Policy Interpretation of "Luohu District Government Investment Project Whole-Process Management Measures and Supporting Documents"

一、背景依据 2019年7月1日起正式实行的《政府投资条例》（国令第712号），是我国政府投资领域的第一部行政法规，是我国政府投资管理的基本法。《政府投资条例》印发后，国家发改委同时发出通知，要求各地全面清理不符合《政府投资条例》的现行制度，加快配套制度建设。 目前，罗湖区政府投资项目管理执行的是2018年10月17日印发的《深圳市罗湖区政府投资项目管理办法》（罗府办规〔2018〕6号），对照《政府投资条例》，部分内容已不符合要求，必须进行修订。罗湖区于7月初启动了《罗湖区政府投资项目全过程管理办法》（以下简称《办法》）的修订工作。 二、目标任务 此次办法修订严格贯彻落实《政府投资条例》，确保罗湖区政府投资项目全过程管理统一到《政府投资条例》的各项要求上来，并结合我区实际，切实加强顶层制度设计，全面加强政府投资项目的全过程管理，即：“投资方向和结构的统筹调控”、“谋划、储备和建设的有序滚动”、“实施和监管的一体化目标管理”、“前期和建设的优化衔接”。 三、主要内容 《办法》包括七个章节，分别为总则、政府投资决策、政府投资年度计划、政府投资项目实施、监督管理、法律责任、附则，共计三十八条。具体操作规定在《罗湖区政府投资项目全过程管理实施细则》（以下简称《实施细则》）确定。 第一章 总则，共7条，规定了制定目的、定义概念、区政府投资范围、区政府投资方向、基本原则、管理职责、建立项目库等内容。重点内容包括： 1．修改编制依据。根据《政府投资条例》等法律法规的规定修订本办法。（《办法》第一条） 2．优化区政府投资定义。根据《政府投资条例》重新优化区政府投资定义。（《办法》第二条） 3．明确划分区发改部门和区财政部门之间的管理边界。确定单个工程总投资200万元以上的项目、区属医院单台医疗设备购置50万元以上、社康单台医疗设备购置10万元以上的，纳入区发展改革局立项范围，上述限额及以下的由区财政局从部门预算中统一安排并负责管理，除医疗设备外的其它单纯设备购置以及区属物业购置也不适用本办法，按区相关规定执行。（《办法》第三条） 4．优化区政府投资范围，并明确调整机制。明确区政府投资方向为市场不能有效配置资源的公共领域，以非经营性项目为主，并规定区发展改革局负责对区政府投资范围进行定期评估调整；根据《深圳市第五轮市区政府投资事权划分方案》及工程专业类型编制《区政府投资项目类型和建设单位划定》，清晰界定了区政府投资项目类型，共11大领域、18个大类。（《办法》第四条和《实施细则》附件1） 5．明确审批监管部门的岗位职责，做到全过程一体化统筹。结合罗湖区政府“三定”方案和区政府投资项目实施流程编制《区政府投资项目全过程各部门职能表》，明确各部门审批和监督管理职责，包括区发展改革局、区财政局、区住房建设局、区审计局等主要部门。（《办法》第六条和《实施细则》附件2） 第二章 政府投资决策，共6条，规定了资金使用原则、平台办理、建设单位确定、批准程序、概算和工期控制、简易审批程序等内容。重点内容包括： 1．明确在线监管平台的使用。明确区政府投资项目通过在线平台启动受理，上传项目建议书，形成项目国家编码，办理政府投资项目审批手续。（《办法》第九条和《实施细则》第六条） 2．优化建设单位的确定方式，提升管理专业化水平。明确水务工程由区水务局负责，园林绿化工程及市容环境提升类项目由区城管和综合执法局负责，道路品质提升及交通拥堵治理项目由市交通运输局罗湖管理局负责，单纯燃气管道工程由区住房建设局负责，单纯电力工程类项目由罗湖供电局负责，信息化工程由区智慧城市建设中心负责。编制区政府投资项目类型和建设单位划定方案，明确具体项目类型对应的建设单位。