Expert Interpretation of the New 'Shenzhen Special Economic Zone Industry Association Regulations'

新《深圳经济特区行业协会条例》4月1日正式实施，国家民管局评价该立法：具国家高度、国际化视野、特区试验田作用，可引领全国—— 背景提示： 深圳市拥有全国最活跃的社会组织群体。深圳社会组织在参与社会建设等领域日益发挥不可或缺的作用。截至目前，深圳全市已有社会组织逾7千家。 1999年，深圳曾出台全国首部行业协会条例《深圳经济特区行业协会条例》。15年过去了，原有的特区行业协会条例已不能适应当下的行业协会的发展与管理需求。 2003年，深圳市启动新的《深圳经济特区行业协会条例》（以下简称《条例》）立法工作。在市委市政府的高度重视和大力支持下，立法工作顺利推进。为使该法的制定更具前瞻性，更符合国家行业协会改革的方向和具有可操作性，期间，深圳市民政局曾由局长杜鹏带队，会同深圳市人大法委副主任刘渤等一行6人，专程到民政部国家民间组织管理局专题汇报社会组织创新改革情况和《条例》立法相关情况。 “深圳又一次发挥了特区试验田的作用，再次走在了全国前列，为全国起到率先模范作用。”这是国家民管局局长王建军在专门听取深圳方面的汇报工作后，给出的鼓励和评价。 国家民管局领导指出：深圳《条例》是近5年来所看到的最好版本，令人振奋，应成为现代社会组织制度的范本。国家民管局对深圳《条例》的制定寄予厚望并提出许多宝贵意见和建议，如：要站在国家角度，立意要深远；要强化民主自治，包括选举制度、管理制度；要有国际化视野；要建立行业协会信息平台，实行科学管理。国家民管局副局长李勇表示：深圳改革的步子可以再迈大一点，走得更前一点；深圳的改革将领先全国10年，成为社会领域的“商事制度改革”。 2013年12月，经过层层审议，多轮论证修改，新的《深圳经济特区行业协会条例》正式出台。2014年4月1日起，该《条例》正式实施。 深圳行业协会立法：具有时代特征的探索 国家民间组织管理局副局长 李勇 深圳作为全国社会组织建设创新示范区，一直是全国社会组织体制机制改革创新的一块“先行地”。2013年12月，《深圳经济特区行业协会条例》经深圳人大常委会审议通过，2014年4月1日正式实施。这是贯彻落实党的十八大、二中全会、三中全会精神的又一创新举措，是探索形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制的新的制度设计，对规范行业协会治理，提升发展和服务能力，激活社会组织活力，推动行业协会参与社会治理和公共服务，充分发挥行业协会在经济社会发展中的作用，具有积极意义。 作为先行的地方性行业协会法规，改革的精神跃然而出。条例率先在全国将行业协会直接登记写入条款，尽快使这项改革有法可依。条例在行业协会去行政化方面进行了强化，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，增强其自主性和活力，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。条例在行业协会的职能、行业协会的培育发展方面浓墨重彩，颇有新意，有助于推进行业协会激发活力、明确权责、依法自治、发挥作用。条例突破“一业一会”的局限，探索一业多会，引入竞争机制。条例改进年检制度，创设行业协会活动异常名录制度等多个重大制度创新，在全国属于首创。此外，条例在设立程序、会员的权利与义务、内部治理、信息公开、监督管理方式等方面有创新。相信条例的出台并实施，可为全国行业协会改革起到破难题、探新路、作示范的作用。 近几年，我国行业协会遇上了非常一个重要的发展机遇期，作用日益凸显，地位迅速提升，社会影响力越来越大。行业协会已成为社会组织的一个重要门类。在发展过程中，行业协会的一些共性问题引发了业界的关注，特别是一些独特性问题，比如行业协会的内涵与外延问题、法律地位问题、权利义务问题、与政府关系问题、合法权益保护问题、职能范畴问题、公共决策参与问题、互益与公益问题、自愿或强制入会问题、税收优惠问题、市场竞争问题、对违规会员调查处罚问题、信息公开问题、行规行约合法性问题、司法救济问题、自治与自律问题等等，都需要法律层面的研究或者界定。