Roadmap for Sharing Benefits of Power Sector Reform

中国电力企业联合会 我国电力体制改革始于上世纪80—90年代，与改革开放进程基本同步。改革开放的不断推进与深化，大大解放和发展了生产力，促进了国民经济的快速发展。作为国民经济重要支撑的电力行业，在其发展过程中遇到的主要矛盾，成为电力体制改革的基本推动力。 2015年3月，《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号，以下简称9号文）的发布，拉开了新一轮电改序幕。最近，国家发改委又出台了《关于推进输配电价改革的实施意见》、《关于推进电力市场建设的实施意见》、《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》、《关于有序放开发用电计划的实施意见》、《关于推进售电侧改革的实施意见》、《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》等6个配套实施文件，电力体制改革正朝着新目标有序稳妥推进。这几个配套文件让电力体制改革有了更加清晰的路径，与主体的9号文一起，共同划定了让全社会共享改革红利的路线图。 新一轮电力体制改革的核心是“三放开、一独立、三加强”。“三放开”是指在进一步完善政企分开、厂网分开、主辅分开的基础上，按照“管住中间”、“放开两头”的体制架构，有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本放开配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划；“一独立”是指推进交易机构相对独立，规范运行；“三加强”是指进一步加强政府监管，进一步加强电力统筹规划，进一步加强电力安全高效运行和可靠供应。 电力体制改革的最终目的是实现资源的高效配置，安全、清洁、可靠地满足全社会用电需求。改革的最终受益者应当是全社会，让全社会共享电改红利。新一轮电改正是基于这一逻辑，从宏观和微观上优化我国电力工业体系，以更好地服务于国民经济发展，以最大限度地满足人民群众生活水平日益提高的需要。 新一轮电改在宏观上重建了 以社会效益和用户利益至上的核心价值 电力生产的根本目的必须服从和服务于人，其根本任务是最大限度地为电力用户提供安全、清洁、可靠的电力供应。在新的历史条件下，电力行业的核心价值应当是以客户为中心，最终落脚在保障终端客户用电需求这一根本利益上，这也是电力行业的核心能力与终极使命。 我国电力工业已经走过了135年。新中国建立以来，特别是改革开放30多年来，我国电力工业快速发展，取得了举世瞩目的成就。最新的统计数据显示，到2014年底，我国发电装机总容量达到13.6亿千瓦，人均拥有1千瓦装机容量的水平，圆了几代电力人孜孜以求的电力小康之梦。但是，长期以来，在垂直一体化的计划经济体制下，我国电力工业是计划驱动、以自我为中心，形成了“重发轻供不管用”的传统价值观念。虽然先后经历了两次电力体制改革，国家的改革也已进入更加注重民生的新的历史阶段，但是传统价值观念的转变远未完成。 改革，首要任务是突破旧价值观念的束缚，建立起合乎时代特征的新核心价值观。我国正在开展的新一轮电改，在宏观层面确立了以社会效益和用户利益至上的核心价值观。9号文在指导思想和总体目标部分明确提出，电改要坚持清洁、高效、安全、可持续发展，全面实施国家能源战略。清洁、高效、安全、可持续发展，就集中体现了以社会效益和用户利益至上的新的核心价值观。 9号文在坚持原则部分进一步强调要保障民生和节能减排。其中，新电改的第一个原则是要坚持保障民生，结合我国国情和电力行业发展现状，充分考虑企业和社会承受能力，保障基本公共服务的供给。妥善处理交叉补贴问题，完善阶梯价格机制，确保居民、农业、重要公用事业和公益性服务等用电价格相对平稳，切实保障民生。这样一来，用户利益至上的核心价值观被具体化了。 而电改的又一条重要原则是坚持节能减排，要从实施国家安全战略全局出发，积极开展电力需求侧管理和能效管理，完善有序用电和节约用电制度，促进经济结构调整、节能减排和产业升级。强化能源领域科技创新，推动电力行业发展方式转变和能源结构优化，提高发展质量和效率，提高可再生能源发电和分布式能源系统发电在电力供应中的比例。这些措施的开展，将促使社会效益至上的核心价值观真正落地。 更为重要的是，通过新一轮改革，要建立健全电力行业“有法可依、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效”的市场体制，努力降低电力成本、理顺价格形成机制，逐步打破垄断、有序放开竞争性业务，实现供应多元化，调整产业结构，提升技术水平，提高能源利用效率、提高安全可靠性，促进公平竞争、促进节能环保，让全社会共享电改红利。 