（《办法》第十条和《实施细则》第三条、附件1） 3．明确区政府投资项目审批环节。规定区政府投资项目应当按规依次审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算，由区发展改革局作出是否批准的决定。（《办法》第十一条和《实施细则》第七至十四条） 4．强调投资和工期的控制依据。为贯彻落实《政府投资条例》，规定经批准的概算、建设工期分别是控制项目总投资、进度的依据，应严格执行建设工期和基本建设程序。（《办法》第十二条） 5．明确简易审批的适用范围。规定可简化需要报批的文件和审批程序的项目类型，包括申报总投资五千万元（含）以下的项目；单纯装修装饰、设备购置、维修改造、绿化提升、公交停靠站、交通安全设施、城市照明等项目；经区政府确定的应急工程。（《办法》第十三条和《实施细则》第十五至十八条） 第三章 政府投资年度计划，共5条，规定了区政府投资项目年度计划草案的项目要求、编制要求、预算衔接、民生评估论证、资金安排等内容。重点内容包括： 1．新增项目储备条款，明确区政府投资项目的项目建议书批复后方可列入储备库。优化计划草案分类的表述，明确区政府投资续建项目或初步设计及概算已获批准的项目，纳入A类管理；可行性研究报告已获批准但仍须履行初步设计及概算审批手续的项目，纳入B类管理；项目建议书已获批准的项目，纳入C类管理。”（《办法》第十四条和《实施细则》第十九、二十四条） 2．新增对民生项目开展评估论证的要求，明确由区发展改革局在编制区政府投资项目年度计划草案的过程中，负责将审核筛选后的民生项目报送区人大常委会开展民生项目评估论证，原则上通过评估论证的项目方可列入年度区政府投资项目计划，安排建设资金、开展项目建设。（《办法》第十七条和《实施细则》第二十五条） 3．优化年度资金调整的审批程序。明确由区发展改革局统筹安排年度资金计划，因项目进展较快需追加安排前期经费、建设资金、结算和决算尾款的，或项目已安排资金有结余需要调减的，由建设单位提出申请，区发展改革局审核后按以下程序报批：（一）年度投资计划内的项目，需安排建设资金或前期经费的，由区发展改革局审批；（二）年度投资计划外的项目，需安排前期经费的，按程序报分管区发展改革局的副区长、区长审定。（《办法》第十八条和《实施细则》第二十七条） 第四章 政府投资项目实施，共9条，规定了建设单位职责、开工条件、较大变更、资金落实、概算调整、签证管理、工期管理、竣工验收、后评价等方面内容。重点内容包括： 1．优化施工图设计、项目预算和施工招标等管理要求。尤其在施工招标管理方面，明确提出区政府投资项目的施工招标原则上应采取工程量清单招标方式。拟采取下浮率等其它招标方式的项目，建设单位应充分论证必要性，并就投资、质量和工期控制提出具体措施，形成方案征求区发展改革局、区财政局、区住房建设局、区审计局等相关部门意见后，报请区政府相关会议审议。批准通过的项目，列为重点监督管理项目。（《办法》第十九条和《实施细则》第二十九条、第三十一条） 2．严格工程变更管理。明确工程变更分为较大变更和一般变更，较大变更应当在实施前按照原初步设计及概算的审批程序报批，一般变更按照《罗湖区政府投资项目设计变更备案实施细则》执行。并增加设计变更问责制，明确了因未履行相关法律法规、标准和合同规定的责任和义务，造成设计缺陷等引起设计变更的，应依法追究相关责任主体及其项目负责人的法律责任。（《办法》第二十一条和《实施细则》第三十三、三十五、三十六条） 3．优化概算审批程序。根据《政府投资条例》，明确区政府投资项目总投资原则上不得超过经批准的项目概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化确需增加概算的，建设单位应提出调整方案及资金来源，并按以下程序报批：（一）总投资额超过批准概算五百万元（不含）以上且达到原批准概算百分之十（不含）以上的，按程序报区政府常务会议审议；（二）其他概算调整情况报分管需求单位、建设单位、区发展改革局的副区长、区长审定。