Interpretation of the Implementation Rules for the Supervision of Collective Land Development and Transactions by Community Shareholding Cooperative Companies in Longgang District

为进一步规范社区股份合作公司集体用地开发和交易行为，保障社区股份合作公司及股东的合法权益，引导社区科学集约高效利用集体用地，我办根据市、区有关规定，结合我区实际，在原有《实施细则》到期后，修订出台《龙岗区社区股份合作公司集体用地开发和交易监管实施细则》（深龙府办规〔2018〕4号号，以下简称“《实施细则》”），现解读如下： 一、修订背景 《龙岗区社区股份合作公司集体用地开发和交易监管实施细则》（深龙府办〔2015〕29号）于2015年9月23日印发实施，试行期两年，已于2017年9月22日到期。原《实施细则》的颁布，规范了我区集体土地开发和交易的程序和途径，实现了我区集体土地的价值发现，促进了我区集体资产的保值增值，且有力助推了我区项目落地，较好地协调了“三生”同步发展，达到了文件出台的预期目标。尽管原《实施细则》在试行过程中取得了不错的效果，但也存在着一些问题。例如：集体用地的范围界定尚有争议；集体用地参与开发的备案程序相对复杂、备案时间过长；缺乏责任追究约束机制等。同时，这两年我区城市更新发展迅猛，集体土地开发和交易出现了一些新情况、新做法、新问题，如整村统筹、片区统筹等开发新模式，利益统筹集体返还用地的二次开发等新情况。由于原《实施细则》对其未规范到位，急需修订加以明确。加之市区新近出台的一些关于社区股份合作公司管理的文件，有新的规定和要求，如：市委办公厅、市人民政府2016年6月下发的《关于建立健全股份合作公司综合监管系统的通知》（深办字〔2016〕55号）规定：“集体用地使用权转让和城市更新等资源交易项目要纳入平台集中交易”；我区2017年3月出台的《深圳市龙岗区人民政府办公室关于印发龙岗区集体产权交易监督管理暂行办法的通知》（深龙府办规〔2017〕1号，以下简称“交易暂行办法”），具体规定了集体产权交易的条件、程序和方式。但这些规定在原《实施细则》中不够具体，需修订明确，以保持社区集体用地开发和交易管理制度的系统性。基于上述3个原因，有必要对原《实施细则》进行修订，以期进一步规范集体用地的开发和交易行为，既维护好社区股份合作公司的集体利益，又保障有效地推进我区城市更新进程。 二、修订原则 新《实施细则》确定了六大修订原则：一是政策稳定原则，新《实施细则》在政策框架、基本释义、开发和交易流程、集体资产处置流程、合作方引进流程等方面基本上与原《实施细则》保持一致，以促进项目合作和开发的正常衔接，避免新文件出台妨碍项目合作和开发的推进。二是公开公平公正原则，切实保障社区股份合作公司股民的知情权、参与权和监督权；三是集体资产保值增值原则，切实维护好社区股份合作公司集体利益；四是效率优先原则，优化集体用地开发和交易备案程序，缩短备案时间，提高开发效率；五是权责对等原则，进一步明确股份合作公司、股民、开发商三方的权利和责任，新增责任追究机制，实现权责一体；六是统筹兼顾原则，修订后的《实施细则》要与市区及各个部门相关文件规定相呼应，保持规定的一致性、统一性和系统性。 三、修改调整及新增主要内容 （一）完善集体用地定义 一是根据《土地整备利益统筹试点项目管理办法（试行）》（深规土〔2015〕721号）的规定，股份合作公司可探索实施土地整备利益统筹项目，并明确可以获得社区留用土地。新《实施细则》将“土地整备利益统筹留用地”纳入集体用地范畴与土地整备相关政策相衔接。