Standardizing Enterprise-Owned Power Plant Management to Promote Healthy Development of the Electricity Market

国家电网公司营销部 唐文生 《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号，以下简称“9号文”），明确“管住中间，放开两头”，将在售电侧引入更多市场竞争。实施售电侧放开成为发电企业关注的焦点。企业自备电厂是我国发电行业的重要组成部分，也将成为电力市场化改革中的一员，参与市场竞争。《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》（以下简称《意见》）是继9号文之后，国家进一步深化电力体制改革，加强和规范燃煤自备电厂监督管理的配套文件。《意见》的出台，有利于科学引导和规范自备电厂发展，促进自备电厂与公用电厂同等管理，实现公平竞争，更好发挥自备电厂作用，切实维护电力市场秩序，稳妥推进电力改革。 一、坚持统筹规划，科学引导自备电厂健康发展 自备电厂保障了企业在供电紧张时期生产用电需求，降低了企业特别是高载能行业企业的生产成本。其中，利用生产过程中余热、余压、余气建设的发电机组，以及热电联产类自备电厂还提高了资源综合利用效率；部分自备电厂还承担了局部地区的供热、供暖任务，在一定程度上促进了地方经济发展和社会和谐稳定。但是，在自备电厂发展过程中也出现了一些问题，如未批先建、批建不符，部分自备电厂能耗指标、排放水平偏高，国家有关政策落实不到位，基本未承担社会责任，运行水平有待提高等现象。 《意见》对规范自备电厂规划建设提出了明确要求，规定新（扩）建燃煤自备电厂要符合国家能源产业政策和电力规划布局，统一纳入国家总量控制的火电建设规划，禁止以各种名义在总量控制外核准，要求开工建设前、建设过程中取得相关支持性文件，并符合各项标准，特别是明确了“京津冀、长三角、珠三角等区域禁止新建燃煤自备电厂”。同时，还从健全自备电厂相关法律法规，项目审批、安全运行、环境保护、市场竞争等方面做出了统一规定，引导自备电厂科学规划、有序发展，有利于营造发、输、配、供协调发展的环境。 二、落实节能减排要求，促进新能源发展 目前，自备电厂中普遍存在燃煤机组发电效率偏低，环保设施闲置，违规运行的情况。以河北省为例，根据国家能源局《电力企业大气污染防治驻点河北监管报告》，2013年河北省10万千瓦及以下自备发电机组平均煤耗高达384.5克\/千瓦时，远高于全国燃煤机组321克\/千瓦时的平均煤耗。部分自备电厂采用环保设施断续投运方式降低运营成本；有的资源综合利用自备电厂采取掺煤焚烧措施，以提高发电量及利用小时数；有的热电联产机组达不到国家规定的热电比和热效率标准。这些违规手段让一些拥有自备电厂的企业获得比同类企业更低的用电成本，取得不平等的竞争优势，伤害了公用电厂和全社会实施节能减排的积极性，给国家防治大气污染、构建生态文明和谐社会带来不利影响。 “以热定电”、“以资源定电”是自备电厂规范运行的基本原则，是保证企业能源效率最大化的基本准则。《意见》明确了推进燃煤自备电厂环保设施改造，淘汰落后机组的要求，对于燃煤机组，无论容量大小，都必须严格符合国家的节能环保要求，对于机组类型属于相关产业政策规定淘汰类的，要予以强制淘汰关停，能耗和污染物排放不符合国家和地方最新标准的应实施升级改造，并明确了供电煤耗、水耗升级改造标准；同时，规定自备电厂需按要求接入环保、监管和电网企业等部门的环保、运行监测分析系统，建立自备电厂综合管理信息系统，实现对自备机组能耗、排放数据的在线监测，引导行业有序发展。 推动清洁能源替代燃煤自备电厂发电也是一项有益举措。对此，《意见》明确提出了“加强综合利用，推动燃煤消减”的要求。对于不符合排放标准的燃煤自备电厂，积极推动燃煤自备电厂实施替代发电，积极开展富余水电替代燃煤自备发电机组发电；在风、光资源富集地区，采用市场化调节等手段大力推动新能源替代燃煤自备电厂发电，促进新能源就近消纳，减少电厂燃煤带来的环境治理压力。 