Highlights of Supporting Documents for Power System Reform

国家发展改革委经济体制与管理研究所 汪海 电力体制改革六个相关配套文件的正式发布，标志着电改工作将跨入落地实施的新阶段，深化电力体制改革不再仅仅是绘就的宏伟蓝图，就要开始转化为实实在在的操作步骤和具体行动。六个配套文件分别对推进输配电价改革、推进电力市场建设、电力交易机构的组建和运行、有序放开发用电计划、推进售电侧改革、加强和规范燃煤自备电厂监督管理进行了安排和部署，充分体现了《中共中央 国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）的要求。总的看，配套文件的出台把电力体制改革的重点突破和整体推进紧密结合起来，坚持细化实化各项具体改革的重点和难点，同时注重整体改革的协同配合、综合配套，为中发9号文的贯彻落实奠定了坚实的操作基础。可以说，配套文件的出台富有新意，亮点频出。 亮点一：充分体现了电力改革的综合配套协调 坚持改革的综合配套协调是中发9号文贯穿始终的一个突出特点，把电力体制改革作为一个系统工程，各环节丝丝相扣。按照管住中间、放开两头的市场体制构架，9号文分别从政府和市场的角度对电改进行了全面设计，充分体现了改革的统一性和整体性，既明确了政府层面要改革的电价机制、发用电计划管理、电力监管、规划等方面任务，又明确了市场层面的配售电业务放开、交易机构设立等市场建设的具体要求，总的方向是着力构建主体多元、竞争有序的电力交易格局，使市场在电力资源配置中起决定性作用。 在中发9号文的总体设计下，六个配套文件分别从电价、计划、市场、售电、交易等方面对文件进行了细致的安排和部署。从操作角度对各专项改革进行了缜密的设计，强调了各专项改革任务需要突破的重点和难点；从推进改革的方式上明确了改革试点应着力于各个不同侧重点，而各试点内容却应是统一、整体推进的。这六个配套文件把个别和整体统一起来，强调加强综合配套协调，充分体现了本次电改的系统性、整体性、协同性，是对中发9号文的切实贯彻和具体体现。 亮点二：充分体现了确保电力体制改革风险可控 深化电力体制改革呼应了社会各界的改革诉求和人民群众的期待，这项改革直接关系经济发展、群众生活和社会稳定，改革涉及面广、影响力大，情况十分复杂，具有一定敏感性、风险性，攻坚难度大。因此，中发9号文明确“要加强组织领导，按照整体设计、重点突破、分步实施、有序推进、试点先行的要求，调动各方面的积极性，确保改革规范有序、稳妥推进”，确保整个改革进程做到风险可控。 在电力体制改革工作小组统一领导的机制下，本次配套文件分别明确了各专项改革任务的主责部门和主体责任，将改革事项的牵头单位、负责部门等落实到位。同时，为保证改革的顺利推进，进一步明确了要通过改革试点的示范带动作用推进电改，统筹考虑试点内容、试点范围和试点层级，做到逐步在总结电改试点经验的基础上再在全社会层面加以推广。因此，无论从组织机构设置，还是试点先行的安排来看，配套文件都充分体现了中发9号文的要求，力求规范、有序、稳妥，务求确保电力体制改革的风险在可控范围之内。 亮点三：有利于吸引社会资本加快发展混合所有制 电力体制改革是国有企业改革的重要组成部分，是垄断行业改革的重点和难点。按照国有企业改革的总体部署，通过发展混合所有制方式推进电力体制改革是一项重要而明确的改革任务。电改配套文件的出台，特别是推进售电侧改革、电力市场建设两个配套文件的具体贯彻落实，必将在电力行业吸引更多社会资本参与电力建设，加快促进在电力行业发展混合所有制经济。 推进售电侧改革和电力市场建设两个文件的出台，进一步明确了社会资本参与电力体制改革，推进市场建设的显著作用和重大意义。在发电侧方面，市场化改革后会形成明确的价格信号，发电企业将能够根据电力市场供求、燃料成本变化以及电力市场特性与用户协商交易电价和电量，解决了发电企业长期存在的体制性亏损问题，从而更好的引导民营资本在发电侧进行投资。在电网企业方面，在其功能定位明确后，盈利模式更加透明、收益更加稳定，有利于拓宽电网企业融资渠道，从而吸引民营资本投资电网建设，也为电网企业改制上市，在证券市场上市融资提供了可能性。在售电侧方面，改革以后，民营资本可以投资或者直接成立售电公司，为民营资本进入电力行业提供了新的领域。 亮点四：通过推进输配电价改革加快理顺电价形成机制 按照“管住中间，放开两头”的体制构架，中发9号文明确要改变以政府定价为主的现行电价管理方式，政府定价的范围主要限定在重要公用事业、公益性服务和自然垄断环节。把输配电价改革作为价格改革的突破口，政府主要核定输配电价，输配电价逐步过渡到按“准许成本加合理收益”原则核定。通过单独核定电网输配电价，有序放开输配以外的竞争性环节电价，逐步达到理顺电价形成机制。 