Policy Interpretation on Comprehensively Promoting Modern School System Construction in Shenzhen Primary and Secondary Schools

问：深圳市教育局为什么出台中小学校全面推进现代学校制度建设“1+2”文件，它有何重要意义? 答: 最近，为贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神和教育部《全面推进依法治校实施纲要》，贯彻落实深圳市委建设一流法治城市的要求，全面深化教育改革，建设一流法治教育，加快推进教育治理体系和治理能力现代化建设，打造教育“深圳质量”，深圳市教育局印发了《关于中小学校全面推进现代学校制度建设的指导意见》和《深圳市中小学校章程建设指导意见》，加上2014年6月印发的《推进中小学校和幼儿园卓越绩效管理工作实施方案》，合称“1+2”文件。 全面推进现代学校制度建设具有三个方面的重要意义。一是推进教育综合改革，完善教育治理体系的关键环节。学校是教育治理体系的重要主体，建设一流法治教育必须健全学校内部治理，落实依法治校，完善教育综合改革的组织基础和制度基础；二是全面推进现代学校制度建设是落实学校办学自主权，激发办学活力的内在要求。当前学校管理存在办学活力不足，办学特色不鲜明等问题，只有完善学校法人治理体系，建立依法治校长效机制，促进教育管办评分离，才能为解决上述问题提供机制保障；三是全面推进现代学校制度建设是创新人才培养模式，打造教育深圳质量的重要保障。要适应城市现代化国际化发展的人才需要，实现人才培养模式的变革，就要建立和完善以学生发展为本的学校组织架构和教育教学制度，形成学生综合素养培养的有效形式和长效机制。 “1+2”文件是深圳市中小学校全面推进现代学校制度建设，建设一流法治教育的行动指南。它顺应了现代社会发展要求和法治中国、法治城市建设趋向，反映了中小学校与政府、社会关系的治理模式、制度规范和行为准则，将对打造教育“深圳质量”和“深圳标准”，探索教育治理“深圳模式”和“深圳经验”，形成“政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与、职能边界清晰、多元主体共治”的深圳现代学校治理体系，激发办学活力，实现中小学校可持续发展起到重要推动作用。 问：全面推进现代学校制度建设“1+2”文件有哪些亮点？ 答：全面推进现代学校制度建设“1+2”文件有四大亮点。一是突出强调章程在学校发展中的核心地位。“1+2”文件明确规定学校章程是学校依法自主办学、实施管理的基本准则，是学校治理体系具有全局性、纲领性的文件，强调了章程在学校发展中的核心引领地位，明确了学校章程建设的操作性规程，章程是学校的“基本法”，学校任何个人也不能凌驾在学校章程之上。二是全面系统规范学校内部治理架构。包括：健全中小学校长负责制、完善中小学决策机制、推进校务委员会建设、健全教职工代表大会、健全家长委员会、自主设立学术委员会、创新学校治理结构运行模式。三是注重开门办学和实现社会共治。学校要注重开门办学，构建学校与社会沟通协调机制，探索学校社会互动新形式，形成社会参与学校管理发展的新机制。如，学校要健全代表全体家长参与学校民主管理，支持和监督学校做好教育工作的群众性组织家长委员会，制定家长委员会章程，明确家长委员会的权利和义务，创新家长委员会的组织形式和工作机制，发挥家长委员会参与学校管理的积极作用，为家长委员会运作在场地、经费等方面提供必要支持。四是依法治校与办学质量管理紧密结合。我市是国内率先在教育领域推行卓越绩效管理，将其作为政府质量奖教育类标准，并努力推进卓越绩效管理的教育行业化和深圳本土化进程的城市。在深圳实践的基础上，“1+2”文件将推进卓越绩效管理作为现代学校制度建设的重要内容进行设计，注重导入国际先进的卓越绩效管理准则，加强和改进学校办学质量管理，科学制定学校发展战略，并围绕战略的落实形成一整套学校办学质量管理规程，以及评估、改进、追求卓越的管理循环。 问：深圳市中小学校全面推进现代学校制度建设“1+2”文件是怎样出台的?三者之间有何内在关联？ 