Shanwei Municipal Government Implementation Opinions on Deepening Reform and Accelerating the 'Three Olds' Transformation to Promote High-Quality Development

汕府〔2021〕20号各县（市、区）人民政府，市政府各部门、各直属机构： 为深入贯彻《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号），全面推进土地供给侧结构性改革，完善“三旧”改造市场化运作机制，优化我市国土空间布局，加快融入粤港澳大湾区步伐，推动“三旧”改造高水平开展，促进经济社会高质量发展，结合我市实际，提出如下实施意见： 一、重要意义 “三旧”改造工作在我市已开展十余年，改造项目为提高我市城镇化水平，改善城市形象和人民生活环境起到了积极作用，但在“三旧”改造实践中，还存在推进机制不完善、政策体系不健全、未形成强大合力等问题，需要进一步深化改革创新，激发市场活力，形成强大动力，推动“三旧”改造高水平开展。加快推动“三旧”改造，是我市深入实现用地节约集约、空间布局合理、产业结构优化、人居环境改善、公共配套完善、城市形态提升、生态文明和城市治理现代化的现实需要，是汕尾建设成为沿海经济带靓丽明珠的必然要求。 二、总体要求 （一）指导思想 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神。按照党中央、国务院关于深入推进城镇低效用地再开发的决策部署，省政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见要求，强化政府责任，遵循市场规律，以优化“三旧”改造内生动力机制为方向，以提高存量土地资源配置效率为核心，以改善城乡人居环境、促进产业转型升级、历史文化和生态环境保护为重点，以打造多元化的配套政策体系为基础，全力推动“三旧”改造取得更大进展，为重大平台建设和重大项目实施提供用地保障，促进汕尾高质量发展。 （二）工作原则 坚持以人民为中心。加大政府让利惠民力度，坚持“先安置、后搬迁”，维护原权利人合法权益，调动农村集体经济组织、农民、城市居民的积极性、主动性；以保证基本公共服务为重点，让利于民，让全社会共享“三旧”改造的成果，满足人民群众对美好生活的向往。 坚持以目标为引领。将“三旧”改造纳入全市国土空间总体规划、国民经济和社会发展规划中，优化创新型产业、公共服务和基础设施空间供给，以促进城乡融合发展和经济高质量发展为根本目标，加大政策创新供给力度，推动建立政府引导、市场运作、规划统筹、政策支撑、法治保障的“三旧”改造工作新格局。 坚持以问题为导向。瞄准入库门槛高、规划调整难、税费负担重、土地集中难、房屋征拆难等问题，运用系统改革思维，贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，构建开放型、综合性、多元化的政策体系，形成工作合力。 坚持优化国土空间格局。综合考虑经济发展、国土空间利用、生态文明建设等因素，坚持“拆改留”相结合，运用“绣花”功夫加强历史文化保护，鼓励整治活化，实施有机更新，精准扶持重大产业类和公益性项目，全面优化生产空间、生活空间、生态空间以及社会治理空间。 三、深化改革措施 （三）综合统筹政府主导和市场主导改造方式 1.因地制宜，论证充分，分类推进，精准施策。对于本市国民经济发展规划中确定的重点片区、重点项目，因现状容积率、搬迁难度、公共利益项目等原因不适合采取市场方式改造的，根据《中华人民共和国民法典》 《中华人民共和国土地管理法》 《中华人民共和国城市房地产管理法》 《国有土地上房屋征收与补偿条例》及棚户区改造的相关法律、法规、规章和政策采取房屋征收、土地收回等行政方式进行低效用地再开发，强化控制指引，提升“三旧”改造规划可实施性，保障全市国土空间统筹优化和公共利益实现；对于适合采取市场方式改造的，根据立法和政策有序推进，相关政府部门要落实引导和监督职责。 2.进一步完善土地储备利益共享机制，完善国有土地和集体土地上房屋征收补偿标准，加强土地出让收入对区、县（市）的分配力度。 3.