《关于推进输配电价改革的实施意见》将逐步扩大输配电价改革试点范围，认真开展输配电价测算工作，分类推进交叉补贴改革，明确过渡时期电力直接交易的输配电价政策等作为这项改革的具体举措。这些措施针对性较强，抓住了推进输配电价改革的关键领域和重要环节，总体上，内容具体、明确、可操作，亮点较多。以逐步扩大输配电价改革试点范围为例，这项措施提出输配电价改革要坚持试点先行、积极稳妥，进一步拓宽了试点覆盖范围，明确了试点工作步骤，强化了试点的影响力。在试点范围方面，除了先期已列入输配电价改革试点范围的深圳市、内蒙古西部，安徽、湖北、宁夏、云南、贵州等试点范围外，对凡开展电力体制改革综合试点的地区，也直接列入输配电价改革试点范围。同时，鼓励具备条件的其他地区开展试点，尽快覆盖到全国。在试点步骤方面，将试点工作分为调研摸底、制定试点方案、开展成本监审、核定电网准许收入和输配电价四个阶段，因地制宜的开展试点工作，将试点工作落到了实处。 亮点五：通过组建和规范运行电力交易机构加快电力市场建设 独立的交易机构是电力市场建设的基础，组建独立的交易机构不但为电网无歧视开放奠定了基础，还为市场公平交易提供了平台。因此，中发9号文将推进交易机构相对独立，规范运行作为电力市场建设的一项重要改革任务，明确要求通过建立相对独立的电力交易机构，形成公平规范的市场体系，通过推进电力交易体制改革，完善市场化交易机制。 《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》从组建、规范、监管、组织保障几个方面对组建相对独立的交易机构作了进一步明确，回应了社会各界的关注。特别是对众所期待的交易机构组织形式和交易架构体系做出了明确的安排，提出可以采取电网企业相对控股的公司制、电网企业子公司制、会员制等组织形式，这无疑是对中发9号文“将原来由电网企业承担的交易业务与其它业务分开，实现交易机构相对独立运行”的具体化体现，几种交易机构组织形式的提出必将有利于推进多元化试点，进行充分的比较竞争，有利于为最终找出一种真正适合我国国情特点的电力交易组织形式开山探路。同时，文件对交易机构的范围和层级进行了明确，指出要有序组建相对独立的区域和省（区、市）交易机构，区域交易机构包括依托国家电网公司组建的北京电力交易中心和依托南方电网公司组建的广州电力交易中心，以及其它服务于有关区域电力市场的交易机构，这就使交易机构的组建工作明确而具体，有利于加快推进交易机构的组建进程，具有较强的可操作性。 除了建立相对独立的电力交易机构这个市场体系建设的重要环节之外，推进电力交易体制改革，完善市场化交易机制是电力市场建设的总体安排，《关于推进电力市场建设的实施意见》从建设目标、主要任务、市场主体、市场运行、信用体系建设、组织实施等方面对推进电力市场建设做出了明确部署，特别值得一提的是针对这一总体安排，文件明确了推进电力市场建设的两条具体实施路径。在具备条件开展试点的地区，可建成包括中长期和现货市场等较为完整的电力市场，总结经验、完善机制、丰富品种，视情况扩大试点范围，逐步建立符合国情的电力市场体系；而在非试点地区，则按照有序放开发用电计划的文件开展市场化交易，零售市场参照售电侧改革文件开展市场化交易。这样通过充分考虑区域特点、发展阶段、改革的条件和时机而分类提出不同的改革路径，使电力市场体系建设不仅具有符合实践要求的现实性，同时具有了操作层面的可行性。 亮点六：通过推进售电侧改革 加快形成有效竞争的市场结构和市场体系 售电侧改革是新一轮深化电力体制改革的重点，也是备受社会关注的一个焦点、热点，有序向社会资本放开配售电业务，是中发9号文明确的一项重点改革任务，是构建“放开两头、管住中间”的新电力体制架构的重要环节。因此，按照中发9号文的要求，应稳步推进售电侧改革，通过向社会资本开放售电业务，多途径培育售电侧市场竞争主体，有利于加快形成有效的市场结构和市场体系。 《关于推进售电侧改革的实施意见》从售电侧市场主体及相关业务、主体的准入与退出条件、市场化交易、信用体系建设与风险防范、组织实施等方面对这项改革做了具体的安排和部署，改革方向明确。特别是文件将售电公司划分为三类，包括电网企业的售电公司，拥有配电网运营权的售电公司和独立的售电公司，明确了同一供电营业区内可以有多个售电公司，但只能有一家公司拥有该配电网的经营权，并提供保底供电服务，独立的售电公司不拥有配电网运营权，不承担保底供电服务。明确发电公司及其他社会资本均可投资成立售电公司。拥有分布式电源的用户，供水、供气、供热等公共服务行业，节能服务公司等均可从事市场化售电业务。文件的具体规定使一直悬着的社会资本如何进入，怎么进入售电领域的难题得以明确，社会资本的进入变成了可能，同时售电公司可操作、可落地，这是新一轮电力体制改革的一个重大突破，是本轮电改中最大的难点和亮点。