Interpretation of Longgang District's Regulations on Preventing Regulatory Gaps and Clarifying Safety Supervision Responsibilities in Certain Industry Sectors (Trial)

2017年8月31日，区政府印发了《龙岗区防范监管漏洞进一步明确部分行业领域安全监管责任的规定（试行）》（深龙府办〔2017〕19号，以下简称《规定》），现就该文件的有关政策进行解读。 一、印发实施背景 2016年，市委市政府出台了《中共深圳市委办公厅、深圳市人民政府办公厅关于完善安全生产党政同责一岗双责失职追责责任体系的通知》（深办发〔2016〕11号）、《中共深圳市委办公厅深圳市人民政府办公厅关于印发〈深圳市党政部门安全管理工作职责规定〉的通知》（深办〔2016〕18号），区委、区政府也出台了《中共深圳市龙岗区委办公室深圳市龙岗区人民政府办公室关于完善安全生产党政同责一岗双责齐抓共管失职追责责任体系的通知》（深龙办发〔2016〕6号）、《中共深圳市龙岗区委办公室深圳市龙岗区人民政府办公室关于印发〈龙岗区安全管理职责暂行规定〉的通知》（深龙委办〔2016〕16号），为进一步健全完善安全生产责任体系，防范监管漏洞，针对当前安全生产工作的不同层面、不同领域存在的安全监管缺位或管理交叉、责任主体不清等问题，区主要领导决定要以问题为导向，对《龙岗区进一步加强城区安全明确安全监管责任的规定（试行）》进一步修订完善，出台一个规范性文件，解决当前安全生产工作中存在的一些监管缺位、管理交叉、责任主体不清等安全隐患和违法行为的监管问题。 二、目的 对一些存在监管责任不明确、容易导致推诿扯皮的重点行业领域和重点难点问题的安全监管问题进行明确，解决当前安全生产工作中存在的一些监管缺位、管理交叉、责任主体不清等安全隐患和违法行为的监管问题，进一步健全完善我区安全生产责任体系。 三、主要内容 《规定》共分为10章，分别为总则、政府监管的目标与主要内容、执法监管与行业主管部门的责任划分、区监管部门与街道监管责任的划分、街道与社区安全监管责任的划分、主体资格非法的生产经营单位的查处责任划分、“三小场所”等突出问题的责任划分、其他主要公共安全类安全监管责任划分、工作要求和附则。 总体来说，《规定》分为四个大的部分。 第一部分：总则和附则。明确了《规定》的起草依据、适用范围、解释权限和使用期限。 第二部分：条块责任划分。阐述了政府监管的目标与主要内容，明确执法监管部门与行业主管部门、区监管部门与街道监、街道与社区等块与块、条与块、条与条等各方的安全监管责任划分。 第三部分：一些突出问题的监管责任划分。包括对主体资格非法的生产经营单位、“三小场所”等突出问题的监管责任划分和一些主要公共安全类安全监管责任划分。其中，主体资格非法主要是指未取得相关行政许可擅自从事生产、经营、建设活动的非法、违法行为；“三小场所”等突出问题规定了“三小”场所、出租屋、建筑施工、电力设施、电力线路、燃气使用、油气管道、再生资源回收站点等突出问题的安全监管责任划分；主要公共安全类安全监管责任划分中重点明确了地面坍塌、树木倾倒、桥梁坍塌、道路交通、社区室外公共体育设施、不可移动文物、地下管网井盖等方面安全问题的监管责任划分。 第四部分：工作要求。主要规定了履行安全监管责任的一些注意事项和具体要求。 四、论证情况 《规定》起草前，区安委办经过了认真研究和调研，在《龙岗区进一步加强城区安全明确安全监管责任的规定（试行）》的基础上进一步修订完善。经过了反复多次书面征求各单位意见、区安委会专题会议研究讨论和广泛的沟通协调，以及征求市安委办、区法制办和律师意见，最后修订完善。经2017年8月3日召开的区政府六届二十次常务会议审议通过后，区政府予以印发实施。 