对于市场主导的拆除重建类改造项目，市场主体已征得法定比例的原权利主体同意，但项目仍难以推进，在规定的期限内无法与所有原权利主体达成搬迁补偿协议的，该市场主体可申请将项目转为由政府主导的方式推进，各县（市、区）人民政府可在已有工作基础上继续推进土地、房产征收（收回）工作，并对经核定的市场主体前期投入费用予以合理补偿。 （四）完善和创新规划管理制度 4. 市、县（市）自然资源主管部门以国土空间总体规划为基础，组织编制“三旧”改造专项规划，报本级人民政府同意。“三旧”改造专项规划应当结合存量建设用地调查评价成果，明确规划期限内本行政区域“三旧”改造的重点区域、改造目标等内容，并与国土空间详细规划做好衔接。 5.“三旧”改造涉及详细规划未覆盖或需要修改的区域，由市、各县（市）自然资源部门组织按照程序编制和修改相应的详细规划，作为规划许可和项目实施依据。 6.拆除重建的“三旧”改造项目，应当以“三旧”改造单元为单位，划定改造范围。“三旧”改造单元划定应当保证城市基础设施、公共服务设施的完整性。一个“三旧”改造单元内可以有多个已经标图建库的图斑。“三旧”改造范围应当结合道路、河流等自然边界及现状建筑、产权边界、历史用地协议约定的用地范围等因素综合划定。 7.已经标图建库的“三旧”改造项目的权属、土地性质、土地用途、改造范围、土地利用情况与现状不符或因为改造实施需要等情形调整的，应当根据《汕尾市人民政府办公室关于印发<汕尾市“三旧”改造地块标图建库申报管理规定>》（汕府办〔2018〕32号）的规定重新办理调整手续。 8.本意见施行后“三旧”改造项目用地需要分宗的，应当在“三旧”改造单元规划批准后提出申请，由对项目进行审查的各推进“三旧”改造工作领导小组办公室会同相关自然资源部门进行审查，报请推进“三旧”改造工作领导小组在申请建设用地审批前批准完成土地分宗手续。 9.优化建设用地规模调节机制。确需实施“三旧”改造，但因不符合土地利用总体规划而无法纳入“三旧”改造标图建库范围的，可按程序和权限修改土地利用总体规划，落实建设用地规模后纳入标图建库范围。涉及城市总体规划限建区的，可按程序一并调整。市、县（市）国土空间规划编制完成后，各县（市、区）可按照国土空间规划管理要求进行衔接或调整。 （五）保障改造中的公共利益和人民获得感 10.市、各县（市、区）推进“三旧”改造工作领导小组及其办公室在审批、审查“三旧”改造方案和“三旧”改造单元规划时，应当根据控制性详细规划、改造项目所在片区情况和改造项目用地情况，根据《汕尾市人民政府办公室关于印发<汕尾市“三旧”改造项目公益性用地移交办法>》（汕府办〔2018〕33号）对“工改商”中的土地贡献率和其他公共基础设施、公共服务设施作出要求，除本意见第11点规定外，不得以《汕尾市人民政府办公室关于印发<汕尾市“三旧”改造项目公益性用地移交办法>》（汕府办〔2018〕33号）第六条规定的方式替代公益性用地移交。 11.同时符合以下两项条件的“三旧”改造项目，经各县（市、区）推进“三旧”改造工作领导小组审批，可以选择《汕尾市人民政府办公室关于印发<汕尾市“三旧”改造项目公益性用地移交办法>》（汕府办〔2018〕33号）第六条规定的方式替代公益性用地移交： （1）改造用地小于10000平方米； （2）改造项目所依据的控制性详细规划未提出公益性用地要求。 其中，以土地价款替代公益性用地移交的，参考土地出让金交纳方式交纳；以物业替代公益性用地移交的，参考其他国有资产移交方式移交给项目所在地人民政府（管委会）指定的部门。 12.市及各县（市、区）职能部门在参与“三旧”改造方案和“三旧”改造单元规划审查时，应当根据相关的工作规划、计划对“三旧”改造项目中需要配建的公共基础设施、公共服务设施提出科学意见，保证“三旧”改造项目中公共利益的实现。 13.划定微改造区域。各县（市、区）人民政府划定微改造区域，区域内原则上禁止采取拆除重建的方式进行改造，鼓励通过微改造方式对区域内的文物、历史街区、历史建筑、历史遗迹进行保护，导入文化、旅游、商业等业态和功能，完善旅游服务设施，以文化旅游促进文化遗存保护。微改造可以通过原状整体修饰、控制性详细规划范围内局部拆除加建扩建、增加公共配套设施等方式进行，按照已经发布的“三旧”改造政策进行报批，市、各县（市、区）根据实际情况制定微改造具体实施办法。 