卫生体制改革的重要任务抓紧抓好。 市医改办统筹协调推进基本药物制度的实施工作，负责制定有关政策，协调解决实施国家基本药物制度过程中的有关问题，并做好各区(县级市)实施基本药物制度的督导工作。市医改办下设基本药物制度组，具体由市卫生局负责日常工作。 区(县级市)政府为实施基本药物制度的主体，实施基本药物制度工作须纳入政府工作的目标任务，列入民生工程的重要内容，并尽快成立相应的组织机构，负责制定辖区具体实施方案，分解任务，落实责任，确保基本药物制度的顺利实施。 卫生行政部门要牵头做好药品网上采购和统一配送工作，严格执行基本药物配备使用规定，督促基层医疗卫生机构和医务人员，按照基本药物临床应用指南和基本药物处方集的规定，规范使用基本药物；负责基本药物制度相关医保政策落实工作，制定具体的考核办法；配合机构编制部门、财政部门、人力资源和社会保障部门推进基层医疗卫生机构绩效工资制度；加强对基层医疗卫生机构医务人员进行基本药物和合理用药的继续教育与培训，提高合理用药水平；建立基本药物信息披露制度，维护公众知情权。 发展改革部门要深入分析制度实施中的难点及可能带来的影响，统筹兼顾各方面的利益，做好各个环节的衔接和协调。 机构编制部门要会同卫生、财政部门做好政府举办的基层医疗卫生机构的核编工作，配合人力资源和社会保障部门、财政部门做好绩效工资改革。 财政部门要落实政府卫生投入政策，建立基层医疗卫生机构的补偿机制，配合推进绩效工资改革，确保政府投入与实施基本药物制度的有效衔接。 物价部门要按照省级集中招标形成的统一采购(含配送)价格，加强对基本药物价格的监管，确保基层医疗卫生机构基本药物零差率销售。 人力资源和社会保障部门要依据国家有关规定及时调整基本医疗保险药品目录和拟定报销政策，负责基本药物制度相关医保政策落实工作；及时做好基层医疗卫生机构定岗工作，落实政府办基层医疗卫生机构绩效工资改革。 宣传部门要运用多种形式面向群众广泛宣传基本药物制度的意义，取得群众理解和支持。 监察部门要加强对基本药物遴选、配送企业确定、采购和统一配送以及使用的全程监督。 食品药品监管部门要加强对基本药物质量的监管，加大药品抽检力度，严厉打击基本药物违法行为。 审计部门要加强对基本药物制度实施和运行补偿的相关审计工作。 纠正医药购销和医疗服务中不正之风工作领导小组办公室负责基本药物制度实施的监督工作。 (二)加强考核，建立绩效评估机制。 政府各相关部门要对基本药物制度实施情况进行监控、管理和考核，促进基层医疗卫生机构改进服务质量，主动控制医药费用，保证群众用药需求。建立和完善基本药物配送、使用、价格和报销信息管理系统，充分发挥行政监督、技术监督和社会监督的作用，实行基本药物制度绩效评估，发布监测评估报告等相关信息。医疗机构必须密切配合，提供参保患者服务项目、用药范围等明细账目，以便核查。基本药物使用情况纳入医务人员以岗位责任和绩效为基础的考核，考核结果与财政补助、绩效工资挂钩。 (三)加强宣传，引导合理用药。 国家基本药物制度是一项全新的制度，涉及生产、配送、定价、配备使用、报销以及零差率销售政策等各个环节。要通过各种宣传载体，大力宣传实施国家基本药物制度的目的、意义及具体实施的医疗机构与药品种类等，使群众认识到基本药物是安全有效、价格合理的药物，是预防、治疗和诊断疾病的首选药物，形成医疗机构愿意配、医务人员愿意开、就诊人员愿意用的局面。调动各方面的积极性，争取全社会的理解、配合和支持，营造良好社会氛围，确保基本药物制度顺利实施。