Interpretation of the Detailed Rules for Public Selection of Market Entities in Old Residential Area Demolition and Reconstruction Urban Renewal Projects in Longgang District, Shenzhen (Trial)

为规范龙岗区旧住宅区拆除重建类城市更新项目公开选择市场主体的活动，落实《深圳市城市更新办法实施细则》（深府〔2012〕1号）、《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（深府办〔2016〕38号）关于旧住宅区拆除重建类城市更新项目需公开选择市场主体的政策要求，结合龙岗区实际情况，龙岗区起草出台了《深圳市龙岗区旧住宅区拆除重建类城市更新项目公开选择市场主体实施细则（试行）》（以下简称《实施细则》）。现就《实施细则》作出如下解读说明： 一、出台背景 为实施《深圳市城市更新办法》，规范本市城市更新活动，市政府于2012年01月21日发布《深圳市城市更新办法实施细则》（深府〔2012〕1号，以下简称《更新办法实施细则》）。《更新办法实施细则》第四十六条第三款规定：“属于以旧住宅区改造为主的改造项目的，区政府应当在城市更新单元规划经批准后，组织制定搬迁补偿安置指导方案和市场主体公开选择方案，经占建筑物总面积90%以上且占总数量90%以上的业主同意后，公开选择市场主体。” 2016年12月29日，经市政府同意，市政府办公厅发布《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（深府办〔2016〕38号，以下简称《暂行措施》），提出“成片旧住宅区确需通过城市更新实施拆除重建的，应当由区政府组织开展现状调研、城市更新单元拟订、意愿征集、可行性分析、更新计划申报、市场主体公开选择等工作”，同时还规定“零散旧住宅区所在地块的总面积不超过6000平方米且占拆除范围用地面积的比例不超过三分之一的，可不适用《实施细则》第四十六条关于公开选择市场主体的相关规定。” 为贯彻落实《更新办法实施细则》以及《暂行措施》的相关要求，规范龙岗区旧住宅区拆除重建类城市更新项目公开选择市场主体的相关活动，同时应对龙岗区现有旧住宅区城市更新项目公开选择市场主体的实际工作需求，龙岗区城市更新和土地整备局经征求各方意见，组织起草制定本《实施细则》。 二、重要意义 《实施细则》的出台，有利于落实市政府上位政策的相关要求，规范旧住宅区城市更新项目公开选择市场主体的相关活动，推进旧住宅区城市更新项目稳步有序实施，有利于公开择优选定旧住宅区城市更新项目市场主体，促进旧住宅区城市更新项目相关活动提质增效开展，以期形成良好的社会效果和示范效应。 三、出台过程 2019年2月21日，龙岗区城市更新和土地整备局向龙岗区辖区各街道办、区国资局、区住建局、区发改局、区委政研室等相关部门进行第一轮部门征求意见，听取、吸收部门反馈意见。 2019年3月29日，龙岗区城市更新和土地整备局向龙岗区辖区各街道办、区国资局、区住建局、区发改局、区委政研室等相关部门进行第二轮部门征求意见，听取、吸收部门反馈意见。 2019年6月28日，龙岗区城市更新和土地整备局向龙岗区辖区各街道办、区国资局、区住建局、区发改局、区委政研室等相关部门进行第三轮部门征求意见，听取、吸收部门反馈意见。 结合各相关部门的反馈意见，龙岗区城市更新和土地整备局多次组织召开局业务研讨会对政策进行专题讨论，并要求部分相关部门、街道办、法律顾问单位以及业主代表参与讨论研究。 2019年9月3日，龙岗区城市更新和土地整备局就该《实施细则》起草情况向区政府分管领导进行专题汇报；根据区政府分管领导会议审阅意见，龙岗区城市更新和土地整备局对政策条款进行适当调整完善。 2019年9月5日，龙岗区城市更新和土地整备局对外发布关于公开征求《深圳市龙岗区旧住宅区拆除重建类城市更新项目公开选择市场主体实施细则（试行）（征求意见稿）》意见的公告，在龙岗区政府在线和龙岗区城市更新和土地整备局官网上公开征求社会公众意见；公示期自2019年9月5日起至2019年9月15日止,期间未收到反馈意见。 