五、有关具体内容解读 （一）第三条：企业的安全生产主体责任是指企业遵守有关安全生产法律、法规、规章，加强安全生产管理，建立安全生产责任制，加大安全生产投入，完善安全生产条件，主动开展隐患排查整治，确保安全生产，以及事故报告、救援和善后赔偿的责任。 （二）第九条：行业主管部门对主管的行业或领域的直接支配控制权是指行业主管部门对直接管辖的下属企事业单位，如教育部门对学校和幼儿园、卫生部门对医院、民政部门对救助管理站和养老院、城管部门对直接管理的市政设施等等，此类行业主管部门可直接支配管辖企事业单位人财物。 主管部门对主管的行业或领域没有直接支配控制权的，如文体部门对文化娱乐场所的公共安全、交通运输部门对车站的消防安全和特种设备安全、住房建设部门对施工工地的消防安全、经促部门对再生资源处理场所的生产和消防安全、卫生部门对民营诊所的公共安全、教育部门对私立学校的安全等。此类行业主管部门指的是主要的管理部门，但不可直接支配所管辖企事业单位人财物。 执法监管和行业主管有可能为同一行政部门，如住房建设部门对施工安全既是执法监管部门，也是行业主管部门。 （三）第十一条：直属部门即直接属于其内部组成部分的部门，也就是区职能部门对街道职能部门的人财物等具有直接控制和支配权的，如区环水局对街道环保所；对口部门即区职能部门对街道职能部门人财物不直接控制支配，只是进行业务指导，如区安监局对街道安监办。区消防部门对派出所属对口业务指导部门。 （四）第十四条：如在市、区住房建设部门报建的建筑工地的安全，区城管部门直接管理的市政设施的安全。此类场所街道不承担监管责任（包括属地监管责任）。 （五）第二十一条：违法行为整治先行原则：从事非法生产、非法施工和非法经营活动，并导致存在安全隐患的行为和场所，一般应首先整治违法行为，通过对违法行为的整治达到消除安全隐患的目的。但特殊情况，例如历史遗留问题违法建筑导致的消防安全隐患，可以先行整治安全隐患。 （六）第二十二条第一款：参照《深圳经济特区商事登记若干规定》，市编办2013年11号《关于商事登记制度改革后有关无证无照监管职责及执法力量调整的通知》。 （七）第二十二条第二款第2点：如某餐饮场所须经市场监管、环保和消防三个部门许可，且互不前置，由三个部门分别独立查处或联合执法查处，各自承担执法监管责任。“法律法规和规章另有规定的从其规定”：包括执法权限发生转移的有关规定，如对午托班的查处取缔权和许可权已分离。 （八）第二十六条：“三小”场所指小档口、小作坊、小娱乐场所。其中：（1）小档口：具有销售、服务性质的商店、营业性餐馆、饭店、小吃店、汽车摩托车修理店、洗衣店、电器维修店等。（2）小作坊：具有加工、生产、制造性质的家庭作坊（包括设立在城中村、出租屋内的经营面积在300平方米以下的再生资源回收站点）。（3）小娱乐场所：具有休闲、娱乐功能的酒吧、茶艺馆、沐足屋、棋牌室、桌球室、麻将房、美容美发店（院）等。 （九）第二十六条第二款：重大火灾隐患判定根据《中华人民共和国公共安全行业标准（重大火灾隐患判定方法）》；重大安全隐患判定根据《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》（国家安监总局出台16号令）和《深圳市安全管理网格化实施意见》。 （十）第二十六条第四款：《消防监督检查规定》第十条规定：“对单位履行法定消防安全职责情况的监督抽查，应当根据单位的实际情况检查下列内容： 1、建筑物或者场所是否依法通过消防验收或者进行竣工验收消防备案，公众聚集场所是否通过投入使用、营业前的消防安全检查； 2、建筑物或者场所的使用情况是否与消防验收或者进行竣工验收消防备案时确定的使用性质相符； 3、消防安全制度、灭火和应急疏散预案是否制定； 4、消防设施、器材和消防安全标志是否定期组织维修保养，是否完好有效； 5、电器线路、燃气管路是否定期维护保养、检测； 6、疏散通道、安全出口、消防车通道是否畅通，防火分区是否改变，防火间距是否被占用； 7、是否组织防火检查、消防演练和员工消防安全教育培训，自动消防系统操作人员是否持证上岗； 8、生产、储存、经营易燃易爆危险品的场所是否与居住场所设置在同一建筑物内； 9、生产、储存、经营其他物品的场所与居住场所设置在同一建筑物内的，是否符合消防技术标准； 10、其他依法需要检查的内容。 