为科学制定全面推进现代学校制度建设的“1+2”文件，深圳市教育局早在2013年3月就成立了专题调研组。调研组在广泛研究全国各地经验做法、深入全市各区校调研的基础上，先后起草了3个文件征求意见稿，经过多次在全市教育系统公开征求各方面意见，深圳市教育局领导班子反复研究，调研起草组反复修改，最终完成“1+2文件”制定工作。可以说, “1+2”文件的出台,凝聚了全市教育系统及社会各方面的智慧。 “1+2”文件包括1个主文件和2个配套文件。1个主文件《关于中小学校全面推进现代学校制度建设的指导意见》，其着力点在于建立中小学校现代学校制度体系。一个配套文件《深圳市中小学校章程建设指导意见》，是对主文件中确定的主要任务的重点突破。另一配套文件《推进中小学校和幼儿园卓越绩效管理工作实施方案》，是确保主文件主要任务完成的质量保障和评价机制。三者之间体现了一个系统工程。“1”是总抓手，“2”是重点工作，“1+2”整体配套，重点突出，市、区、校三级联动，抓好落实。 全面推进现代学校制度建设是一个系统工程，全市中小学校要为实施立德树人、激发办学活力、形成办学特色、提升教育质量提供制度保障。首先，要集中全校师生智慧，按照突出章程的核心地位、坚持章程的法定规范、体现章程的实践特色的原则制定学校章程，按章程办学，这是全面推进现代学校制度建设的第一要务；其次要完善决策、执行与监督紧密结合的学校治理结构，包括发挥家长委员会参与学校民主管理作用；第三，要建立科学完备的学校制度体系并保证其执行到位；第四，要建立科学有效的质量效益管理评价机制。 问：深圳市中小学校全面推进现代学校制度建设的总体目标和主要任务是什么？有无时间表？ 答：深圳市中小学校全面推进现代学校制度建设的总体目标是：到2016年，全市各中小学校法人治理结构要素基本完备，学校办学理念、办学特色清晰；学校依法治校、民主管理和自主发展制度体系趋于完善。形成政府加强统筹、宏观管理、依法行政，学校依法按章办学，自主管理,民主监督,社会参与的现代学校治理体系。 深圳市中小学全面推进现代学校制度建设的主要任务有三项：一是推进学校章程建设。强调章程要明确学校内部治理基本组织架构和运行机制，公办学校确定校长、校长办公会议、校务委员会、教职工代表大会和家长委员会等组织的职责、议事规则、管理制度、相互关系及学校自主管理权限、决策程序和监督机制等。民办学校按照民办教育促进法等法律法规确定理事会、董事会、校长等组织架构和运行机制。章程制订必须严格执行科学民主程序，并报教育主管部门核准（备案）。二是健全学校治理结构。包括健全中小学校长负责制,完善中小学决策机构，推进校务委员会建设，健全教职工代表大会，健全家长委员会，自主设立学术委员会。三是完善学校管理制度体系。包括建立学校发展报告制度，建立以生为本的教育教学管理制度，规范教师聘任和专业发展管理，全面推进校务财务公开制度，构建学校与社会沟通协调机制。 我市确定的中小学现代学校制度建设的时间表是：到2015年3月前，各区组建章程核准委员会。2015年，全市依法治校示范校完成章程的制定或修订任务。2016年，全市实现“一校一章程”，基本建成现代学校制度所必备的规范合法、特色鲜明、执行有效的学校章程及规章制度体系，并全部向社会公布，接受社会监督。学校依法自主管理，建立决策、执行与监督健全的学校治理结构，到2016年，全市各中小学要在党组织政治核心统领下，构建起以学校章程为依据，以校长负责制为主体，校务委员会、教职工代表大会和家长委员会民主参与的学校内部治理结构。至2016年，通过卓越绩效管理试点工作考核验收的学校总数达到100所。 问：深圳学校治理结构主要包括哪些要素？各自的定位是什么？ 答：学校内部治理结构主要包括学校校长（学校党组织书记）、校长办公会、校务委员会、教职工代表大会和家长委员会及校内学术委员会等。 