广州市健全基层医疗卫生服务体系建设实施方案(2010-2012年) 为贯彻落实国家、省深化医药卫生体制改革精神和《中共广州市委广州市人民政府关于深化医药卫生体制改革的实施意见》(穗字〔2010〕19号)，进一步加快我市基层医疗卫生服务体系建设，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，提高基本医疗卫生服务的可及性，结合我市实际，制定本方案。 一、指导思想 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照国家、省深化医药卫生体制改革的要求，着力加强我市基层医疗卫生服务体系建设，切实提高基层公共医疗卫生服务能力，为把广州建设成为全省“首善之区”，率先实现人人享有基本医疗卫生服务打下坚实基础。 二、编制依据 (一)《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发〔2009〕6号)、《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009—2011年)的通知》(国发〔2009〕12号)有关进一步健全基层医疗卫生服务体系的要求。 (二)《中共广东省委广东省人民政府关于深化医药卫生体制改革的实施意见》(粤发〔2009〕16号)和《广东省人民政府关于印发广东省医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009—2011年)的通知》(粤府〔2009〕139号)有关完善城乡医疗服务体系的要求。 (三)《中共广州市委广州市人民政府关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定》(穗字〔2007〕2号)有关加强农村卫生设施建设的要求；《中共广州市委广州市人民政府关于加快形成城乡经济社会发展一体化新格局实施意见》(穗字〔2009〕1号)有关统筹城乡公共服务，实现基本公共服务均等化的要求。 (四)住房和城乡建设部、发展改革委《乡镇卫生院建设标准》(建标107-2008)、《综合医院建设标准》(建标110-2008)。 三、目前状况 一直以来，市委、市政府高度重视医药卫生事业的发展，对相关基础设施建设的投入力度也比较大。市妇女儿童医疗保健中心和广医附一医院建成投入使用，市八医院迁建工程、市疾病预防控制中心、市精神病院江村院区等一批大型医疗卫生项目建设进展顺利；全市130条街道设置了社区卫生服务机构，覆盖率为99%；2007年以来规划计划迁建、扩建、改造的67所社区卫生服务中心，目前已有34所(含租赁)完成建设任务并投入使用，预计2010年底将新增17所完成建设任务并投入使用；中心镇医院、镇卫生院建设稳步推进，每个镇均有1所政府办的医院；按照村民步行30分钟到达医疗机构的要求，全市农村共设置1045个村卫生站。全市医疗机构基本实现了全覆盖，建立了精神卫生组织管理、技术指导网络和治疗康复系统，初步形成了社会化的精神卫生工作体系。但是，随着形势的发展，特别是新一轮医改又提出了更高要求，相对而言，我市医疗卫生服务体系建设仍存在一些问题，突出表现在以下方面： (一)城区。 1．从建设国家中心城市的高度看，我市大型、综合性医疗机构在建设规模、人才队伍、服务能力以及内部管理等方面与国家中心城市要求还存在一定距离，服务水平的提升、先进技术的引领、辐射范围的拓展等亟待进一步加强。 2．在城市社区卫生服务中心的建设上，一是老城区落实房源较为困难，目前在很大程度上已影响到整个社区卫生服中心业务用房的建设进度。二是城市卫生规划布点严重滞后，急需进一步完善，特别是新区和大型居住区卫生服务中心永久用房问题，亟需尽快启动新一轮城市卫生规划布点与建设工作。 (二)农村。 主要问题是建设资金投入不足，资金缺口较大。 1．县级医院。