14.完善公共配套，加强公共设施片区统筹。通过“三旧”改造有效增加教育、交通、市政公用、医疗卫生、社会福利、文体、绿地与广场等公益性设施，优先推进涉及学校、医院、轨道交通、道路、河道整治等重大公共设施的“三旧”改造项目的实施。 （六）创新审查报批机制 15.优化标图建库审查要求。实地在2009年12月31日前已建设使用且符合上盖物占地比例要求，但第二次全国土地调查或最新的土地利用现状图确定为非建设用地，不涉及复垦且确需改造建设的，落实建设用地规模后可纳入标图建库范围。将相邻多宗地整体入库的，可以整体核算上盖物占地比例，但不得包含已认定为闲置土地的地块。上盖物占地比例未达到30%，但符合相关规划条件或行业用地标准规定的下限，或改造后用于建设教育、医疗、养老、体育等公益性项目的，可纳入标图建库范围。 16.简化“三旧”用地报批手续。实地在2009年12月31日前已建设使用且已按第15点规定纳入标图建库范围的，遵循实事求是的原则，落实建设用地规模后可按建设用地办理“三旧”用地手续。涉及完善集体建设用地手续并转为国有建设用地的“三旧”改造项目，可将项目改造方案以及完善集体建设用地手续材料、转为国有建设用地材料一并报市人民政府审批。 自本意见施行之日起，本市“三旧”改造地块标图建库由申报主体向各县（市、区）推进“三旧”改造工作领导小组办公室提出申请，由各县（市、区）推进“三旧”改造工作领导小组办公室审查后，报市推进“三旧”改造工作领导小组办公室审核后，由市自然资源部门审批。 17.进一步理顺市推进“三旧”改造工作领导小组（下称“市领导小组”）和城区、红海湾开发区、华侨管理区推进“三旧”改造工作领导小组（下称“各区领导小组”）的职权，自本实施意见施行之日起，城区、红海湾开发区、华侨管理区范围内全部“三旧”改造项目（包括旧城镇、旧厂房、旧村庄）的立项、改造方案、改造主体认定等事项的审批工作由各区领导小组负责，审批后报市领导小组备案。各区领导小组办公室负责贯彻执行国家、省、市“三旧”改造的相关文件精神，组织“三旧”改造政策研究；拟定辖区内有关政策、标准、技术规范，经市领导小组批准后组织实施；协调编制辖区内“三旧”改造专项规划；受理和组织“三旧”改造项目标图建库工作；负责辖区内“三旧”改造项目权属核查工作；负责辖区内“三旧”改造项目涉及的各类土地报批前期工作；负责组织辖区内“三旧”改造项目可行性研究和论证；负责辖区内审查“三旧”改造项目、改造主体和改造方案；负责统筹推进“三旧”改造信息化建设及信息、档案、综合统计工作；负责协调镇（街道）政府及相关职能部门的“三旧”改造工作；负责辖区范围内“三旧”改造项目年度实施计划公告工作。 18.优化微改造项目行政审批手续。对于纳入标图建库范围的微改造项目，优化规划、用地、建设、消防、商事登记等行政审批手续办理流程，提高审批效率。 19.推行区域评估制度。对已完成区域评估的连片改造工业园、“工改工”等项目，在符合区域评估报告使用条件下，不再要求单个改造项目进行压覆重要矿产资源、节能、环境影响、地质灾害危险性、地震安全性等相关评估。 （七）支持整体连片改造 20.鼓励10000平方米以上的连片地块改造，提高“三旧”改造项目对国土空间的优化效果和社会综合效应。小于3000平方米的地块申请“三旧”改造的，须地块“三旧”改造单元范围内的用地为完整宗地，土地及建筑物具有合法手续且地块内全部权利主体同意改造，并属于下列三种改造情形之一： （1）旧厂房改造升级为市政府鼓励发展产业的； （2）旧城镇中的商业区升级改造商业服务功能的； （3）为完善紧缺且独立占地面积较小的城镇基础设施、公共服务设施。 不符合上述规定的地块原则上不得单独申报“三旧”改造项目，鼓励与周边改造项目通过划定改造单元进行统筹规划和开发，统筹公益性用地移交。 21.支持旧城镇、旧村庄整体改造。对以拆除重建方式实施的旧城镇、旧村庄改造项目，应以成本和收益基本平衡为原则合理确定容积率；因用地和规划条件限制无法实现盈亏平衡的，可通过政府补助、异地安置、容积率异地补偿等方式进行统筹平衡。