Shenzhen Water Authority Hearing Report on Legislative Path Options for the 'Shenzhen Flood and Wind Prevention Regulations'

《深圳市防洪防风规定》自1994年正式实施，至今已有20多年，虽然于1996年、2001年进行了两次修改，但整体内容难免滞后，难以适应我市台风暴雨防御实际情况，也无法满足三防管理需求，没有与上位法进行有效衔接。为落实我市政府规章立法后评估工作要求，做好《深圳市防洪防风规定》（以下简称《规定》）的后续“立、改、废”工作，深圳市水务局依照《深圳市行政听证办法》于12月13日下午3:30在水源大厦9楼会议室召开《规定》立法路径听证会，现将听证会情况报告如下： 一、听证会基本情况 参加本次听证会的共8名听证代表，包括市民代表、水管单位企业代表、有关专家和区水务主管部门代表等。听证会上，三防办作为部门陈述人介绍了《规定》立法后评估工作开展的相关情况，并就整体实施情况和各主要制度实施情况、相关经验和问题以及各种立法路径的优劣等作了重点介绍。随后，各位听证代表围绕听证议题发表意见和建议。 二、听证会各方意见 （一）部门陈述人意见 市三防办作为部门陈述人介绍了《规定》的实施情况，指出了《规定》存在的问题：一是三防体制方面滞后。《规定》仅仅规定了市区两级政府职能，但实际上目前街道及社区承担了大量三防工作，需要通过立法补充规定街道及社区三防工作责任，对区三防职责进行明确；有关成员单位职责规定比较笼统，有待细化增补；未规定社会公众的防灾义务，也不符合三防工作要求。二是预警信号的规定滞后。如何与《深圳市气象灾害预警信号发布规定》衔接需要立法明确；排洪预警的发布条件、程序、信号发布形式等也需要根据目前实际进行优化。三是章节设置上有待优化。如对抗旱，应该进行补充规定，现有内容对抗旱未涉及。海上救援是否有必要单列一章值得商榷。四是三防应急处理处置措施方面需要细化，要体现三防工作偏重防御极端天气的性质，对预案编制审批发布程序、施工工地监管、人员转移、断电停工等措施进行明确。同时，如何与正在推进的省三防条例衔接并落实省三防条例规定也需要统一考量。 后续“立、改、废”有三种方案：（一）以政府规章形式进行修订。优点：立法周期和立法环节较短，通过市政府常务会议审议后即可发布实施；能顺利解决与上位法不一致性以及政府规章之间的不协调性问题。缺点是不能制度创新，不能设置行政强制和处罚；（二）制定特区条例并废止《规定》。优点是能够将《规定》的内容由政府规章上升为特区条例，法律位阶效力得到提高，可以进行制度创新，可以突破上位法的规定，有权视情况将停工等进行具体规定。缺点是以特区条例形式进行立法需要较多的制度创新，立法周期较长，协调难度相对较大；（三）修订并适时提升《规定》的法律位阶效力。即根据深圳市防洪防风工作经验和实际情况，对《规定》进行全面修订，修订以后仍以市政府规章的形式发布。同时，继续研究《规定》不能解决的问题并适时推进《防汛防旱防风条例》的立法工作。优点是原有的配套制度、机制体制、工作举措等得以继续保留，工作急需的制度可以通过修订《规定》的形式得以明确，需要突破上位法规定的内容，则留待以特区条例的形式进行解决，灵活性与原则性得以兼顾。缺点是立法周期较长，立法力量和资源投入较大。 （二）听证代表意见 听证代表表示本次听证会广开言路，是很好的举措，是科学立法、开门立法的具体实现形式。就《规定》修改和立法路径方案选择，听证代表们提出了如下意见和建议： 1.关于总体原则。 建议借鉴参考国家、省出台的相关法律法规及规范性文件，梳理实践中的问题，归纳总结需要设置哪些行政强制、行政处罚措施，需要进行哪些制度创新，为立法路径选择奠定基础。 2.关于具体内容的修改意见。 （1）关于三防办职责。除了制定全市防洪预案，三防办还有一个重大职责即督导各个三防成员单位的预案制定，除了联络协调职能，应该还有指挥功能，建议在立法中予以明确。 （2）关于三防工作体制。目前区和街道三防能力不足，街道这一基层缺少专职三防工作人员，如何加强末端三防保障能力建设，需要立法解决，明确区、街道三防工作职责。关于三防责任落实、三防机制联动等内容，现有规定比较过时，需要完善。对预警信号变化、部门职责、物资储备、应急抢险队伍、行政责任的规定也要进一步进行明确。 （3）关于预警信号。泄洪预警信号很重要，建议在规定中增加规定泄洪时所流经区域的公安、交通等有关部门治安、交通管制职责；台风暴雨的预警信号问题应与气象局的相关规定做好衔接。 （4）建议明确水库管理单位的职责。立法要有指导作用，建议明确水库管理单位的三防预案编制及报批工作程序，明确排洪泄洪时水库管理单位需要如何操作，如何与上下游有关单位协调衔接。 （5）其他。如建议补充规定水库、河道等防洪设施的管理和保护性规定；将其他社会组织比如小区物业公司等纳入三防工作责任主体之一，规定其防御减灾义务，如相关的配合责任。 3.关于立法路径。 听证代表的意见并不完全统一，分为三种：一种是只修订《规定》。部分听证代表认为，目前的评估和梳理未发现存在特别需要进行制度创新的地方，修订《规定》就可以满足我市三防工作的需要，修订规章也有利于节约立法资源，后续修改时也较为便利。第二种是建议制订条例。持有这种观点的听证代表的主要理由是政府规章效力层级不高，无法规定社会公众的三防义务、相关行政强制措施等。第三种是建议分两步走。大部分听证代表赞同此方案，认为目前三防工作迫切需要解决的问题，应当通过修订《规定》的方式来尽快解决。结合实际情况及广东省立法情况，对《规定》不能解决的问题，再研究是否需要以特区条例的形式立法。 三、听证意见处理情况 我局认真听取各位听证代表的意见，就《规定》后续立法路径和三防立法工作将在以下方面进行完善。 （一）进一步分析研究和归纳总结我市三防工作的经验和存在的问题，为《规定》的“立、改、废”工作提供更多的基础性材料； （二）暂时倾向于采纳两步走的立法路径。通过本次立法后评估和听证会的召开，发现《规定》存在的问题较多，实际中存在较迫切的三防立法需求，市三防办将积极推进《规定》的修订工作，同时，可综合研判广东省三防条例的立法情况以及我市三防工作实际需要，继续研究论证我市以特区立法形式进行三防立法的必要性、可行性等。 （三）各位听证代表提出的具体立法内容建议，非常具有借鉴意义，反映了社会各界对三防立法的需求，我们在修订《规定》或者其他三防立法工作的时候，将重点研讨各位听证代表的相关意见并视情纳入条文文本。深圳市水务局2017年12月21日