在人民医院、中医医院、妇幼保健院三类县级医院的建设上，均面临一定程度的资金缺口。 2．中心镇医院。随着经济社会的发展，很有必要对此前未建设的7所中心镇医院进行资金补助(此前已规划建设8所，由市统筹资金给予一定的资金补助)，加快其建设步伐。 3．镇卫生院。全市镇卫生院业务用房大部分比较破旧，医疗设备也相对陈旧、落后，亟需投入资金予以改造、建设。 (三)精神卫生防治体系。 精神卫生服务是公共卫生工作的重要内容，是政府提供公共服务的重要体现。目前存在的问题主要是，由于生活、工作压力大及其他因素所致，社会上精神病人越来越多，精神卫生机构不足(包括床位数不足)的矛盾日渐显现。 四、总体安排 按照国家“保基本、强基层、建机制”精神和“把工作重心下移，把更多的财力、物力投向基层”的要求，经充分调研，对我市基层医疗卫生服务体系建设作出如下安排(附件1)： (一)城区基层医疗机构建设。 1．城市社区卫生服务中心。 (1)已规划建设的67所。据统计，截至目前，此前规划迁建、扩建、改造的67所社区卫生服务中心中尚有33所未建成，继续推进建设。 (2)规划新建25所。根据调研及摸底，目前初步新规划建设25所，分别为：越秀区、海珠区、天河区、白云区各3所，荔湾区、黄埔区各2所，花都区、萝岗区、南沙区、从化市、增城市各1所，番禺区4所(附件2)。 2．城市社区卫生服务站。 全市规划新建社区卫生服务站93个，其中：越秀区、白云区、南沙区各2个，海珠区、番禺区各10个，荔湾区6个，天河区12个，黄埔区3个，花都区4个，萝岗区5个，从化市22个，增城市15个。 (二)农村。 1．部分区(县级市)医院。 目前规划建设的部分区(县级市)医院为4所，分别是花都区妇幼保健院新院一期工程，从化市中心医院二期工程住院楼、从化市中医院扩建工程和增城市中医医院改造工程。 2．中心镇医院。 全市拟规划扩建、改建7所，分别为：白云区太和医院，花都区花东医院，番禺区榄核医院、石楼医院，南沙区万顷沙医院，从化市良口医院，增城市新塘医院(附件3)。 3．镇卫生院。 全市拟规划扩建、改建18所镇卫生院，分别是：白云区2所(人和华侨医院、钟落潭医院)，花都区4所(赤坭医院、花山医院、梯面卫生院、雅瑶医院)，番禺区4所(化龙医院、南村医院、石碁医院、新造医院)，南沙区2所(黄阁医院、横沥医院)，萝岗区1所(九佛医院)，从化市2所(吕田医院、温泉医院)，增城市3所(正果卫生院、小楼卫生院、派潭医院)(附件3)。 4．行政村卫生站。 计划对全市农村地区不足100平方米的行政村卫生站进行改扩建，初步统计为370个，其中：白云区39个，花都区96个，从化市105个，增城市130个。 (三)精神卫生。 目前，我市辖区内共有9所精神病专科医院，4所综合医院设有精神病专科床位，134个工疗站，1个精神卫生研究所，总编制床位4500张，分属卫生、残联、民政等部门。按照需要和可能的原则，为缓解我市目前精神病床位配置不足的矛盾，我市近期精神卫生建设项目暂定为广州市精神病院江村院区扩建工程。 五、建设标准 按照住房和城乡建设部、发展改革委2008年颁布的《乡镇卫生院建设标准》(建标107-2008)和《综合医院建设标准》(建标110-2008)，结合我市实际，有关建设标准为： 1．社区卫生服务中心按2000平方米\/所的标准建设，社区卫生服务站按300平方米\/个的标准建设，行政村卫生站按100平方米\/个的标准建设。 2．中心镇医院，按照二级综合性医院的标准建设，即设置200张床位，按每床建筑面积80平方米计，总建筑面积1.6万平方米。镇卫生院按床位数折算，建筑面积不足3000平方米的，按3000平方米建设；以500平方米为调整基数，镇卫生院最高建筑面积为5500平方米。 