在国外，特别是有的大陆法系的国家，行业协会商会有立法过程。目前我国行业协会立法呼声增高。一些地方先行立法。国家层面的行业协会立法起步也很早，但进展不尽如人意。我希望地方行业协会的立法能够为国家层面的立法工作打下基础，并成为一种推进力。 专家解读新《条例》7大亮点 深圳特区报记者 刘永新 新的《深圳经济特区行业协会条例》4月1日正式实施，该条件受到国家部委层面的高度肯定和殷切厚望，被誉为“是近5年来所看到的最好版本”和“领先全国10年”，“成为社会领域的‘商事制度改革’”。曾亲历了深圳商事制度改革始末，又全程参与了深圳行业协会条例修订的深圳市人大法制委员会副主任委员刘渤，昨日接受本报专访，为市民解读《条例》7大亮点。 亮点一：突破调整范围 刘渤认为，《条例》是国内迄今为止调整范围最广的行业协会条例。《条例》采用广义行业协会概念，所称的行业协会是指同行业或者跨行业企业、个体工商户和其他经济组织，自愿组成、按照章程自律管理，依法设立的非营利性社会团体法人。在范围上，既包括相同或者相关行业,也包括跨行业的行业协会；在成立主体上，不再局限于企业，而是包括了企业、其他经济组织以及个体工商户，并对其他经济组织和个体工商户的比例进行了限定,不得超过会员总数的10%；在组织形式上，除了行业协会外，还包括商会、促进会、联合会等，将这些组织一并纳入调整。 对应条款：第三条 本条例所称的行业协会，是指同行业或者跨行业的企业、其他经济组织以及个体工商户自愿组成，依照章程自律管理，依法设立的非营利性社会团体法人。 亮点二：突破“一业一会” 率先突破“一业一会”垄断，充分引入竞争机构，使优胜劣汰成为可能。刘渤表示，新《条例》规定：只要名称不相同，可以按照国民经济行业分类及其小类标准设立，也可以按照经营区域、产业链各个环节、产品类型、经营方式、经营环节及服务类型设立。“一业多会”将有效发挥市场在资源配置中的作用，降低政府成本，优化经济治理手段，并在一定程度上促进行政体制改革深化。 对应条款：第十条 行业协会可以按照国民经济行业分类及其小类标准设立，或者按照经营区域、产业链环节、产品类型、经营方式、经营环节及服务类型设立。 亮点三： 登记程序大幅简化 “继实行行业协会单一登记体制后，进一步简化登记程序，取消原有的筹备核准环节，把行业协会设立登记简化为名称核准和登记成立两个环节，同时也大幅减少了审批时限。”刘渤解读指出，从国家《社会团体登记管理条例》规定的90日减少到仅需25个工作日，深圳行业协会登记审批时限减少幅度逾三分之二。 对应条款：第十六条 登记管理机关应当自受理名称核准申请之日起五个工作日内将申请的名称予以公示，公示期为十个工作日。第二十一条 登记管理机关应当自受理设立登记申请之日起二十个工作日内作出是否予以登记的决定。符合规定的，准予登记，并颁发社会团体法人登记证书（以下简称登记证书）；不符合规定的，作出不予登记决定并书面告知理由。 亮点四：完善现代社会组织体制 党的十八大指出，要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。《条例》突出了依法自律，民主管理，对行业协会内部治理进行了专门规定。 对应条款： 第三十九条 行业协会应当严格执行国家有关非营利组织会计制度，接受财政部门监督，建立健全财务管理制度和监督制度，设立独立的财务和银行账户。行业协会的会计凭证、会计账簿、会计报表和其他会计资料，按照国家规定保管。 第四十条第一款 行业协会应当建立信息公开制度，向会员公开下列事项： （一）会费收取情况； （二）服务项目收费及其他收入情况； （三）经费使用情况； （四）监事会、理事会决议、决定； （五）本条例第四十二条规定的关联交易情况； （六）章程规定其他应当公开的事项。 亮点五：激发行业协会能动性 深化行政体制改革，建设法治政府和服务型政府，推进了政府向行业协会等社会组织购买公共服务。