2019年11月3日，龙岗区城市更新和土地整备局就该《实施细则》起草情况向区政府分管领导进行专题汇报；会议同意由区城市更新和土地整备局印发该文件。 2019年11月28日，龙岗区城市更新和土地整备局将《实施细则》及配套文件发至市城市更新和土地整备局审查。2019年12月18日市局回复无意见，龙岗区城市更新和土地整备局正式印发《实施细则》。 四、主要内容 《实施细则》分六章共四十一条，其中： 第一章：总则，共九条（第一条至第九条），分别规定了《实施细则》制定的目的和依据、适用辖区、基本原则、职责部门等。 第二章：适用范围，共四条（第十条至第十三条），主要结合《更新办法实施细则》的发布生效时间，以及《暂行措施》的相关规定，规定本《实施细则》的适用项目范围。 第三章：工作流程，共十一条（第十四条至第二十四条），规定了旧住宅区拆除重建类城市更新项目公开选择市场主体的具体工作流程，包括旧住宅区项目搬迁补偿安置指导方案和市场主体公开选择方案的编制、修改完善、业主表决及生效等事宜。 第四章：选择方式，共九条（第二十五条至第三十三条），主要规定了旧住宅区项目应当采取“业主表决推选”“公开招标”或“竞争性谈判”的方式进行，规定参选市场主体的资质要求，并明确规定三种选择方式项下工作应当遵守的相关程序等事宜。 第五章：法律责任，共四条（第三十四条至第三十七条），主要规定了经选定市场主体的法律责任、取消市场主体资格的情形以及相关限制措施等。 第六章：附则，共四条（第三十八条至第四十一条），分别规定了《实施细则》的解释、日期指代、有效期限以及政策施行时间等。 五、重要举措 （一）严格落实上位政策的相关规定，区分情况明确需公开选择市场主体的旧住宅区项目范围。 《实施细则》第二章专门规定需要公开选择市场主体的旧住宅区项目范围。考虑到《更新办法实施细则》于2012年01月21日方才发布生效，参照“法不溯及既往”的法律适用原则，故在《实施细则》中规定《更新办法实施细则》发布生效后才列入城市更新单元计划的旧住宅区拆除重建类城市更新项目，应当按照本《实施细则》的相关规定公开选择市场主体，而《更新办法实施细则》生效前已经列入城市更新单元计划的旧住宅区项目，可继续由城市更新单元内项目拆除范围内的多个权利主体将房地产相关权益移转到同一主体后形成单一主体，并由该单一主体经申请确认为项目实施主体后实施。 同时，结合《暂行措施》规定的政策放宽情形，故在《实施细则》中规定对于与其他各类旧区（旧工业区、旧商业区、城中村及旧屋村等）混杂的零散旧住宅区，所在地块的总面积不超过6000平方米且占拆除范围用地面积的比例不超过三分之一的，可无须通过公开方式选择市场主体，以保持政策适用的统一。 此外，为避免社会公众对本政策产生不必要的误解，即产生旧住宅区系应该按照城市更新路径实施改造还是棚户区改造路径实施改造的疑惑，《实施细则》第二条将政策适用范围限定为“深圳市龙岗区行政区域内已列入城市更新单元计划的旧住宅区拆除重建类城市更新项目公开选择市场主体的活动”，以此表明本《实施细则》与旧住宅区项目城市更新单元计划立项事宜无关，旧住宅区的改造模式依照相关政策确定。 （二）规范明确旧住宅区城市更新项目公开选择市场主体的工作流程，即充分体现政府对工作程序的主导，又充分尊重业主对选择方案的决定权。 《实施细则》第三章专章对旧住宅区拆除重建类城市更新项目公开选择市场主体的工作流程进行规定。根据《更新办法实施细则》的相关规定，属于以旧住宅区改造为主的改造项目的，区政府应当在城市更新单元规划经批准后，组织制定搬迁补偿安置指导方案和市场主体公开选择方案，经占建筑物总面积90%以上且占总数量90%以上的业主同意后，公开选择市场主体。结合前述规定，《实施细则》在设定公开选择市场主体活动的工作流程时主要遵守如下原则： 1、充分体现政府对公开选择市场主体活动的程序主导。《实施细则》设定，辖区街道办作为旧住宅区项目公开选择市场主体活动的组织落实单位，在旧住宅区项目所在更新单元规划经批准后组织制定旧住宅区项目搬迁补偿安置指导方案和市场主体公开选择方案。区城市更新和土地整备局作为旧住宅区项目公开选择市场主体活动的指导、监督单位，负责按照《实施细则》等规定负责监督旧住宅区拆除重建类城市更新项目公开选择市场主体相关活动。