3．市级医院、精神病院以及区(县级市)医院根据规划报建规模建设。 六、资金筹措方案 根据各区(县级市)财力状况，按照“量力而行、轻重缓急”的原则，医疗卫生服务机构建设资金主要由区、县级市承担，市本级财政适当予以补助，补助方式按市政府《关于完善市对区(县级市)财政管理体制的意见》(穗府函〔2010〕91号)执行，即市与越秀、海珠、荔湾、白云区分担比例为5:5；与天河、黄埔、番禺、花都区为4:6；与从化市为8:2；与增城市为6:4；南沙、萝岗区全部由区财政解决。同时，市本级财政资金安排方案按照尊重历史、切合实际的原则，决定对已定的建设项目资金安排方案保持不变，对新增的建设项目资金需由市本级财政负责承担的，由市财政专项和市统筹资金共同分担。具体如下： (一)城区。 1．城市社区卫生服务中心。 (1)已规划建设的67所。继续推进此前规划的67所社区卫生服中心建设(67所总投资为76187万元，市本级财政承担42710万元，资金已预留)。资金安排方案按照市政府《关于发展城市社区卫生服务的实施意见》(穗府〔2007〕28号)既定方案执行，即市、区财政按1:1比例分担，其中市财政部分由市统筹资金、市财政资金各分担50%(番禺、萝岗、南沙区由区财政全部负担)。根据统计，目前市本级财政已下达17756万元，今后市本级财政还需下达资金24954万元(此前已有资金安排方案，并已预留)，由市统筹资金、市财政资金各分担50%。 (2)规划新建的25所。为适应新的形势和发展要求，初步规划新建25所社区卫生服务中心，其中购买公建配套单价按4000元\/平方米测算(其中由建委、国土部门认定属无偿移交的，只安排装修补助资金)，购买商品房单价按所在区2010年上半年一手商品房均价测算，装修价格按1200元\/平方米标准测算，估算总投资为42423万元，所需资金由市、区财政按一定比例共同分担。其中市本级财政需承担17685万元，由市财政专项和市统筹资金各安排50%。 2．城市社区卫生服务站。 规划新建93个社区卫生服务站，其中购买35个，新建58个。属购买的按市国土房管局家缘网站公布的2010年1-4月广州市十区一手住宅平均单价11451元\/平方米测算；属新建的按中心镇医院建设标准测算。初步估算总投资为20260万元，所需资金由所在区(县级市)财政负责。 (二)农村。 根据近期调研情况，我市农村地区医疗卫生机构比较落后，基层普遍反映主要问题是投入不足，资金匮乏。市政府决定加大资金投入力度。 1．部分区(县级市)医院。 根据调研，目前部分区(县级市)医院建设项目资金缺口较大的主要是：花都区妇幼保健院新院一期工程，从化市中心医院二期工程住院楼、从化市中医医院扩建工程和增城市中医医院改造工程。根据项目资金实际缺口情况，决定由市财政专项和市统筹资金各安排50%予以补助。补助资金为：花都区妇幼保健院1000万元，从化市中心医院1000万元，从化市中医医院1500万元，增城市中医医院400万元，合计为3900万元。 2．中心镇医院。 目前规划新建、扩建7所，其中新建、扩建按3000元\/平方米测算，装修改造按1000元\/平方米测算，外立面装修按300元\/平方米测算。初步估算总投资为21879万元，其中市本级财政需补助8912万元，由市财政专项和市统筹资金各安排50%。 3．镇卫生院。 全市规划建设镇卫生院18所，按中心镇医院标准测算，总投资为12345万元。其中，市本级财政需补助5939万元，由市财政专项和市统筹资金各安排50%。 4．行政村卫生站。 规划建设行政村卫生站370个，按照15万元\/个的标准测算，总投资为5550万元。所需资金由市、区(县级市)财政按一定比例分担。