二是为更全面、清晰阐述集体用地范围，将“集体可用土地”的表述规范为“集体享有权益的土地。” （二）着力解决“历史遗留项目”问题 在原文“解决历史遗留问题第九条”的基础上，增加了一条（即第十条）：“对于《关于印发龙岗区进一步加强股份合作公司重大事项监管暂行办法的通知》（深龙府办〔2011〕21 号）出台前（即 2011 年 4 月 12 日前），社区股份合作公司已签订经当时公司决策机构（董事会或公司经营班子）议定通过的合作协议，但当时未履行股东代表大会（或子公司、分公司股东会议）表决的项目，不违反土地及城市更新相关法律、政策规定且能够保障社区集体利益的，经社区股份合作公司董事会、集资会、股东代表大会（或股东会议）按公司章程规定通过且按相关法规和制度规定的特别决议程序通过其属合作开发历史遗留问题的（具体表决通过要求按本细则第二十六条执行），可以不重新选择合作方，公司本着诚信原则在项目取得建设用地规划许可证或城市更新单元规划批复后，履行资产评估、项目公示和上报街道办审查等合作开发程序;对于违反土地或城市更新相关法律、政策规定的，由区规划国土或城市更新部门依法处置”。 该条文主要考虑在2011年4月12日之前，有些公司以政代企，用班子会议代替股东（代表）会议事，造成未经过股东代表会议议定而签订了公司认可的合作协议。该类合同若要作为历史遗留问题处理不再重新选择合作主体，从文件释义应满足以下3个条件：一是公司在2011年4月12日前的决策习惯皆是以政代企，即以班子会代替股东（代表）会议议事；二是该合作行为必须能够按表决时市价保障社区股份合作公司市场应得利益；三是在2011年4月12日之后至本细则出台前虽补开了股东（代表）会议，但该补开的股东会议不是本细则要求的股东会，而是应该在本细则出台执行后，召开一次股东（代表）会议表决其是否属于历史遗留问题，且通过比率要达到全体股东代表的80%。 （三）简化民主决策程序，提升项目推进效率 经社区和各街道办反映，召开股东代表大会涉及股东众多且分散，难以在短时间内拟定统一时间并通知到位，不利于项目推进。因此，在保障社区股份合作公司股民知情权、参与权和监督权的同时提升项目推进效率是本次修订《实施细则》的重要研究内容。原《实施细则》在集体用地合作开发和参与城市更新（具有重大影响权）时，要求召开4次股东代表大会，分别为选择意向合作方时的合作意向书确认、评估结果确认、合作招商方案确认、公开招标及竞争性谈判结果确认。经修订后可简化为2次，在确认合作意向书时召开第一次股东代表大会，确认项目资产评估时点、评估报告结果、合作招商方案时召开第二次股东代表大会。 （四）完善街道办合作意向备案条件 新《实施细则》进一步完善了街道办对合作意向书备案环节，结合区国资委与区城市更新局联合印发的《关于规范社区集体用地城市更新项目有关事项的通知》（深龙国资〔2017〕20号）规定，对不公开、公平、公正选取意向合作方的，有实质性开发条款的，没有足额将保证金缴入社区股份合作公司监管账户的，违反集体资产及城市更新等方面制度文件规定的均不得予以备案，以维护保障社区集体资产各方合法权益，保障社区集体用地开发项目顺利开展。 （五）对意向合作书履行期限做了明确规定 新《实施细则》在意向合作书中对集体用地合作开发项目和集体用地参与城市更新项目的意向合作书履行期限明确要求：一是对于合作意向书签订后 3 年内未取得建设用地规划许可证，双方意向合作关系自动解除，社区股份合作公司可另行引进新的意向合作方。如在该期限内未取得建设用地规划许可证但项目有实质性进展，经股东代表大会按公司章程规定的特别决议程序通过和街道办审查后，社区股份合作公司可选择不更换意向合作方，与该意向合作方续约一次，续约期限不得超过 2 年；二是对于合作意向书签订后 2 年内未纳入城市更新计划或者纳入城市更新计划后 2 年内未取得城市更新单元规划批复的项目，双方意向合作关系自动解除，社区股份合作公司可另行引进新的意向合作方。如在该期限内未取得单元规划但项目有实质性进展，经股东代表大会按公司章程规定的特别决议程序通过和街道办审查后，社区股份合作公司可选择不更换意向合作方，与该意向合作方续约一次，续约期限不得超过1年；三是如因不可抗力、政策等特殊原因误期，经股东代表大会按公司章程规定的特别决议程序通过并经区政府研究同意可适当延期。 （六）协商确定较大项目保证金数额，且明确意向合作保证金缴纳期限 原《实施细则》规定，意向合作方按项目中集体用地面积计算交纳合作意向保证金，每万平方米交纳500万元；合作方交纳履约保证金标准为工业项目不得低于集体用地面积每万平方米500万元，商住项目不得低于集体用地面积每万平方米1000万元。意向合作方通过程序选定为合作方的，合作意向保证金转为履约保证金，如合作协议约定的履约保证金大于合作意向保证金的，差额部分由合作方补足。新《实施细则》不再对规模较大项目的保证金数额作硬性要求，股份合作公司可采用双方协商方式确定适当金额；规定保证金总额在5000万元以下的，仍按照原规定执行，保证金总额超过5000万元的，超过部分由协议双方协商确定，不再以“一刀切”式的方法计算保证金数额。同时，新《实施细则》第十六条、第十八条增加了意向保证金交纳时间节点为意向合作合同协议签订后3个月内。 （七）新增“责任追究”，强化规范运作 针对少数社区股份合作公司违规发放意向保证金和部分市场主体通过“撒钱换票”等不正当竞争手段对社区股份合作公司即股东（股东代表）发放补贴、补助、福利、礼品等行为，为强化我区集体用地开发和交易秩序，结合《龙岗区进一步加强股份合作公司重大事项监管暂行办法》（深龙府办〔2011〕21号）中“责任追究”的有关内容，在新《实施细则》中新增“责任追究”相关章节，由纪委（监察）、检察、公安、司法、集体资产管理、城市更新等部门和各街道办对违规违纪行为进行严防严控严处理。对违反新《实施细则》的社区股份合作公司和开发主体，违反相关法律法规、政策制度的社区干部、党员、个人、区相关职能部门与街道办的有关人员、产权交易等机构及其工作人员和专家顾问，采取不正当手段影响公平竞争行为的市场开发建设主体分别予以责任追究。 （八）制度创新，释放产业空间 一是通过“免评估”、“免资质”等手段，引导鼓励社区股份合作公司按规定将集体用地盘活利用和进入市场交易，如为配合《深圳市人民政府办公厅关于印发完善产业用地供应机制拓宽产业用地空间办法的通知》（深府办〔2013〕1号）、《深圳市人民政府关于印发工业及其他产业用地供应管理办法（试行）的通知》（深府〔2016〕80号），加快工业及其他产业用地供应，推动社区农地按“1+6”政策入市交易，实现政府、股份合作公司及相关主体等多方利益共赢发展，新《实施细则》第十二条明确可以免评估进入交易；又如新《实施细则》第十六条规定“已办理建设用地规划许可证的社区工业用地，经区产业部门认定的需落户龙岗的产业项目，并经区集体资产管理部门审查通过，企业可直接投标”，不再要求投标人具备房地产开发资质；二是为推动我区与战略合作伙伴的顺利合作，助攻我区落实东进战略、打造深圳东部中心，同时保障集体资产保值增值，对于符合条件的区政府战略合作伙伴签订合作意向书的重要项目、属于已纳入城市更新计划且符合区产业导向的工改工项目，可以提前至城市更新计划阶段采用招拍挂方式选取合作开发主体，届时资产评估结合法定图则预估。符合规定的土地整备利益统筹项目参照执行。 （九）引入交易平台，实行阳光操作 新《实施细则》在引进意向合作方、合作方阶段有效衔接区府办《关于印发龙岗区集体产权交易监督管理暂行办法的通知》（深龙府办规〔2017〕1号）有关规定，一是规定选择项目意向方时，应通过《深圳特区报》或《深圳商报》、产权交易机构网站和区社区集体经济管理服务网发布公告，广泛征集合作意愿项目意向合作方可以按规定以社区股份合作公司或街道办为平台公开选取，也可通过深圳联交所（区产权交易中心）公开选取；二是在区产权交易中心公开选取集体用地合作方时，股份合作公司和项目意向合作方不得在项目交易前设置或者变相设置排他性、歧视性、有针对性的准入条件，影响项目公正、公平进行；否则交易结果无效，重新公开交易，违规方损失自负。以区产权交易中心作为交易平台，进一步保证了交易的专业性、效率性、严谨性，加强公开公平公正，确保集体资产交易的“阳光”运作。