学校内部治理结构的定位是：公办中小学实行校长负责制，校长全面负责学校工作，并充分发挥基层党组织的政治核心作用（民办学校完善理事会、董事会领导下的校长负责制）；公办学校以校长办公会议作为最高决策机构（民办学校应设立由举办者（或其代表）、校长、教职工代表等组成的理事会、董事会作为最高决策机构，履行法定职权）；校务委员会作为学校行政工作的咨询议事机构, 由学校行政领导、教师、学生家长代表、社区人士和教育专家等人员组成，就学校发展重大问题提出咨询意见建议，重点审议涉及学校发展和师生、家长切身利益的重大事项；教职工代表大会是教职工参与学校民主管理和监督的主渠道，学校专业技术职务评聘办法、收入分配方案等与教职工切身利益相关的制度、事务要经教职工代表大会审议通过,涉及学校发展的重大事项要提交教职工代表大会讨论；家长委员会是代表全体家长参与学校民主管理，支持和监督学校做好教育工作的群众性组织；学校可根据学校实际需要自主设立学术委员会等机构，其职能是引导学校课程建设和教师专业发展，体现专家治学的办学思想。 问：为什么学校章程被称为“学校的基本法”？学校章程的基本内容是什么? 学校章程制定程序有哪些特别规定？ 答：学校章程是学校依法自主办学、实施管理的全局性、纲领性文件。《中华人民共和国教育法》第二十六条关于设立学校及其他教育机构必须具备的四项基本条件的第一项为“有组织机构和章程”，第二十八条关于学校及其他教育机构行使的九项权利的第一项为“按照章程自主管理”。教育部《全面推进依法治校实施纲要》明确指出：“学校起草制定章程要遵循法制统一、坚持社会主义办学方向的基本原则，以促进改革、增强学校自主权为导向，着力规范内部治理结构和权力运行规则，充分反映广大教职员工、学生的意愿，凝练共同的理念与价值认同，体现学校的办学特色和发展目标，突出科学性和可操作性。经过核准的章程，应当成为学校改革发展、实现依法治校的基本依据。”我局《指导意见》明确指出章程在学校发展中的核心地位，明确要求将学校办学宗旨和办学理念、学校内部治理结构和运行机制写入章程。由此可见，章程是学校的“基本法”，在学校内部管理规章体系中处于“母法”地位，其它学校规章制度为“下位法”，内容不能与学校章程相抵触。学校章程一经确定，就应成为依法治校的基本依据、全校师生的价值追求、学校发展的共同愿景。制定科学的学校章程，按章程构建学校内部治理结构及权力运行规则，按章程办学，是学校治理体系和治理能力现代化的必然要求，是每个校长的职责所在。学校任何个人也不能凌驾在学校章程之上。只有在学校发生撤并，或者名称、类别层次、办学宗旨、发展目标与管理体制机制等发生重大内容变化时，才可以对章程进行修订。修订学校章程，须由学校决策机构或三分之一以上教代会代表提议，方能启动修订等程序。 学校章程一般分为总则、分则、附则三个部分，以章、节、条、款、项、目的形式呈现。学校章程内容主要有七大项：一是学校名称、校址、住所地、机构性质、办学规模和隶属关系等基本要素；二是办学宗旨与办学理念；三是校长、校长办公会议、校务委员会、教职工代表大会和家长委员会等内部治理基本组织架构和运行机制；四是师生管理；五是教学科研管理；六是校产和财务管理；七是需要在学校章程中规定的其他事项。中等职业学校还需要对校企合作办学制度、工学结合管理制度及运行机制作出规定。此外，各学校章程还需对章程的修订权限、程序和办法，章程的解释权归属和正式实施时间进行规定。 学校章程制定包括起草、通过、核准（备案）三个环节。有四项规定需要强调：一是章程起草小组的组成必须有代表性、专业性，起草小组成员要有校内各主要部门负责人、教职工代表、家长代表，至少有1名成员具有教育学或法学背景，起草过程中要广泛征求学校全体教职工意见,体现教职工的集体智慧和共同追求。二是章程必须经教代会充分讨论和审议后予以表决，须三分之二以上代表通过。三是公办学校章程必须报送主管教育行政部门申请核准。民办学校章程制定和修改按民办教育促进法及其实施条例有关规定办理，谁审批，谁备案。四是所有学校章程都要向社会公布。 问：为什么深圳要把卓越绩效管理也纳入现代学校制度建设体系？我市《卓越绩效管理工作实施方案》的目标任务是什么？ 答：在全市各行业推进卓越绩效管理，是我市建设质量强市的统一行动。出台《关于推进中小学校和幼儿园卓越绩效管理工作实施方案》就是贯彻质量强市要求,为深入推进卓越绩效管理准则的应用和教育行业化、本土化进程，总结推广我市教育系统卓越绩效管理典型经验，促进中小学校、幼儿园提高办学管理水平和教育质量。将卓越绩效管理也纳入现代学校制度建设体系，是我市推进教育治理体系和治理能力现代化的一大创新。 