Interpretation of Six Supporting Documents for Power Sector Reform

中国电力企业联合会 党的十八届三中全会指出：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，标志着我们党对“市场经济”的认识上升到了一个新的高度。我国电力体制改革的过程，正是这样一个以市场化为方向，不断建立、调整和完善市场体系，从而让市场在资源配置中起决定性作用的过程。 这次出台的电力体制改革六个配套文件，是对2015年3月《中共中央 国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号文）的具体细化和落实，其根本目的就是要将9号文确定的电力市场体系进行明确和规范，通过输配电价改革、电力市场建设、交易机构的组建和规范运行、有序放开发用电计划、放开售电侧竞争、规范燃煤自备电厂监管等措施，明确市场竞争的主体、机构，建立公平规范的市场竞争规则，完善市场信用体系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。同时，落实政府在市场监管方面的责任，更好地发挥政府作用。 六个配套文件以9号文为纲，是一个系统性的整体，相辅相成，互相支撑。《关于推进输配电价改革的实施意见》是建立电力市场的前提和基础，在确定输配电价的基础上，才能按照《关于推进电力市场建设的实施意见》确定电力市场的总体框架。其他几个配套文件《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》、《关于有序放开发用电计划的实施意见》、《关于推进售电侧改革的实施意见》、《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》，是对电力市场建设的某一方面特别是市场主体的规范做出的细化要求。配套文件抓住了当前电力体制改革中亟需调整的生产关系中的关键问题，各有侧重，对国家能源主管部门、地方政府、电力企业和行业协会的作用、职能作了清晰的划分，系统体现了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的要求。 《关于推进输配电价改革的实施意见》，解决的是电网输配环节成本透明化，即“管住中间”的问题，明确电力“输送通道”的成本。过去，我国将电网企业视为经营实体，对电网企业的考核与一般商业竞争性企业同一标准，电网企业具有其他企业一样的盈利动机。长期以来，电网企业的盈利依靠买电、卖电获取购销差价，同样品质的商品，商家低价买、高价卖才能获得更多的利润。为了完成利润考核，电网企业优质资源向获取收益集中，不利于市场竞争的公平性，不利于公共服务水平的提高。电网主要通过买卖电盈利，而价格基本都由政府确定，再加上各类政府性基金和交叉补贴的存在，很难搞清楚输配电成本到底是多少。电网既是发电企业的买家，又是用电企业的卖家，供需双方没法直接对接，市场竞争无从开展。此次改革之后，按照“准许成本加合理收益”原则，核定电网企业准许总收入和分电压等级输配电价，明确政府性基金和交叉补贴，并向社会公布，接受社会监督。电网不再作为电力交易主体，而是以输配电服务商的角色出现，按照输配电价获取收入。对电网企业实行总收入监管，更加强调了电网的通道功能，等于打通买卖双方市场，为买卖双方通过市场竞争直接交易，实现多买多卖的电力市场奠定了基础。 《关于推进电力市场建设的实施意见》，解决的是在输配电价被“管住”、电网无歧视开放的前提下，其他市场要素如何参与市场，构建竞争充分、开放有序、健康发展的电力市场体系的问题。电力市场体系是一个复杂的系统，发、输、配、售、用各环节的市场主体都要参与到电力市场中，与市场交易产生直接或间接的关系。市场交易需要交易平台，交易平台需要公平、规范、高效，为此需要与之配套市场交易技术支持系统。