《条例》专章对促进行业协会发展进行规定，一是鼓励行业协会工作人员实行职业化管理，规定市、区人力资源保障部门会同登记机关及相关部门开展职业资格评定等工作；二是建立经常性联系渠道，听取行业协会的意见，促政府重视行业协会意见，激发行业协会能动性；三是明确政府应当编制向行业协会等社会组织购买公共服务目录，明确政府购买服务的种类、性质和内容，并向社会公布，费随事转；四是有步骤地推动政府职能转变，根据职能转变事项的情况和行业协会的承接能力双向推动；五是对行业协会从事推动产业技术改造、产业升级等工作，起草行业标准、产业规划和产业政策并政府采纳的，给予奖励。 对应条款：第四十九条 市、区政府应当推进职能转变，将适宜由行业协会承接的行业管理与协调、社会事务服务与管理、技术和市场服务等职能或者事项转移或者委托给具备条件的行业协会。第五十条第一款 市、区政府应当编制向行业协会等社会组织购买公共服务目录，明确政府购买服务的种类、性质和内容，向社会公布，并适时调整。第五十一条 市、区政府及有关单位应当建立与行业协会日常联系机制。制定、修改或者废止涉及行业、产业利益的法规、规章、规范性文件、技术标准、行业发展规划时，应当征询相关行业协会的意见。 亮点六：管理理念大改变 管理理念的改变，是本《条例》亮点之中的亮点。首先是改“年检制”为“年度报告制”，其次是“罚款”退出管理手段。刘渤认为，长期以来，对行业协会实施年度检查是行业协会日常监管的重要措施之一，但流于形式，收效甚微。《条例》借鉴深圳商事登记改革做法，对年检制度进行重大改革，实行年度报告制度，在行业协会信息平台上予以披露，不再进行年度检查。同时启用信用监管，建立“行业协会活动异常名录”制度，对行业协会年度运营进行监督抽查并纳入信用监管体系。这一制度的设计由被动式的年检改为主动抽查制度，由登记管理机关单一监管转变为行政和社会监管相结合，解决了既放得开，又管得住的问题，得到国家民管局的高度赞赏和肯定，可谓为全国提供了经验。 同理，此次立法中，原所有“罚款”字条全部予以摒弃、删除。罚款这种最常见的行政处罚手段退出，替之以“异常名录制”之信用监管，这在全国属于创新。 对应条款: 第五十九条 实行行业协会年度报告制度。 年度报告应当包含上年度活动情况、财务情况、本年度活动计划等内容。 行业协会应当于每年三月底前向登记管理机关报送年度报告，并对其内容的真实性负责。 当年设立的行业协会，自下年度起报送年度报告。 实行行业协会年度报告制度后，不再进行年度检查。 登记管理机关对行业协会报送的年度报告应当进行监督抽查。 第六十条 实行行业协会活动异常名录制度。 行业协会有下列情形之一的，由登记管理机关载入活动异常名录，并纳入信用监管体系： （一）不按规定报送年度报告的； （二）上年度未召开会员（会员代表）大会、理事会、监事会的； （三）未依照章程规定进行换届选举的； （四）会员少于规定数量的； （五）通过登记的住所无法联系的。 登记管理机关在作出载入活动异常名录决定之前，应当告知行业协会作出载入活动异常名录决定的事实、理由、依据及其依法享有的权利。通过登记的住所无法联系的，应当在行业协会信息平台公告告知。 对行业协会载入活动异常名录负有直接责任的会长、副 会长、理事、监事、秘书长的信息纳入信用监管体系。 亮点七：监管职责分工明确 刘渤分析说，《条例》在行业协会监督管理方面，明确了登记管理机关和市、区政府有关职能部门的管理职责分工，把深圳市近年在培育、规范和引导行业协会发展中所取得的经验措施在《条例》中确定下来，建立行业协会退出机制，对行业协会违法行为明确了法律责任。 对应条款：第六十四条 未经登记、载入活动异常永久名录、被撤销登记或者被依法吊销登记证书后以行业协会的名义开展活动的，由登记管理机关予以取缔、没收非法财物，并向社会公告。涉嫌犯罪的，依法移送司法机关。 第六十五条 发起人以欺骗、贿赂等不正当手段取得登记的，由登记管理机关撤销登记。 第六十六条 行业协会有下列情形之一的，由登记管理机关责令改正，予以警告，可以限期停止活动，并建议撤换直接负责的主管人员；情节严重的，吊销登记证书；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关： （一）涂改、倒卖、出租、出借登记证书，或者出租、出借印章的； （二）不按章程规定的宗旨和业务范围开展活动的； （三）拒不接受或者不按照规定接受监督检查的； （四）私分、侵占、挪用行业协会资产或者所接受捐赠、资助的财物的； （五）有违反本条例第四十八条第（三）、（四）、（六）、（七）项规定的行为的。 