推进现代学校制度建设，绝不是指在一段时间内制定和修改完善学校的规章制度，不是单纯文本的制定和制度体系的建立，而是基于统一规范、以校为本的章程落地生根、持续实践创新过程，以《卓越绩效管理工作实施方案》为指导的卓越绩效管理持续改进过程和现代学校建设的长期过程是一致的。全面推进卓越绩效管理，将有力提升现代学校制度建设和课程改革工作的系统化水平，对于改进学校管理、提升教职员综合素质、优化学校发展环境、提高学校办学水平与自主发展能力具有重要作用。近年来，我市部分学校率先引进美国波多里奇国家质量奖行业评价标准（评价准则），对于学校建立科学管理评价体系起到了重要促进作用，也为我市整体推行卓越绩效管理评价积累了成功经验。截至2013年，已有11所学校和单位先后获卓越绩效政府奖。《卓越绩效管理工作实施方案》已于2014年6月印发，我局已举行相关培训。截至2014年10月，共有105所学校申报卓越绩效管理评审。 我市教育系统深入推进卓越绩效管理工作将突出四个坚持，即：坚持国际先进管理技术的引进、应用和教育行业化、深圳本土化实践研究相结合的原则；坚持促进学校规范管理、提高办学质量和追求卓越相结合的原则；坚持学校管理改革与教育教学改革相结合的原则；坚持学校共性发展与增强各校核心竞争力相结合的原则，促进试点单位不断增强管理改革内动力，深化试点实践，建立可持续发展、不断改进的管理体系，使相对薄弱的学校走向优质，优质学校走向卓越。 我市教育系统深入推进卓越绩效管理的重点任务有四项：一是推标准，建构具有鲜明教育特色的卓越绩效管理指标和考核方法。二是建队伍，抓好评审员，实践研究和工作指导团队建设。培养30名卓越绩效管理评审员，并建立由评审员、教科研人员、教育行政管理人员组成的卓越绩效管理专家团队。三是树标杆，重点支持一批实践研究基地学校建设。四是增绩效。重点抓好“三个完善”：完善学校发展战略规划及其系统实施策略，完善学校内部治理结构，完善学校管理规程和质量监控体系；促进“三个转变”：学校管理从个体管理向系统管理转变、从人为管理向流程管理的转变、各部门和教职员工从被动工作向主动作为转变；实现“三个增强”：增强学校以学生为中心，服务学生、服务教师、服务家长和社会的意识，增强学校内部、家长和社会对学校办学的共识，增强办学绩效，提高教育的社会满意度。 问：全面推进现代学校制度建设，将为学校带来哪些变化？ 答：全面推进现代学校制度建设，将为学校带来四个方面的重大变化。一是将形成“一校一章程”，健全的法人治理结构和权力运行规则，健全的学校制度体系和质量体系，依法办学、民主办学将更具有制度保障，按章程办学将成为深圳教育“新常态”。二是政府和学校的职能边界更加清晰，学校管理体制将更科学创新，办学活力将得到激发，自主办学的积极性将更高，教育同质化的问题将得到较好解决，教育质量将更有保障，学校优质特色多元发展得到促进，特色学校将成批涌现。三是将更好的促进教育服务民生，社会参与机制将得以建立，包括家长委员会、责任督学制度，社会教育资源将得到开发。四是将促进创新人才培养模式，为我市学生综合素养培养和评价提供优良的教育生态，为城市发展提供后续人才支持。 问：如何保障全面推进现代学校制度建设的有效落实？ 答：现代学校制度建设和教育综合治理，关键在落实。我市的主要做法有三条：一是加强组织领导，注重工作创新。成立市教育局深入推进现代学校制度建设工作领导小组，安排专项资金保障工作推进，定期召开市、区教育部门联席会议，抓好工作落实，研究解决具体问题，交流推广工作经验。二是建构信息平台，强化技术服务。确定智慧校园建设基本标准。加强学校校园网络建设，建立电子校务平台，加强教学质量监控，推动学校管理规范化，支持学校服务与管理流程优化，提升管理效率与决策水平，支撑现代学校制度建设，构建学校、家长和社会交流互动平台，利用信息化手段提升学校服务能力与水平。三是完善督查机制，提升工作实效。将现代学校制度建设基础性达标考核与办学水平评估、督导检查等工作相结合，不达标学校原则上不能通过其他综合性教育督导评估。将现代学校制度建设作为依法治校示范校的重要内容。将现代学校制度建设作为社会化评价重要内容，定期组织家长、学生、市民对教师、学校和教育行政部门开展满意度调查。