而电力是特殊商品，关系国计民生，发电侧的清洁能源发电需要优先保障，用电侧的公益性用电也需要保障，因此需要规定优先购电、优先发电制度。电力市场供给端和需求端情况瞬息万变，供求数量随时都会有变化，这就需要有一个相对稳定的价格机制，因此设定了逐步建立以中长期交易规避风险，以现货市场发现价格的价格机制。电力需要远距离输送，需要保证安全，因此配套文件在主要任务中提出了完善跨省跨区电力交易机制和建立辅助服务交易机制的要求。 通过上述安排，可以清晰地看到一个完整的市场过程的设计，即各市场主体通过市场交易平台进行交易，市场交易规则、交易程序公平，出现交易意外情况有相应的应急处置。政府通过对市场进行监管，在规则上解决不公平不规范的现象。同时，有完善的市场信用体系，各类市场主体诚信经营，不讲诚信则会受到相应的处罚。 《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》，主要是为解决电力市场交易的公平性，中立的电力交易机构如何组建、如何规范运行的问题。交易与调度关系密切，交易机构主要负责市场交易组织，调度机构主要负责实时平衡和系统安全，需要明确的分工，也需要密切的配合，在具体操作过程中，需要进一步磨合。但交易机构的相对独立对于电力市场交易来讲非常重要，按照9号文“相对独立”的要求，配套文件规定，将原来由电网企业承担的交易业务与其他业务分开，实现交易机构管理运营与各类市场主体相对独立。交易机构可采取电网企业相对控股的公司制、电网企业子公司制、会员制等组织形式。这为改革探索提供了多种可能性。同时，交易机构不以营利为目的，在政府监管下为市场主体提供规范公开透明的电力交易服务。交易机构的相对独立还有利于政府监管的实施，在一个公开的交易平台上，监管更加透明有效。 《关于有序放开发用电计划的实施意见》，要解决的是无议价能力的用户用电问题，以及优先发展清洁能源、促进节能减排的问题，体现了电力除了商品属性之外的另一属性——公益属性。无议价能力的电力用户，比如公用事业用电、公益性服务行业用电、农业用电、居民生活用电，军政机关、医院、学校、通信、供水等提供公共产品和服务的部门用电，这部分用电是需要得到优先保障的。而风电、太阳能发电、生物质能发电等新能源发电，节能减排效果好，但发电成本较高，需要政府补贴才能得到发展，因此需要在保证安全的前提下，优先发电。配套文件规定了优先购电、优先发电的制度、保障措施，除了优先购电、优先发电规定之外的发用电计划，按照市场竞争的原则，逐步放归市场，让各类发电、用电主体逐步在市场议价中开展竞争，最终由市场达到发用电交易的平衡。 《关于推进售电侧改革的实施意见》，主要目的是要向社会资本开放售电业务，多途径培育售电侧市场竞争主体，为电力用户提供更多购电选择权，以售电侧的竞争提升售电服务质量。对于电力体制改革来讲，“放开两头、管住中间”是基本要求，“放开两头”指的是放开发电侧和售电侧竞争，“管住中间”指的是制定独立的输配电价，电网不参与市场竞争，只是公益性的输配电服务商，类似于电力高速公路的角色，以收取“过路费”即输配电价维持经营。发电侧的竞争在2003年电力体制改革实行厂网分开之后已得到了实施，取得了良好的效果，促进了我国发电装机的快速增长。此次售电侧放开竞争，在原来电网企业售电基础上，发电企业和其他符合条件的市场主体也可以开展售电业务，甚至可以拥有增量配电业务，这也为社会资本进入电力行业提供了一个新的渠道。通过引入竞争，必将促进售电服务质量的提高。同时通过售电侧竞争，也将提高发电侧市场的竞争，倒逼发电企业节能增效。 《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》，主要是解决燃煤自备电厂在节能减排、履行社会责任的基础上参与市场竞争的问题，体现的是市场主体公平竞争的问题。