初步统计，市本级财政需承担4007万元，由市财政专项和市统筹资金各安排50%。 (三)精神卫生。 初步摸底，当前我市精神卫生建设项目暂定为广州市精神病院江村院区扩建工程，总投资为12880万元，全部由市统筹资金安排。目前市统筹资金已下达资金762万元，尚有12118万元需安排。 上述项目总投资合计为217762万元，具体为：城区138870万元，农村66012万元，精神病院12880万元。其中：市本级财政负担96033万元，区(县级市)财政负担108305万元，医疗机构自筹13424万元。 市本级财政负担部分，原已落实来源和渠道的有：67所社区卫生服务中心建设资金76187万元(由市财政专项和市统筹资金各负担50%)，市精神病院建设资金12880万元(全部由市统筹资金负担)。需新增投入为：新建社区卫生服务中心25所补助资金17685万元，部分区、县级市医院补助资金3900万元，中心镇医院补助资金8912万元，镇卫生院补助资金5939万元，农村行政村卫生站补助资金4007万元，四项合计为40443万元(由市财政专项和市统筹资金各安排202215万元)。拟定分三年安排，年度计划拟按2:5:3比例安排，即2010年安排8088万元，2011年安排20222万元，2012年安排12133万元。 七、资金审核及管理 (一)每年年初，由各区(县级市)卫生局会同同级发展改革部门和财政部门提出年度本区(县级市)建设方案，并负责落实区(县级市)的配套建设资金报市卫生局审核。 (二)市卫生局对区(县级市)上报的建设方案进行审核后，报市发展改革委审批。 (三)由市发展改革委牵头，会同市财政局、卫生局，每年度按项目建设进度和实际投资额分批合理安排。 (四)严格遵照基本建设有关招标投标、政府采购和财政集中支付的制度，严禁挪用。 八、责任落实及工作分工 各区(县级市)政府及市直有关部门要切实履行职责，共同推进我市医疗卫生体系建设。 有关区(县级市)政府是医疗卫生体系建设的责任主体，要加大对辖区内医疗卫生机构的投入，落实相关配套经费，加强对医疗卫生机构建设的监督管理。 市发展改革委负责将医疗卫生体系建设纳入国民经济和社会发展规划，牵头制订好规划建设方案，并会同市财政局、市卫生局安排好医疗卫生机构建设的年度投资计划。 市卫生局负责对全市医疗机构年度建设计划进行汇总，并加强对医疗卫生体系建设的行业监督管理与跟踪指导。 市财政局负责资金的落实，并加强对资金的监督管理，提高资金使用效率。广州市促进基本公共卫生服务均等化实施方案 为贯彻落实国家、省深化医药卫生体制改革精神和《中共广州市委广州市人民政府关于深化医药卫生体制改革的实施意见》(穗字〔2010〕19号)，大力推进基本公共卫生服务均等化，根据卫生部、财政部、国家人口和计划生育委员会《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》(卫妇社发〔2009〕70号)，结合我市实际，制定本方案。 一、工作目标 通过实施基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目，使城乡居民享有均等化的基本公共卫生服务，区域之间、城乡之间和人群之间公共卫生指标相近，居民健康水平趋于一致，健康指标接近发达国家水平。 2010年，在城市和农村同步实施相同的基本公共卫生服务项目和相同的基本公共卫生服务经费补助标准。 到2020年，公共卫生服务均等化的机制基本完善，重大疾病和主要健康危险因素得到有效控制，人人享有基本公共卫生服务，城乡居民健康水平进一步提高。 二、主要工作任务 (一)实施基本公共卫生服务项目。根据国家基本公共卫生服务项目，制定和实施我市基本公共卫生服务包。