异地安置由属地各县（市、区）人民政府在辖区内统筹安排；难以异地安置的，可在现有补偿建筑面积基础上增加10%作为额外的建筑面积补偿，但不得超过基础设施及公共服务设施承载力，增加建筑面积不收取相应土地出让金；给予额外建筑面积补偿后仍无法实现盈亏平衡的，可由市、各县（市、区）以减免该项目公共设施配建工程或投入等方式予以支持；如采取上述措施仍无法实现盈亏平衡，由属地各县（市、区）申请对拆迁安置物业、集体经营性补偿物业、片区公共设施建设给予专项补助，具体由各县（市、区）推进“三旧”改造工作领导小组办公室制定项目统筹平衡方案。 22.在有条件的项目中探索工业、住宅、商业用地混合改造模式。研究混合类改造用地兼容性、容积率管控的机制以及实施方式。 23.旧村庄改造采取合作改造模式的，可以由村集体经济组织根据相关规定公开选择和委托前期服务单位进行项目申报、权属调查等工作，但应当在“三旧”改造项目批准立项后方可公开选择“三旧”改造项目合作主体。 24.经农村集体经济组织同意，旧村庄改造项目可整合本村权属范围内符合土地利用总体规划和城乡规划的其他用地，纳入旧村庄改造项目一并实施改造。纳入的其他用地可参照边角地、夹心地、插花地有关规定进行用地报批，但只能用于复建安置或公益设施建设。整体连片改造时要合理安排一定比例用地，用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设，充分保障教育、医疗、养老、体育用地需求，切实加强对历史遗产、不可移动文物及历史建筑的保护。 25.探索集体和国有建设用地混合改造，探索整合自然资源交易平台。对于纳入“三旧”改造范围、位置相邻的集体建设用地与国有建设用地，可一并打包进入土地市场，实行统一规划、统一改造、统一运营。其中国有建设用地使用权未出让或已出让且地上建筑物为国有资产的，应当通过公开交易方式确定使用权人，其他情况下可通过协议方式确定使用权人。实施集体和国有建设用地混合改造时，应严格控制国有建设用地的规模上限及其所占的比例。 26.支持土地置换后连片改造。在符合规划、权属清晰、双方自愿、价值相当的前提下，允许“三旧”用地之间或“三旧”用地与其他存量建设用地进行空间位置互换。以拆除重建方式实施的“三旧”改造项目，可将标图建库范围内的“三旧”用地进行复垦，复垦产生的建设用地规模和指标可用于本项目范围内的非建设用地，办理转用手续后一并实施改造，也可有偿转让给本市其他“三旧”改造项目使用。 （八）支持降低用地成本 27.探索采取多种地价计收方式。“三旧”改造供地，探索以单宗或区片土地市场评估价为基础，综合考虑改造主体承担的拆迁安置费用、移交给政府的公益性用地及物业等因素确定政府应收地价款。在保障政府收益不受损的前提下，允许以建筑物分成或收取公益性用地等方式替代收缴土地价款。 28.创新创业载体享受差别化地价。探索利用“三旧”用地建设科技企业孵化器、众创空间、新型研发机构、实验室、专业镇协同创新中心等创新创业载体，按科教用地或工业用地用途供地，并综合考虑分割转让比例、转让限制条件、政府回购权等因素实行差别化地价，具体办法另行研究。降低改造项目税收负担。经项目所在地县级以上人民政府确认，同一项目原多个权利主体通过权益转移形成单一主体承担拆迁改造工作的，属于政府征收（收回）房产、土地并出让的行为，按相关税收政策办理。 30.降低改造项目土地集中成本。研究规范拆除各类重建“三旧”改造项目的搬迁补偿标准，平衡原权利主体利益、市场主体利益和公共利益。 （九）加强产业空间保障 31.根据我市产业规划，严格落实工业保护线管控要求，科学引导“三旧”改造各类产业行业空间布局，调动集体经济组织、不动产权利人、开发企业、入驻企业和金融机构等各方积极性，形成共同推进“工改工”的合力。 32.鼓励以产业用房、物业置换方式补偿，合理降低拆赔比，将“工改工”搬迁补偿成本控制在合理范围。引导通过将补偿款置换为股权、基金份额、信托份额等方式，实现补偿款延时支付，减轻即时支付压力，将补偿款回流项目投资。 33.在符合规划和建筑安全要求的前提下，鼓励土地使用者通过厂房加层、厂区改造、内部土地整理等途径提高土地利用率。 34.研究制定符合汕尾市实际的新型产业用地（M0）政策，引导旧工业厂房改造为创新型产业用房，有针对性地规范相关规划、用地、贡献率、税收、地价和销售政策。 35.研究允许“工改工”项目分区、分期、分栋办理在建工程抵押及余额抵押，按分期建设需要，支持原已设定在建工程抵押的厂房竣工后，通过加入新的在建抵押物方式注销原建筑物抵押后办理现售，保证开工、抵押、现售滚动开发的资金需求。 