对人员密集场所还应当抽查室内装修材料是否符合消防技术标准、外墙门窗上是否设置影响逃生和灭火救援的障碍物。 （十一）第二十六条第六款：对“三小”场所，社区安全员巡查力量与执法力量如何有机结合的问题比较突出。一方面，社区安全员应发挥社区优势积极开展工作，采取社区可采取的一切手段积极作为，不能发现隐患无论大小都上报，只有重大隐患和拒不整改的隐患才能上报查处；另一方面，公安消防（派出所）、安监等职能部门应耐心指导督促，要经常检查社区工作台账，指导其正确开展工作，必要时带领社区安全员陪同执法，为社区安全员“立威”，将本部门执法力量打造为社区安全员顺利开展工作的坚强后盾。 （十二）第二十七条第四款：参照《无照经营查处取缔办法》（国务院370号令）、《广东省查处生产销售假冒伪劣商品违法行为条例（修正草案）》、《深圳市出租屋管理若干规定》。 （十三）第二十八条第二款：《深圳市规划土地监察行政执法主体及其职责规定》（深圳市人民政府令第222号）第二条：“本规定所称的规划土地监察，是指市、区规划土地监察机构对单位和个人遵守有关城市规划、土地管理法律、法规、规章的行为进行监督检查，依法对违反城市规划、土地管理法律、法规、规章的行为进行查处的活动。”无《施工许可证》擅自施工的行为属于违反《建筑法》的行为，故应由住房建设部门查处。但《深圳市人民政府关于全面推进街道综合执法工作的决定》（深府[2006]268号）明确：街道综合执法的范围包括：“（十三）根据建设方面的法律、法规、规章，对未取得《施工许可证》擅自进行改建工程（包括二次装修工程）施工的行为进行查处”。 （十四）第二十八条第五款：参照《关于龙岗区原村民非商品住宅建设实施中有关事项的通知》（深龙府办）[2008]8号） （十五）第二十八条第七款：按照《住宅室内装饰装修管理办法》第四条，该违法行为的查处执法主体是“房地产行政主管部门”。区法制办2010年8月12日《关于<关于明确布吉街道慢城花园7栋B101、A102地下室违规装修执法主体的请示>的审查意见》和市城管局2014年发出的《深圳市城市管理行政执法局关于对福田区城市管理行政执法局提请就房屋装修违规拆除承重墙有关问题出具指导意见的批复》（深城法函[2014]9号）的意见冲突，经综合考虑，确定住建部门为执法主体。 （十六）第二十九条第一款：《电力法》及其相关行政法规，原供电局已独立为供电公司，不再兼行国家行政管理职能。《电力法》第六条规定：“县级以上地方人民政府经济综合主管部门是本行政区域内的电力管理部门，负责电力事业的监督管理”。 《电力法》第七条规定：“电力建设企业、电力生产企业、电网经营企业依法实行自主经营、自负盈亏，并接受电力管理部门的监督”。《电力设施保护条例》规定：电力管理部门负责“监督、检查本条例及根据本条例制定的规章的贯彻执行”。 （十七）第三十条第三款：《深圳市燃气条例》第四十八条规定：“燃气企业应当对用户燃气设施和安全用气情况每十二个月至少检查一次，并做好记录；发现安全隐患的，应当及时书面告知用户整改。 对存在严重安全隐患而用户拒不整改的，燃气企业可以采取停止供气等安全保护措施。” 据此，对行政机关不能擅自进入的住宅用户存在的燃气安全隐患（如使用直排式热水器），燃气供气企业可依供气合同进行燃气安全检查，责令改正，燃气用户无权拒绝，否则可依法停止供气。如果燃气企业拒不履行该安全隐患排查整治职责，由住建部门按照《深圳市燃气条例》第七十八条进行处罚。 （十八）第四十二条：安监、消防等执法监管部门限于本单位执法力量的限制，依法制定执法计划，或明确重点列管单位，仅表明这些单位应该把重点精力放在列管范围，不表明这些单位有权拒绝履行上级督办、其他部门移送或群众举报案件的执法查处职责。