服务包主要包括：居民健康档案管理、健康教育、儿童保健、妇女保健、老年人健康管理、预防接种、传染病报告和管理、慢性病预防控制、重性精神病管理等9个项目共计28个子项目。基本公共卫生服务按照公共卫生服务均等化和城乡统筹的原则，由社区卫生服务中心、镇卫生院同步组织实施，免费向全市城乡居民提供。 大力推进居民电子健康档案建设，利用信息手段发展电子健康档案，替代纸质健康档案。2010年建设基于健康档案信息平台，选择5个区和5所大型医院作为居民电子健康档案试点。2011年总结推广试点工作经验，全面开展居民电子健康档案建设，为全市50%居民建立电子健康建档案。未来3至5年，建立全市统一的居民电子健康档案，实现居民在不同医疗机构的诊疗信息的连续、动态管理、共享共用。 基本公共卫生服务项目随着经济社会发展、公共卫生发展需要和财政承受能力，在提高基本公共卫生服务人均补助水平的基础上，逐步增加基本公共卫生服务项目，满足人民群众不断增长的公共卫生服务需求。 (二)实施重大公共卫生服务项目。2010年实施七项重大公共卫生项目：为全市15岁以下儿童免费接种乙肝疫苗；为2010例贫困白内障患者免费开展复明手术；为全市农村(含流动人口)孕产妇住院分娩提供医疗补助；为全市农村(含流动人口)育龄妇女孕前和孕早期补服叶酸，预防出生缺陷；为全市35-59岁农村妇女提供乳腺癌、宫颈癌免费检查；实施艾滋病母婴传播阻断；实施农村改水改厕，开展农村饮水安全集中供水工程水质监测。2011年增加为全市适龄儿童免费实施窝沟封闭项目。2012年增加为适龄儿童免费接种水痘疫苗。 继续实施结核病、艾滋病等重大疾病防控和扩大国家免疫规划。对可疑肺结核病患者实行免费检查，对肺结核病人实行免费药物治疗和随访检查。为自愿接受艾滋病咨询检测的人员免费提供艾滋病病毒抗体检测，为艾滋病人提供免费抗病毒药物治疗和抗机会性感染治疗费用减免。 加强精神卫生工作。着力改善精神卫生等专业公共卫生机构工作条件，落实精神卫生机构等从事高风险岗位工作人员的待遇政策，提高重性精神病人医疗和康复服务水平。推进精神疾病医院与社区一体化项目建设，为重性精神病患者登记、建档立卡、随访。建立重性精神疾病肇事肇祸应急处置机制，完善严重危害公共安全或他人人身安全的精神疾病患者管治机制。 (三)推进基层医疗卫生体系建设。加快农村三级医疗卫生服务网络建设，推动农村卫生机构向城市社区卫生服务机构转型。完善农村三级医疗卫生服务网络，到2011年，完成全部县级医院的标准化建设；每个镇有一所政府办的卫生院，规模较大的镇可设立卫生院分支机构，每个行政村都有一所村卫生站。 加强社区卫生服务网络建设。2010年完成128所社区卫生服务中心和190个社区卫生服务站的设置和建设，实现社区卫生服务全覆盖。组织制定和实施《广州市社区卫生服务机构布局规划(2011—2015)》，构建15分钟社区卫生服务圈。研究制定社区公共卫生补助政策和社区卫生服务政府补助经费管理办法。探索建立社区卫生服务机构与预防保健机构、公立医院分工合作机制，推动建立双向转诊制度。推行社区卫生服务网格化管理，建立居民健康管理社区医师责任制，提高社区卫生服务覆盖率和居民健康管理率。 加强基层医疗卫生队伍建设。制定并实施免费为农村定向培养全科医生和招聘执业医师计划，开展镇卫生院全科医师培训，继续组织开展社区卫生机构全科医学岗位培训和全科医师规范化培训，到2011年，城市社区卫生服务机构、镇卫生院和村卫生站医生岗位培训率达到100%。 完善城市医院对口帮扶农村医疗卫生机构的长效机制。城市三级医院要与1—2所县级医院或中心镇医院、二级医院要与2-3所镇卫生院建立长期对口协作关系。制定和实施新一轮《广州市城市医院与社区卫生服务机构对口帮扶工作方案》，逐步建立城市医院与社区卫生服务机构的分工协作机制。