Policy Interpretation of the 'Shenzhen Construction Waste Management Measures'

《深圳市建筑废弃物管理办法》于2020年3月4日经市政府六届二百零六次常务会议审议通过，自2020年7月1日起施行。 一、出台背景 2013年，市政府颁布实施了《深圳市建筑废弃物运输和处置管理办法》（市政府第260号令，以下简称“260号令”），自2014年1月1日起施行。260号令在规范建筑废弃物运输和处置管理方面发挥了重要作用，但随着经济社会形势的不断发展，已难以适应现行的管理要求，亟需修改完善。因此，我市及时启动了修订程序，并更名为《深圳市建筑废弃物管理办法》（以下简称《管理办法》）。此次修订主要基于以下几方面的考虑： （一）建筑废弃物处置的主管部门发生了变化。光明“12.20”事故的发生，暴露出当时建筑废弃物管理方面存在的短板和问题。考虑到建筑废弃物消纳场安全管理需要有专业工程技术和管理的支撑，以及住建部门具有丰富的工程管理经验、较强的工程技术力量，市委市政府调整了260号令规定的职责分工，由住建部门统筹管理建筑废弃物处置工作。因此，为适应管理职能的划转，需要对260号令作相应的修订。 （二）建筑废弃物处置的工作措施发生了变化。近年来，我市处于城市建设的快速发展时期，开发建设体量巨大，每年产生超过1亿立方米的建筑废弃物。天量的建筑废弃物和土地资源的极其稀缺，导致了处置工作措施也必须随之发生变化。从之前的以市内消纳场填埋为主，转变为水运中转、综合利用、工程回填、临时消纳、固定消纳场填埋等多种方式并行。消纳渠道的多样化，需要修订原有规章，将新增消纳方式纳入监管并予以规范。 （三）建筑废弃物处置的发展方向发生变化。当前，我市正在努力建设“无废城市”，其中打造建筑废弃物减排利用、协同处置体系为主要工作任务之一。从长远来看，我市的建筑废弃物的处置，外运受制于周边城市的弃土需求和环保政策，市内填埋因土地资源紧缺而变得越来越困难，唯有通过综合利用的方式，最大程度实现资源的循环利用，方为长久之计。因此，《管理办法》在建筑废弃物综合利用方面新增了许多条款，努力推动我市的综合利用产业发展。 （四）环保的要求和形势发生了变化。中央环保督察和省固体废物管理专项工作明确提出了“每一吨固体废弃物处理去向都要有迹可查”的要求，建设工程建筑废弃物“排多少、谁来运、排到哪”的问题必须要通过强有力的管理手段来彻底解决。260号令实行排放工地向住建部门备案，受纳场地由城管部门审批，并依托纸质联单进行串联的管理机制。在实施过程中存在消纳场所未全部纳管，纸质联单保管、统计困难，无法实时跟踪处置去向等问题，不能实现建筑废弃物处置的全链条闭合管理，达不到新形势下的环保要求。对此，《管理办法》采用了排放核准、运输和消纳备案、电子联单等新的管理手段，来实现全链条跟踪建筑废弃物处置信息的目的，有效杜绝偷排乱倒、非法处置等现象。 二、主要内容 （一）源头排放核准 为解决此前我市建筑废弃物管理侧重于末端消纳许可管理模式的弊端，《管理办法》调整了管理思路，将重心前移，突出源头管控，加强中端监管。《管理办法》根据412号国务院令、135号建设部令和139号建设部令等规定，结合中央“放管服”改革要求，确立排放核准制度。新建、改建、扩建工程和拆除、装修工程向施工场地外排放建筑废弃物的，施工单位应当在排放前向建设工程监管部门申请排放核准。申请核准要求提供建筑废弃物排放处置计划、与备案的运输单位签订的合同、经备案的消纳场所同意消纳的证明文件等材料，涵盖了建筑废弃物排放、运输、消纳的全过程，大大增强了管控能力。 （二）中间运输备案 260号令规定的备案制度实施以来，较好地规范了建筑废弃物运输市场秩序。《管理办法》依据建设部139号令并结合我市管理实际，对备案制度进行优化，进一步规范了单位从事建筑废弃物运输的条件，明确规定运输车辆应当符合本市建筑废弃物运输车辆技术规范及管理要求，并新增了水上运输管理相关规定。 （三）末端消纳备案 《管理办法》规定了固定消纳场、综合利用厂、临时消纳点、回填工地和水运中转设施等五类消纳场所。为解决建筑废弃物“排到哪”的问题，《管理办法》确立了除固定消纳场以外的其他消纳场所备案制度，将所有消纳渠道纳入监管体系，并对其消纳行为予以规范，最大程度地压缩非法处置建筑废弃物的操作空间。同时，为汲取“12.20”事故教训，规定了固定消纳场按照建设工程基本建设程序进行管理，明确了建设和运营管理规范，确保固定消纳场的绝对安全。 （四）实行电子联单管理制度 260号令建立了纸质联单管理制度，但在施行过程中发现纸质材料不便保存归档、信息流转速度慢、易被污损毁改和统计困难等问题。随着近年来政府对信息化建设的积极推进和大力投入，通过电子数据进行联单管理成为可能，也更为便捷。因此《管理办法》建立了电子联单管理制度，对联单的管理责任主体、生成、中间流转、结束、法律效力等作出明确规定，充分运用大数据等技术手段提高监管效率。同时，对使用其他车辆运输特殊形态建筑废弃物的，如废弃支撑梁、回用泥浆等，《管理办法》也保留了纸质联单作为补充管理手段。 （五）建立信用管理制度 根据《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》有关规定，对违反建筑废弃物管理的行政相对人，《管理办法》区分排放、运输和消纳环节，建立了信用管理制度，充分发挥信用的惩戒作用，促进诚信市场的建设。 （六）大力推动综合利用 为推进建筑废弃物综合利用行业的可持续发展，《管理办法》设立了综合利用产品认定、建立综合利用产品及适用部位目录、政府投资工程应当使用综合利用产品等制度。同时，通过财政补贴、用地安排、租金减免、政府采购等鼓励措施，推动综合利用行业发展壮大，实现可持续发展。