企业燃煤自备电厂以自发自用为主，许多电厂节能减排不到位，不缴纳或者不能足额缴纳国家重大水利工程建设基金、农网还贷资金、可再生能源发展基金、水库移民后期扶持资金和城市公用事业附加费等政府性基金以及政策性交叉补贴，有的自备电厂违法违规对外供电，造成了电力市场的混乱。还有的清洁高效的自备电厂在满足自身用电需求之后，生产还有富余，想通过电网对外售电，却受到各种限制，也造成了资源的浪费。为了更合理配置自备电厂这块电力资源，配套文件给出了解决方案，即允许燃煤自备电厂在符合国家节能减排要求，平等履行社会责任的前提下，通过电力交易平台，参与市场竞争。并且，鼓励自备电厂对外供热。 9号文及此次公布的六个配套文件，都属于电力体制改革顶层设计的范畴，共同构成了我国电力市场化改革的行动指南。当前，电力体制改革的顶层设计已经基本搭建起来，下一步就是要在实践中贯彻落实，不断总结完善的过程。实践过程中，特别要注意以下几个问题。 一要解放思想、实事求是。大胆设计、小心求证，先行先试、稳妥推进。改革不可能一蹴而就，也不是一开始就很完美的，改革之初要正视困难，也不能在困难面前退缩。公平、开放是市场经济的基本要求，我国电力体制长期以来计划管理，尽管已经有了多次改革，但电力市场尚未真正建立，发电主体和用电主体的市场选择权缺失，这就要求尽最大限度的解放思想，除了已经明确的无议价能力的居民、农业、公用事业等领域的用电不进入市场之外，其他能进入市场的都应该进入市场，在市场竞争中优胜劣汰。为了改革的稳妥推进，需要鼓励更多的地区根据实际情况先行先试，边试点边总结，最终在更大范围内推广好的改革经验。 二要继续深化配套文件，出台相应具体的实施细则。比如，在输配电价改革方面，需要总结试点地区的经验教训，更好地推广。在电力市场建设过程中，市场运行规则、监管规则需要进一步明确。在售电侧改革中，售电侧市场主体的准入、退出机制，电力用户的用电保障机制需要进一步细化。在交易机构的组建上，各地有不同的形式，需要进一步探索。在燃煤自备电厂的规范上，企业也有不同的情况，需要结合国家法律法规和企业意愿区别对待。这些，都需要在下一步的工作中继续落实、深化。 三是改革需要社会的广泛参与。电力体制改革不是电力行业自身的事情，从产业链来看，是上下游产业、电力用户市场博弈的过程，需要上下游产业一起参与。电力市场化改革关系到电力用户的切身利益，要从用户选择权的角度出发，让用户有选择、能选择。电力市场化改革的结果好不好，最终还是用户说了算，改革的目的之一就是让用户用电更经济、更安全、更便利、更环保。从全社会的角度来讲，电力市场化改革就是要理顺电力价格形成机制，从而理顺与电力有关的其他商品价格体系，使得社会商品价格体系能够体现资源、环境成本，进而促进社会整体福利的提升，这正是电力市场化改革最终的目的所在。 四是电力市场化改革过程中，需要行业协会发挥更大作用。随着电力体制改革的深化，市场主体大量增加，市场主体的诚信体系建设至关重要，在政府简政放权的大背景下，行业协会应加强行业自律，在市场诚信体系建设过程中发挥重要作用。同时，在行业信息统计发布，消除市场信息不对称方面具有不可替代的作用。在行业发展规划、产业政策研究、节能减排、行业文化建设、各类行业标准、行业工程质量监管、电力可靠性、教育培训与技能鉴定、行业技术经济咨询、科技服务、行业技术交流、电力需求侧管理以及新产品、新技术的认定推广等关系到行业基本运行的基础服务方面，行业协会责无旁贷。行业协会应按照电力市场化改革要求，改进服务方式，增加服务内容，提高服务水平。 “罗马”不是一天建成的，一个良好的市场体系的构建也不是一蹴而就的，必须在现有体制基础上不断改革和完善起来。即使建立了良好的市场制度，在实践中也总会出现各种新情况新问题，需要不断调整完善。但是，只要坚持市场化的方向，不断夯实社会主义市场经济体制的制度基础，一个良好的电力市场就会建立起来。至少，9号文及其配套文件的出台已经是一个良好的开端。