落实好城市医院医生晋升主治医师和副主任医师职称前到农村服务一年以上的政策。 (四)加强公共卫生服务能力建设。完善公共卫生服务体系。健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、职业卫生、应急救治、120指挥系统、采供血、卫生监督和计划生育等专业公共卫生服务网络，重点改善区(县级市)疾病预防控制、精神卫生、健康教育、口腔卫生等公共卫生服务机构的设施条件，增强农村医疗卫生机构公共卫生服务能力。 进一步明确公共卫生服务体系的职能、目标和任务，优化人员和设备配置，将结核病防治、皮肤病防治、职业病防治、精神病防治、妇幼保健等公共卫生职能从相应的医疗机构分离出来，探索公共卫生服务资源优化整合的有效形式。强化医院和基层医疗卫生机构的公共卫生职能，承担法定的公共卫生职责。完善重大疾病防控体系和突发公共卫生事件应急机制，加强城乡急救体系建设。区(县市级)卫生行政部门要建立卫生应急机构，提升重大疾病以及突发公共卫生事件预测预警和处置能力。 转变运行机制，进一步深化专业公共卫生机构和城乡基层医疗卫生机构人事管理和分配制度改革。积极推行事业单位岗位设置管理制度，建立岗位聘用、竞聘上岗、合同管理、能进能出的用人机制。实行岗位绩效工资制度，积极推进分配制度改革，按照多劳多得、优劳优得、奖勤罚懒原则，合理拉开差距，形成促进工作任务落实的有效激励机制，充分调动工作人员的积极性和主动性。 三、主要保障措施 (一)加强组织领导。促进基本公共卫生服务均等化关系广大人民群众的切身利益，关系千家万户的幸福安康。各级政府、各部门要把促进基本公共卫生服务均等化作为落实科学发展观的重要举措和关注民生、促进社会和谐的大事，纳入经济社会发展总体规划，切实加强领导。各区(县级市)要根据本实施意见，制定本地区的具体实施方案。市直有关部门要根据职能分工，认真抓好各项工作的组织实施。要建立健全基本公共卫生服务绩效考核制度，完善考核评价体系和方法，明确各类医疗卫生机构工作职责、目标和任务，考核履行职责、提供公共卫生服务的数量和质量、社会满意度等情况，保证公共卫生任务落实和群众受益。要充分发挥考核结果在激励、监督和资金安排等方面的作用，考核结果要与经费补助以及单位主要领导的年度考核和任免挂钩，作为人员奖惩及核定绩效工资的依据，加强督导检查和考核评估，确保各项工作落实。 (二)建立健全公共卫生经费保障机制。根据实现基本公共卫生服务均等化的目标，完善政府对公共卫生的投入机制，逐步增加公共卫生投入。基本公共卫生服务按项目为城乡居民免费提供，经费标准按单位服务综合成本核定，所需经费由财政预算安排。2010年城乡居民人均基本公共卫生服务经费标准不少于25元，2011年不少于30元。随着基本公共卫生服务项目的增加和经济水平的提高，调整人均经费标准。 政府举办的城市社区卫生服务中心(站)、农村镇卫生院的基本建设经费、设备购置经费、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费，由政府按规定核定并负责安排。支持村卫生站建设，对乡村医生承担的公共卫生服务等任务给予合理补助。 专业公共卫生机构人员经费、发展建设经费、公用经费和业务经费由政府预算全额安排。按照规定取得的服务性收入上缴财政专户或纳入预算管理。合理安排重大公共卫生服务项目所需资金。 公立医院承担规定的公共卫生服务，政府给予专项补助。社会力量举办的各级各类医疗卫生机构承担规定的公共卫生服务任务，政府通过购买服务等方式给予补偿。 主题词：卫生 医药方案 通知 广州市人民政府办公厅秘书处 2010年12月24日印发