（《办法》第二十三条和《实施细则》第三十四条） 4．新增工期管理要求。根据《政府投资条例》，明确区政府投资项目应当按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期，任何单位和个人不得非法干预。工期调整方面，明确了因地质条件发生重大变化、异常恶劣的天气条件、不可抗力影响或上级政策调整等原因导致项目建设进度滞后确需调整已批复建设工期的区政府投资项目，建设单位应重新提出建设工期和测算依据，由区发展改革局审核后报分管建设单位、区发展改革局的副区长审定。（《办法》第二十五条和《实施细则》第三十八条） 5．优化竣工验收、移交管养、结决算审核、档案管理和移交、项目验收和产权登记等一系列管理要求，新增工程尾款的处理要求和公园绿化工程移交要求等内容。明确区政府投资项目建成后，建设单位应当按照有关规定及时组织竣工验收和移交管养，并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算、档案管理和移交、项目验收、产权登记等手续。区政府投资项目结余的财政资金，应当按照有关规定缴回国库。（《办法》二十六条和《实施细则》第四十条、第四十二条～第四十六条） 6．为优化政府投资项目全过程管理，新增规定项目取消程序，明确区政府投资项目取消的审批程序和费用处置。区政府投资项目在前期工作或建设实施过程中，因客观原因无法继续执行的，建设单位需提出取消申请和取消原因，由区发展改革局负责审核并征求区人大财政经济委员会意见后，按原项目建议书审批程序重新报批。相关结果按程序报区人大常委会。（《实施细则》第四十八、四十九条） 第五章 监督管理，共5条，规定了管理方式、信息共享、档案管理、信息公开、绩效和质量安全管理等方面内容。重点内容包括： 1．提出运用在线监测和现场核查等方式监督检查。规定监管部门应当采取在线监测、现场核查等方式加强项目实施情况的监督检查，建设单位应通过在线平台按期如实报送开工建设、建设进度、竣工的基本信息。（《办法》第二十八条） 2．明确稽察工作重点和共享机制。要求政府稽察机构对项目的建设和管理程序、工程质量、投资效益和资金安全等方面进行稽察，并与其他监督部门建立共享机制。（《办法》第二十九条） 3．明确责任制考核。对于纳入计划的项目，实施责任制管理并纳入政府部门绩效考核，由区发展改革局进行跟进督办。（《办法》第三十二条和《实施细则》第五十条） 第六章 法律责任，共4条，规定了建设执行、资金筹措、技术审查、办法执行所涉及的法律责任。重点内容包括： 1．增加档案文件管理的法律责任，并明确了玩忽职守、违规进行建设活动、未按规定进行政府投资项目档案管理或转移、隐匿、篡改、毁弃项目有关文件等情形，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。（《办法》第三十三条和《实施细则》第五十六、五十七、六十条） 2．增加资金划拨责任追究事项，明确对违规进行筹措、拨付或使用政府投资资金的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定追究法律责任。（《办法》第三十四条和《实施细则》第五十八条） 3．明确审批事项涉及的技术审查与行政审批分别管理，强化方案设计、技术审查机构的主体责任。明确方案设计、技术审查人员对其出具的结论终身负责。（《办法》第三十五条和《实施细则》第五十九条） 第七章 附则，共2条，规定了办法的解释主体和施行期限等方面内容。 四、涉及范围 项目范围：单个工程总投资两百万元以上的项目，以及区属医院单台医疗设备五十万元（不含）以上、社康中心单台医疗设备十万元（不含）以上的设备购置，纳入区政府投资项目范围。单个工程总投资两百万元（含）以下的项目，不适用《办法》，由区财政局从部门预算中统一安排并负责管理。