前款各项所列行为有违法所得的，予以没收。 创新立法理念，规范协会发展 深圳大学副校长、教授 黎军 从党的十八大报告，到十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，再到党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，中央的一系列顶层设计和决策部署，为社会组织发展规划了广阔的前景。如何加快推进社会体制改革,加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制成为当前各界关注的重点和热点。 行业协会是加强和创新社会管理、构建和谐社会的重要力量。深圳经济特区在行业协会发展、法律制度建设和管理模式创新等方面一直走在全国前列。例如，以民间化为突破口，创新登记管理体制，推进行业协会“去行政化”、“去垄断化”；以《深圳市行业协会法人治理指引》为抓手，加强对行业协会的规范和引导，促进行业协会的健康发展；以承接政府职能转移为动力，加大培育和扶持力度，为行业协会营造良好发展环境；等等。这些改革创新取得了一些实实在在的效果，有些还为全省乃至全国提供了有益的借鉴。 但与此同时，深圳行业协会的改革发展也存在一些问题亟待解决，也需要立法进行规范；还有一些改革成果需通过立法予以巩固，并创设相关制度，引领行业协会创新发展。行业协会健康有序发展。党的十八大报告和今年全国两会也提出了“重点培育、优先发展行业协会等社会组织，严格依法管理”的任务。正是基于上述背景，深圳市人大常委会于2013年底审议通过了《深圳经济特区行业协会条例》。该条例在如下方面，有着显著的立法创新。 创新立法理念，落实社会治理要求。在立法理念上，行业协会条例很好地体现了“社会治理”的精神内涵。这既表现在条例在总则部分明确提出政会分开要求，在行业协会领导职务的任职资格上明文排除了国家机关工作人员任职的可能，使得行业协会能够不受政府部门和政府工作人员的过多干预，独立开展业务活动；也表现在条例在结构体例安排和具体内容设计上对会员权利给予了充分重视，并规定了相应的保障制度，使得行业协会会员能够在条例规定的条件和框架内行使权利、履行义务。 细化内部治理规则，提高制度刚性。长期以来，行业协会相关立法仅仅明确行业协会应该按照章程实现内部治理，但对章程的具体内容，则仅仅作很粗略的规定。这种立法模式由于对行业协会的组织机构架构和职权、职责范围缺乏明确和统一的规定，不仅没有在行业协会内部治理完善方面有实质性帮助，反而会加大登记机关的后续管理成本。行业协会的内部治理有着共性的特征，制定内部治理的一般性规则，提高立法刚性，是条例的鲜明特征，也是其显著贡献。 完善执法程序，明确权责范围。行业协会条例对行业协会的设立、变更和注销程序作了详细规定，明确了社会组织登记管理机关和市、区政府有关部门的职权、职责范围，厘清了会员、协会、协会内部机构的权利、义务边界，并对行业协会的违法行为作了类型化，这些规定对于条例的顺利施行，提高条例的可操作性，非常关键。 改革管理方式，提升管理绩效水平。社会组织传统治理手段，仅仅局限于登记、年检、等级评估等有限的若干方面，并且这些治理手段在实践也可能优劣并存。在“社会治理”理念下，优化传统治理手段和引入新型管理方式方法，对于管理绩效水平的提升非常重要。条例从年度报告角度对于年检制度的改革，在行业协会内部治理方面提出信息公开要求以及建立行业协会信息平台的管理尝试，这些规定都可圈可点。 作为深圳行业协会的“基本法”，行业协会条例凝聚了行业协会十年改革的成果，秉承了特区立法开拓进取的立法传统，其所立足探索和破解的很多新问题，对全国行业协会健康有序发展都有广泛借鉴意义。对该条例的实施前景，我们有理由充满期待。当然，由于中国的社会立法起步较晚，起点较低，行业协会条例在会员权利保障、登记管理机关和政府有关部门的职权职责分工和协调等方面的规定还可以进一步优化，这有赖于通过条例的实施不断总结相关立法经验，逐步建成有着广泛参与并充满生机和活力的社会组织管理体制。