此种制度设定，旨在落实上位政策提出的“政府组织开展市场主体选择工作”的要求，在程序上充分体现政府对市场主体选择工作的主导。 2、充分尊重业主对相关方案的参与决策权。《实施细则》规定街道办组织制定搬迁补偿安置指导方案和市场主体公开选择方案后，需就两个方案进行业主表决。搬迁补偿安置指导方案和市场主体公开选择方案经占建筑物总面积90%以上且占总数量90%以上的业主同意后并经公告后方可生效实施。此种制度设定，一方面是落实上位政策的相关要求，另一方面也是基于业主作为物权人，享有相应物业的专有权、共有权以及成员权，充分尊重全体业主对旧住宅区相关事宜的集体决策权。 （三）设定三种公开选择方式供旧住宅区项目选择适用，创设“业主表决推选”方式作为公开选择方式的一种。 《实施细则》第四章专章对旧住宅区项目公开选择市场主体的选择方式进行规定。为充分体现公平公开，保障各意向参选主体的机会平等，充分发挥市场在资源配置中起决定性作用，参照《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》以及龙岗区其他政策规定做法，同时本着充分尊重业主意见等原则，故《实施细则》中规定，旧住宅区项目公开选择市场主体应当采取“业主表决推选”“公开招标”或“竞争性谈判”的方式进行。具体的选择方式在市场主体公开选择方案中确定。 所谓“业主表决推选”，即由全体业主通过公开方式接受符合条件的不特定多数的市场主体的报名后，按照市场主体公开选择方案确定的规则从通过资格审查的企业之中直接表决推选出项目的市场主体。此种方案设定的法律依据主要为《物权法》；根据《物权法》第七十六条第一款规定：“下列事项由业主共同决定：……；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；……。”为充分尊重业主对物业的处置权限，故在《实施细则》中创设了“业主表决推选”的方式作为公开选择方式的一种，供旧住宅区项目业主在公开选择市场主体时结合项目实际情况选择适用。同时，为与《深圳经济特区物业管理条例》等上位法规政策进行衔接，《实施细则》规定需按照《深圳经济特区物业管理条例》的相关规定召集业主大会会议，并就相关事项进行表决。 公开招标或竞争性谈判，考虑到搬迁补偿安置指导方案和市场主体公开选择方案已经提前取得占建筑物总面积90%以上且占总数量90%以上的业主表决通过，故为适当简化市场主体选择流程、提高选择市场主体的工作效率，故《实施细则》中规定，无论是采取“公开招标”还是“竞争性谈判”方式公开选择市场主体的，均采用“评定合一”的方式选定，即由依规定组成的评标委员会或谈判小组，负责评标或谈判并径直选定市场主体。为充分体现业主的意志，《实施细则》同时规定评标委员会或谈判小组中的业主代表不得少于总人数的相应比例，具体可在选择方案中进一步明确。 （四）明确市场主体的法律责任以及市场主体资格丧失的情形，旨在督促项目推进实施，引导业主理性表达补偿诉求，敦促市场主体与权利主体及时完成签约工作。 为确保旧住宅区城市更新项目稳步推进实施，防范市场主体或其控股方倒卖、变卖项目，故《实施细则》中规定经公开选定的市场主体及其控股股东应当承诺在项目竣工验收之前，不得通过转让市场主体的股权（合伙份额）或其他方式变相转让项目。 此外，《实施细则》中规定了几种情形，如产生规定情形之一的，经区城市更新领导小组同意，可以取消市场主体资格；情形包括：1、在选定过程中存在欺骗、贿赂、提供虚假材料、恶意隐瞒重要事实、恶意串通等情形且查证属实的；2、违背承诺转让市场主体股权（合伙份额）或通过其他方式变相转让项目的；3、自被选定为市场主体之日起两年内，仍未完成与项目首期全体业主搬迁补偿安置协议的签署工作的。其中，第3种规定的情形，主要参照《暂行措施》的相关规定，旨在通过设定合理工作时限敦促市场主体和业主及时完成搬迁补偿安置协议签约等工作。 为引导业主理性表达补偿诉求，敦促市场主体与权利主体及时完成签约工作，同时形成签约倒逼机制，《实施细则》中规定发生上述第3种规定情形，市场主体资格丧失的，项目同时终止并调出城市更新单元计划，且自市场主体资格被取消之日起三年内不再受理该旧住宅区项目的城市更新改造申请。