除医疗设备外的其它单纯设备购置以及区属物业购置不适用《办法》，按区相关规定执行。 建设单位范围：区政府投资项目原则上由区前期办开展前期工作、区建筑工务署负责建设实施。对专业性较强的区政府投资项目，按以下原则确定建设单位：水务工程由区水务局负责，园林绿化工程及市容环境提升类项目由区城管和综合执法局负责，道路品质提升及交通拥堵治理项目由市交通运输局罗湖管理局负责，单纯燃气管道工程由区住房建设局负责，单纯电力工程类项目由罗湖供电局负责，信息化工程由区智慧城市建设中心负责。具体分类按照附件1《区政府投资项目类型和建设单位划定》执行。 管理部门职责范围：区发展改革、财政、住房建设等部门按照附件2《区政府投资项目全过程各部门职能表》的要求在各自职责范围内履行相应的政府投资项目管理职责，依法对政府投资项目进行审批和监督管理。 简易审批项目范围：经区政府确定的应急工程可免于项目建议书和可行性研究报告审批；申报总投资五千万元（含）以下的项目或单纯装修装饰、设备购置、维修改造、绿化提升、公交停靠站、交通安全设施、城市照明等项目可免于可行性研究报告审批；水利、城市道路、公路等项目，和年综合能源消费量不满一千吨标准煤且年电力消费量不满五百万千瓦时的项目不另行进行节能审查。 可直接申报列入项目年度计划草案范围：续建项目和已取得概算批复拟新开工的项目。 进行民生项目评估论证范围：总投资一千万元（不含）以上的教育、医疗卫生、城市交通、住房保障、环境保护、文化体育、社区服务等政府投资项目，涉密工程和应急工程除外。 属较大变更范围：（一）建设地点发生变化的；（二）总建筑面积、建筑层数、道路长度、桥梁跨度、项目产能等建设规模以及建设范围的指标调整超过批准的初步设计及概算正负百分之十（含）的；（三）单项工程数量增减、建设功能实质性调整、规划调整等原因导致建设内容发生重大变化的。 可进行概算调整范围：因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化确需增加概算的。 可进行工期调整范围：因地质条件发生重大变化、异常恶劣的天气条件、不可抗力影响或上级政策调整等原因导致项目建设进度滞后确需调整已批复建设工期的。 项目验收检查范围：项目建议书、可行性研究、初步设计、项目概算、竣工验收和整改、工程结算、竣工财务决算、档案管理及项目试运营等程序履行和批复内容执行情况。 五、执行标准 《办法》提出总体规定，具体操作规则按照《实施细则》执行。涉及项目生成、民生项目评估论证、重大投资项目公示、方案设计管理、前期工作移交和设计变更备案的，具体操作规则按照《罗湖区政府投资项目生成管理细则》、《罗湖区政府投资民生项目评估论证管理指引》、《罗湖区政府重大投资项目公示指引》、《罗湖区政府投资项目方案设计管理实施细则》、《罗湖区政府投资项目前期工作移交实施细则》、《罗湖区政府投资项目设计变更备案实施细则》执行。 六、注意事项 此次办法修订严格贯彻落实《政府投资条例》，所涉及的各个主体单位应严格贯彻执行。 七、关键词诠释 罗湖区政府投资项目是指在罗湖行政区域内使用本级财政性资金进行固定资产投资项目，可以采用直接投资、资本金注入两种方式，包括新建、扩建、改建、技术改造等建设项目。 八、惠民利民举措 为了充分发挥政府投资作用，《办法》明确了区政府投资方向，立足民生将政府投资资金投向社会公益服务、公共基础设施、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域项目。同时通过进一步规范政府投资行为，切实保障民生工程建设的效率和质量安全，提高政府投资效益。 九、新旧政策差异 一是总体原则方面：优化政府投资范围、重新划定政府投资限额、重新梳理各部门职能职责，删除告知性备案环节。二是政府投资决策和政府投资年度计划方面：重新划定项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算为政府投资项目三大审批环节，重新划定区政府投资项目的建设单位，重新划分分级审批程序，重新划定简易审批的适用范围，重新划分区政府投资年度计划分类管理规则等。