Interpretation of Highlights in Supporting Documents for Power Sector Reform

西安交通大学改革试点探索与评估协同创新中心 深化电力体制改革是事关我国能源安全和经济社会发展全局的一项紧迫任务。为推进落实国家“能源革命”的战略构想，自今年3月《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（以下简称9号文件）发布以来，国家发改委、国家能源局等部门加快推进配套文件的研究制定，在先期出台《关于改善电力运行调节促进清洁能源多发满发的指导意见》、《关于完善电力应急机制作好电力需求侧管理城市综合试点的通知》、《关于贯彻中发〔2015〕9号文件精神 加快推进输配电价改革的通知》等配套文件的基础上，近日公布了6个电力体制改革核心配套文件。6个配套文件从输配电价改革、电力市场建设、电力交易机构组建和规范运行、有序放开发用电计划、售电侧改革、燃煤自备电厂规范管理等方面贯彻落实9号文件精神，将改革要求与可操作性结合起来，对发挥市场在资源配置中的决定性作用，推进建立新型电力治理体系具有重要意义。6个配套文件的亮点主要体现在： 一、试点先行与过渡时期政策相结合，有利于改革平稳推进 电力体制改革涉及的问题十分复杂，历史遗留问题很多，各地情况千差万别，本轮电改配套文件通过试点先行与过渡时期政策相结合的方式，体现了稳妥有序推进改革的原则。一是关于输配电价改革，在深圳市、内蒙古西部率先试点的基础上，将安徽、湖北、宁夏、云南、贵州省（区）列入试点范围，边实践、边探索、边积累经验，逐步扩大试点范围，覆盖全国，同时，给各非试点省（区、市）一个准备期和消化期，为后续改革做铺垫。同时，明确了过渡时期电力直接交易的输配电价政策，各地可根据实际情况选择核定的输配电价交易，或者在电网盈利模式不变的基础上充分释放改革红利。二是关于推进电力市场建设，明确提出“选择具备条件地区开展试点”。过渡时期非试点地区按照现行政策开展市场化交易，试点地区可另行制定发用电计划的路径。三是关于组建相对独立的交易机构，也采取了试点先行的方式，对试点地区提出了2015年底前提交“交易机构组建方案和章程”的明确要求。四是关于推进售电侧改革，明确提出了“分步推进”的方针。对输配电价改革较快的地区，鼓励社会资本组建售电公司的试点，在未完成输配电价核定的地区，通过电网购销差价不变的方式开展用户直接交易。一段过渡期之后，逐步在全国范围内放开所有售电业务。 二、市场机制与政府监管相结合，有利于进一步理顺“两只手”的关系 本轮电改配套方案的特点之一是推动市场化改革和加强政府监管并重，有利于促进市场在能源资源优化配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用。一是推进电力市场建设一方面要“引入市场竞争，打破市场壁垒，无歧视开放电网”。另一方面通过信用体系建设实现监管部门对电力市场主体的监督，建立黑名单制度，对失信行为进行惩戒。二是组建电力交易机构一方面将交易业务从电网企业中剥离，促进电力交易服务的市场竞争，另一方面，明确了国家能源局和省级政府的共同监管责任，并通过外部审计和第三方评估的方式加强对交易机构的监管。三是向社会资本放开售电业务，引入竞争机制，同时，将售电企业纳入“信用中国”国家信用系统，加强监管及风险防范。四是燃煤自备电厂自发自用以外电量可与售电主体、电力用户直接交易，或通过交易机构进行交易，可平等参与市场购电，进一步放宽了自备电厂的自主权。同时，明确各省级发改（能源）、经信（工信）、价格、环保等相关部门以及国家能源局派出机构，承担开展组织协调、专项监管、项目管理、运行改造、规费征收等监管责任。 由于我国电力市场本身存在的固有市场缺陷，以及长期以行政管理为主的模式，当前放开售电和发电市场必然对政府监管提出了更高的要求。因此，如何提高电力市场监管能力是电改的重点和难点之一。 三、“放开两头”与“管住中间”相结合，建立新型电力体制框架 在电力系统的发、输、配、售四个环节中，9号文件出台前除发电侧部分实现多元竞争外，产业链其他环节由电网企业垄断，以购销差价为盈利模式。本轮配套文件进一步明确了“放开两头，管住中间”的体制框架，电力市场主体包括发电企业、供电企业、售电企业和电力用户四种类型。配套文件中“放开两头”主要体现在符合条件的发电企业、售电企业和用户可以自愿参与直接交易，由市场决定交易量和交易价格。“管住中间”主要体现在重新定义了电网企业的职能，即拥有输电网、配电运营权，承担保底供电服务的企业，按照政府规定收取服务费，使电网企业的盈利模式由购销差价改为“准许成本加合理收益”模式。售电侧改革将释放巨大的市场空间，备受关注的《关于推进售电侧改革的实施意见》还对售电市场主体及其准入与退出条件、交易方式等进行了说明。 四、保障性与限制性措施相结合，防止出现市场失灵问题 配套文件通过保障性和限制性措施相结合的方式引导市场发展方向，防止出现“市场失灵”问题。一方面，通过交叉补贴改革保障居民、农业等电价在合理区间；规划内可再生能源进入市场可获得政府补贴；通过优先发购电制度保障公益性、调节性和清洁能源发用电。另一方面，配套文件明确提出一些限制性措施，比如，政府保留必要的公益性、调节性发用电计划；同一地域内不重复设置现货交易的电力市场；在电力市场出现重大自然灾害或突发事件等状态时，政府将发挥积极作用，果断采取相应的应急管理措施。配电业务向社会资本放开的是增量部分。保障性和限制性措施相结合，促进市场在能源资源配置中发挥决定性作用的同时，在涉及重要共用、公益、环保、应急等情况下更好发挥政府作用。 随着电改步伐推向纵深，仍有一些悬而未决的问题需要继续推进。例如，在输配电价测算工作中如何核定电网的有效资产？交叉补贴的资金来源和实施模式是什么？如何保证电力交易机构的相对独立？如何实现国家电力规划与地方电力规划的有效衔接？以及加快贯彻落实相关法律法规的修订工作等。今年9月中共中央、国务院发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》，在我国电力行业，发电企业和电网企业绝大多数属于国有企业。当前，正是电力体制改革和国企改革深度融合的良好时机。正如习近平总书记反复强调的，“改革只有进行时没有完成时”，我国电力体制改革仍在路上，持续改革而非冒进正是在目前形势下推进电力体制改革的最佳方案。