36.研究对高标准厂房可按幢、层等为基本单元进行分割转让，满足无独立用地需求的中小微制造业企业产业空间需要。 （十）支持优化利益分配 37.根据省政府实行的土地增值税补助政策，积极争取“三旧”改造项目土地增值税补助。 38.加大对“工改工”及公益性项目奖补力度。根据省政府安排，落实资金保障，统筹运用“三旧”改造土地出让、税收等 资金，对工业园改造、“工改工”项目和增加绿地、体育公园、历史文物保护等公益性改造项目实施奖补。 （十一）强化倒逼促改措施 39.提高低效用地项目运营成本。组织开展城镇低效用地利用现状及潜力调查，建立汕尾低效存量建设用地评价体系，根据项目用地规模、亩均产值、单位能耗、排污强度、劳动生产率等指标对用地效率进行分等定级，并在用能、用电、用水、排污权等方面实行差别化配置，倒逼低效用地主体主动实施改造或退出用地。 40.大力推进违法建筑整治治理。对历史遗留的“两违”建筑，综合考虑其性质、年限、用途、位置等因素，予以分类处置，妥善解决历史遗留问题。对新增“两违”行为，确保实现“零容忍、零增长”。大力开展闲置土地处置工作，严禁闲置土地纳入“三旧”改造地块范围。 （十二）强化行政司法保障 42.探索实行政府裁决和司法裁判。“三旧”改造项目，多数原权利主体同意改造，少数原权利主体不同意改造的，按照《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定处理；法律法规没有规定的，各县（市、区）人民政府应当积极调解。 （十三）强化项目实施监管 43.实行项目协议监管。各县（市、区）要建立改造项目协议监管和多部门联合监管机制。对于产业类改造项目，可将产业准入条件、投产时间、投资强度、产出效率和节能环保、股权变更约束等要求纳入项目监管协议。对于改造主体不依规依约实施改造的，各县（市、区）人民政府应责令改造主体限期整改，拒不整改的可由原批准单位撤销对改造方案的批复，并将企业失信行为纳入信用记录向社会公布，依法限制改造主体参与其他“三旧”改造项目。 44.实行信息全流程公开。各县（市、区）要以信息公开为抓手，建立有效的风险防控体系，打造“三旧”改造阳光工程，严防廉政风险。将“三旧”改造标图建库、项目确认、规划计划编制、改造方案及用地审批、签订监管协议、土地供应、地价款核算、税费缴交、竣工验收等各事项的标准和办事流程纳入政府信息主动公开范围。对具体“三旧”改造项目的审批结果应依法依规及时公开。 四、工作要求 （十四）强化各县（市、区）人民政府主体责任。各县（市、区）人民政府要充分认识“三旧”改造的重大意义，切实履行主体责任。建立完善由政府牵头的“三旧”改造工作协调机制和容错纠错机制，主要负责人要亲自抓，督促相关部门各司其职、各负其责，合力推进“三旧”改造工作。针对“三旧”改造重点区域，要组织公安、自然资源、生态环境、住房城乡建设、市场监管、税务等部门加大联合执法力度，坚决清理各种违法违规生产经营行为，强力推进违法用地、违法建设治理工作。 （十五）强化协同推进合力。各有关部门要明确分工，落实“三旧”改造工作责任。自然资源部门负责统筹推进“三旧”改造工作，重点做好标图建库、规划用地管理、不动产登记等工作，加强政策解读和宣传。住房城乡建设、城市管理综合执法、自然资源等部门根据职责负责“三旧”改造涉及违法建设治理、市政配套设施建设监督、历史建筑保护利用等工作。工业和信息化部门负责对制造业企业“亩均效益”进行综合评价工作及倒逼促改、引导工业园升级改造工作。财政部门负责统筹资金，落实土地出让收入分配使用、“工改工”项目及公益性项目财政奖补等政策。农业农村部门负责指导农村集体经济组织做好集体资产管理。文化和旅游部门负责对“三旧”改造中的不可移动文物做好保护及活化利用工作。地方金融监管部门负责制定金融支持政策，采取多种手段拓展改造项目融资渠道。税务部门负责落实“三旧”改造税收指引，加强税收政策辅导和宣传，研究解决“三旧”改造税收实务问题。发展改革、公安、人力资源和社会保障、生态环境、交通运输、卫生健康等部门在各自职责范围内做好“三旧”改造倒逼促改和实施监管工作。 本意见自印发之日起施行，有效期5年。此前市、各县（市、区）“三旧”改造政策与本意见不一致的，以本意见为准。 汕尾市人民政府 2021年3月29日