新增项目建设模式的提出时间节点与审批流程，新增工期管理要求，新增项目储备条款、民生评估论证要求等。进一步强化了概算约束力。三是政府投资项目实施方面：重新划定了项目预算管理、前期移交、工程变更管理、资金管理移交管理、结决算审核等管理要求。新增开工建设条件、前期移交要求、工程尾款的处理要求、公园绿化工程移交要求、项目的取消机制等。四是监督管理方面：优化了监督检查方式、稽察工作重点和共享机制、责任制考核等内容。五是法律责任方面：从建设单位、主要领导和直接责任人、社会参建机构等方面重新梳理法律责任追究事项，并新增档案文件管理和资金划拨责任追究事项。主要有如下八大变化： （一）明确了区政府投资项目的方向和范围 原办法对区政府投资方向和项目范围规定得较为模糊，没有清晰界定。新办法合理区分市场与政府的边界，建立了区政府投资项目范围和定期评估调整机制，切实发挥政府投资的引导和带动作用，确保聚焦重点、精准发力。 （二）划定了区政府投资项目的最低限额 原办法没有对纳入区政府投资项目的投资额度作出规定，实际管理中，哪些项目走区发改部门立项、哪些项目走区财政部门预算安排，容易存在争议，新办法参考市里和各区做法，明确了工程项目总投资200万元以上的纳入区发改部门立项管理，医疗设备医院单台50万元以上、社康单台10万元以上纳入区发改部门立项管理，其它如除医疗设备外的其它单纯设备购置、物业购置以及限额以下的项目，不纳入区发改部门立项，由区财政部门预算安排经费。 （三）界定全过程管理各部门的职责 一是明确了建设单位以区前期办、区建筑工务署为主，城管、水务、道路治理、信息化等专业领域项目由专业部门负责。原办法规定的是除信息化类和医疗设备购置类外，其余统一由区前期办、区建筑工务署负责建设实施；二是对项目谋划、储备、建设、监督管理、移交管养等全过程管理涉及的各部门职能作了清晰划定，制定了《区政府投资项目全过程各部门职能表》，便于各部门厘清职责、做好本职工作。三是对民生项目评估论证作了明确的定位和程序规定。 （四）优化项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算、资金申请审批程序 原办法在上述事项审批上，规定的较为繁琐，牺牲了一定的效率，使得在实际执行过程中，在项目审批、资金安排程序上花费较长时间，新办法抬高了区政府常务会议上会门槛，更多的采用区领导签批形式，同时在资金申请上，规定计划内项目资金安排由区发展改革局统筹，计划外的项目资金安排报区政府审定。 （五）建立项目谋划、储备、建设滚动机制 为了加强区政府投资项目的储备，促使形成项目生成、储备、建设管理的滚动接续机制，新办法加强了各部门项目谋划的职能，同时明确由区发展改革局建立项目储备库，根据项目储备情况安排年度投资计划。 （六）强化概算约束力，严格设计变更程序 新办法进一步严格了已批复概算投资的约束力，明确原则上项目实际投资不得突破已批复概算，同时对项目设计变更按较大变更、一般变更作了区分，较大变更要按初步设计及概算审批程序报批，一般变更由区发展改革局备案。这也是严格执行《政府投资条例》的精神，是根据我区实际，为了加强项目管理作出的具体规定。 （七）增加建设工期、项目取消、结算和决算、责任制考核等规定 一是结合上半年区发展改革开展的“双算”清理工作，以问题为导向，在制度上明确规定建设工期的法定效力，项目取消的程序、结算和决算申报不及时的合同约束、项目推进和资金支付的责任制考核等。二是根据项目实际管理过程中，各单位反馈的问题，对采用下浮率招标等特殊招标方式的项目，以及设计变更频繁、档案移交不及时等问题，在制度上作了考量。 （八）完善形成7个配套文件 为了让各单位更好的执行主办法各项要求，本次制度修订配套了7个配套文件，确保新制度能够贴合实际、落地执行，更好的服务罗湖区政府投资项目管理。