随着新一轮电改的逐步推进，市场机制将在我国电力工业未来发展中占据重要地位，以往由政府制定电价、实现资源分配的方法将在一定程度上转变为依靠市场来主导。这种情况下，市场的价格信号能够更好地反映市场的供求关系，由市场主导完成的资源分配要比以往更有效率。这对于用户来讲，被赋予了其更多的自主选择权，将能更多地分享电力改革发展所带来的成果。 新电改在微观上着重于提高供电能力和电力能效 电力工业从无到有，从小到大，从大到强，其本质的体现是供电能力的不断提升。我国电力工业发展之所以能够取得举世瞩目的成就，根本原因就在于电力体制改革的持续深化。从2002年底开始的上一轮电力体制改革一路走来已经13年，13年来，以两大电网公司、五大发电集团和两大电力建设集团为代表的市场主体逐步确立，现代企业制度基本形成，发电侧市场竞争日益激烈，电力科技创新硕果累累，我国发电装机总容量以及发电量已位居世界第一，电网规模及安全可靠供电世界领先，这得益于电力体制改革所释放出的巨大的生产力。 建设坚强电网，不断提高供电可靠性，着力提高电网供电的核心能力，是此次电改的着力点。9号文中，关于近期推进电力体制改革的重点任务中的第一项就是有序推进电价改革，单独核定输配电价，理顺电价形成机制。作为电力产品价值链的中间环节，输配电价直接关系到电网的健康发展。通过“准许成本加合理收益”原则来确定输配电价，能够使电网企业摆脱现行购销差价形成输配电收入的不确定性，更加专注电网资产运营和提高输配电服务水平；同时，有利于激励电网企业降本增效，保障电网企业在回收合理成本的同时获得合理收益，使电网企业真正回归到社会公益性的本位，有利于电网的可持续发展。 加快电力清洁发展，不断提高环境效益，既是电力行业履行社会责任的需要，也是电力行业自身发展的需要。大力发展清洁能源、逐步提高电网接纳清洁能源能力是我国当前电力发展的主要方针。9号文提出，要开放电网公平接入，建立分布式电源发展新机制。一是积极发展分布式电源，二是完善并网运行服务，三是全面放开用户侧分布式电源市场。其核心就是鼓励太阳能、风能、生物质能发电以及燃气“热电冷”联产等各类分布式电源发展，并支持接入各电压等级的配电网络和终端用电系统。 在提高供电核心能力的同时，不断优化电力资源配置，使电力工业实现最高能效，是此次电改的另一着力点。电力工业的能效体系是一个复杂的系统工程，包括发电能效、供电能效、电力市场能效以及供电服务能效等。习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上首次提出“能源革命”。李克强总理主持召开新一届国家能源委员会首次会议时也明确指出，要加快电力体制改革，推动供求双方直接交易，让市场在电力资源配置中发挥决定性作用。“还原能源商品属性”，让市场在电力资源配置中发挥决定性作用，其主要目的就在于切实提高电力系统的能效。 电力系统的能效水平，与电力规划、电力结构、电力市场、电力服务以及电力技术息息相关。9号文在进一步推动电力市场建设方面提出，一是要推进电力交易体制改革，完善市场化交易机制；二是建立相对独立的电力交易机构，形成公平规范的市场交易平台；三是推进发用电计划改革，更多发挥市场机制的作用；四是稳步推进售电侧改革，有序向社会资本放开售电业务。其中最大的亮点之一是推进售电侧改革，总的来说是坚定地推进电力市场化改革的方向，让市场在电力资源配置中发挥决定性作用。在国家发改委出台的《关于推进售电侧改革的实施意见》中，有序放开的主要指售电业务和增量配电业务。在电力系统发、输、配、售四环节中，发电和售电环节是竞争性环节。在电力系统全面引入市场交易机制的大背景下，只有让各利益相关方在电力市场中充分竞争，才能最大程度地还原电力在保供前提下的商品属性，让市场真正发挥配置电力资源的决定性作用，也才能进一步提高电力市场的能效。 近些年，电力工业在高速发展中也产生了许多矛盾，其中最为突出是电力发展与电力规划之间的矛盾，由于电力规划的滞后以及电网电源规划的不协调，使得电力能效大打折扣。为此，9号文特别提出要切实加强电力行业特别是电网的统筹规划，优化电源与电网布局，加强电力规划与电源规划之间、全国电力规划与地方性电力规划之间的有效衔接。提升规划的覆盖面、权威性和科学性，增强规划的透明度和公众参与度，各种电源建设和电网布局要严格规划有序组织实施。 当然，改革不是为改而改，改革的目的一定是以解放生产力、提升社会运行效率、造福社会公众为目标。我国电力体制改革也是如此，要通过持续改革，不断完善机制，积极解放生产力，切实提高供电核心能力，实现电力系统能效最大化，最终使用户受益，这是新一轮电改的出发点和落脚点。 电力体制改革是一个不断深入与完善的进程，我们已经为此做了很多的探索和努力，今后还会有很长的路要走，还有很多的坎要过。不管怎样，改革的逻辑一如初衷，改革的趋势不可逆转。