三、加强自备电厂运行管理，规范参与辅助服务 当前，部分地区自备电厂还存在发电比重偏大，影响电网安全，自身运行环境恶劣，安全运行水平不高等突出问题。一方面，大量自备电厂集中发电造成电网调峰能力不足，一旦出现运行问题，极易引发大面积停电事故，对社会稳定造成重大影响。在部分地区，如新疆自备电厂装机占该地区总装机容量的比重达26%，年平均发电利用小时数比公用机组高出近1493小时；甘肃2014年先后有三分之二的发电企业轮流全停，而自备电厂基本全开满发；黑龙江、吉林因自备电厂造成系统调峰容量不足，特别是在冬季供暖期，最小开机方式安排难度大，降低供用电安全运行水平。还有个别地区企业依托自备电厂违规建设电网，甚至与公共电网违规交叉跨越，给电网安全运行带来严重隐患。另一方面，具有自备电厂的企业往往属于国家二级以上重要用户，拥有大量不可中断供电的重要负荷，但自备电厂的运行水平相对较弱，尤其是孤网运行的自备电厂，在没有电网企业系统备用的情况下，自备电厂的安全问题异常突出。 为了确保自备电厂的安全可靠运行，《意见》首先提出了“坚持安全可靠的原则”，明确提出了“加强运行管理，参与辅助服务”的要求。《意见》要求自备电厂要根据电力调度机构的运行安排，合理组织设备检修和机组启停，全面落实电力相关规章和标准，加强设备维护，主动承担维护电力系统安全稳定运行的责任和义务，按照“两个细则”参与调峰等辅助服务。《意见》还明确了自备电厂承担系统备用费和交叉补贴等社会责任的要求，当自备电厂需要电网企业为其做系统备用时，需要支付系统备用费，自备电厂无论大小也都应该承担与大电厂同等的社会责任。同时，电网企业也会积极配合健全规范自备电厂并网服务的管理办法及工作标准，定期开展对自备电厂及重要电力用户的用电安全检查，配合对自备电厂采集装置、继电保护装置进行巡视检查，指导电厂开展隐患治理，确保自备电厂发电设施和电网设备的稳定运行。 四、建立公平竞争环境，激发电力市场活力 国家为促进公共事业发展，维护公平市场秩序，对农业生产、居民生活以及偏远地区等重点民生用电进行合理补偿，明确规定自备电厂需承担基金及附加，并交纳系统备用容量费。据了解，自备电厂实际执行的效果并不好，有些资源综合利用、热电联产自备电厂，以国家有关部委对该类自备电厂政府性基金征收项目和范围存在差异为借口拒绝交纳，一些省市甚至在地方实施细则中明确不征收或仅征收其中几项，特别是孤网运行自备电厂，不交纳任何政府性基金。还有部分企业拒交自备电厂系统备用容量费。这些企业及自备电厂的行为，破坏了公平竞争的市场秩序，逃避了应承担的补贴民生的国家义务，损害了国家利益，并且起到了不良的负面引导作用，已导致部分公用电厂纷纷要求转为自备电厂，逃避规费。 为解决上述问题，同时促进电力市场主体多元化，激发市场竞争活力，9号文明确规定，“规范现有自备电厂成为合格市场主体，允许在公平承担发电企业社会责任的条件下参与电力市场交易”，按照责权利对等原则，自备电厂参与电力市场交易的前提是承担与公用电厂同等的社会责任。《意见》对并网自备电厂企业成为合格发电市场主体的条件作出了进一步明确，即：符合国家产业政策，达到能效、环保标准，公平承担与产业政策相符合的基金及附加、交叉补贴，以及发电企业社会责任，满足参与市场交易的发电企业准入条件，且需履行一定审批程序。同时，明确规定禁止公用电厂转为自备电厂。对于自备电厂的监管，堵不如疏，需要借助市场化手段，建立健全自备电厂进入或退出电力市场机制，同时要兼顾政府监管措施，引导自备电厂灵活合法进入电力市场，积极公平参与市场竞争，切实发挥自备电厂作用。 从国际经验来看，电力市场化改革可以提高效率，同时也需要进行适当的管制，通过一定的政策性激励或约束来促使发电企业承担一定的社会责任，以保证社会公平。《意见》从自备电厂规划、建设、运营、监管等各方面作出规定，要求明确，措施具体，是规范燃煤自备电厂发展的纲领性文件，对引导燃煤自备电厂有序发展，落实9号文要求和大气污染防治计划，加快推进产业结构调整具有十分重要的意义。