Policy Interpretation of 'Shenzhen General Practitioner Management Measures'

现将起草《深圳市全科医师管理办法》（以下简称管理办法）解读如下： 一、起草背景 全科医师（全科医生）承担居民健康管理服务职责，主要开展一般常见病、多发病的临床诊疗，以及诊断明确的慢性病的健康管理等服务，被称为居民健康“守门人”。党的十九大报告明确要求加强基层医疗卫生服务体系和全科医生队伍建设。2016年，习近平总书记在全国卫生与健康大会上指出，把健康“守门人”制度建起来，是满足人民群众看病就医需求的治本之策，也是一条重要国际经验。加强全科医师队伍建设，是深圳市加快构建国际一流的整合性优质高效医疗卫生服务体系和以健康为导向的创新型医保制度的基础性工作。新冠肺炎疫情防控期间，全科医师参与基层疫情防控，与社区民警、社区工作者共同组成“三位一体”社区联防联控机制，承担来深返深人员排查、居家隔离人员核酸采样和健康管理等工作，为防止疫情在社区扩散蔓延，筑牢基层公共卫生应急网底发挥了重要作用。 2019年，根据国务院、广东省改革完善全科医生培养与使用激励机制相关文件精神，针对全科医生职业认同感不强、人员总量不足和基层医疗服务体系不完善等问题，市政府出台完善全科医生培养与使用激励机制若干措施，从健全全科医生培养制度和提升薪酬待遇、发展空间、执业环境、社会地位等方面入手，改革完善全科医生培养和使用激励机制；提出要制定全科医生管理办法，开发全科医生教学与管理平台，建立覆盖全科医生规范化培训、继续教育、业务考核、能力评价等职业全周期的管理制度。文件明确：到2020年，全市每万名常住人口拥有3.2名以上全科医生；到2025年，全市每万名常住人口拥有5名以上全科医生；到2030年，全市每万名常住人口拥有6名以上全科医生，全科医生队伍基本满足健康深圳建设需求。2020年6月1日施行的《基本医疗卫生与健康促进法》进一步明确，国家加强全科医生的培养和使用。 二、起草必要性 我国全科医学发展起步晚，全科医师短缺，全科医师管理制度不健全。近年来，各地出台不少措施，完善全科医师政策体系和管理制度。深圳市结合深化医药卫生体制改革工作，已经出台一系列政策措施，吸引全科医学人才，比如开展全科医师规范化培训，对新聘用的规培毕业生安排生活补贴、打破了基层医疗卫生机构全科医师聘用高级职称的职数限制等，取得了一定的效果。未来随着培养力度的不断加大，全科医师数量会快速增长，队伍会进一步得到壮大。当前，深圳市全科医师制度建设不完善，制约了高素质全科医师队伍的建设，主要体现在以下几个方面： （一）尚未建立起覆盖全科医师执业全周期的管理制度。目前，全科医师执业注册后，对其继续教育、能力评价方面的管理工作跟不上，导致“注而不管”，激励约束不强。全科医师继续教育课程、继续教育方法以及能力评价内容、评价方式与其承担的居民健康管理服务职责不匹配，引导作用不强。 （二）尚未建立起符合全科医师岗位特点的继续教育和专业技术能力评价制度。全科医师能力建设是其职业发展的核心。建立符合全科医师岗位特点的继续教育和能力评价机制是建设一支高素质的全科医师队伍的重要制度保障。在继续教育方面，目前全科医师继续教育课程设置不规范，方式方法比较单一，很多课程与岗位能力需求脱节。在能力评价方面，全科医师的职称评审与其承担的居民健康管理服务的工作实际脱节，与其参加的继续教育、开展全科医学服务创新、开展学术交流等方面的情况不挂钩，难以引导全科医师持续提升职业发展水平和居民健康管理水平。 （三）对全科医师的管理与评价缺乏大数据和信息化平台支撑。 综合上述原因，我委认为，有必要以规范性文件的形式，建立覆盖全科医师执业全周期的管理制度，明确全科医师能力要素和职业发展路径，创新全科医师继续教育管理，改革全科医生专业技术评价方式，促进全科医师持续提升专业素养和技术能力，打造全科医学高地。 三、主要思路 制定出台《深圳市全科医师管理办法》，主要是通过制定规范性文件，实现“四个一”（一套管理制度、一套实施方案、一套评价标准、一套信息化管理平台）的管理目标，对应分别是：全科医师管理办法、全科医师专业技术能力评价实施方案、评价标准，以及全科医师管理信息化平台。主要从以下几个角度考虑： （一）加强制度建设。厘清全科医师职业全周期管理要素，执业准入和绩效考核规范，能力建设和培养路径，能力评价和激励约束机制，综合管理机构和平台等，为加强对全科医生执业全周期的管理提供制度保障。 （二）明确管理责任。通过明确各有关部门在全科医师职业全周期管理中的职能，形成统一管理、分工协作局面，实现对全科医师职业全周期的闭环管理。 （三）聚焦能力建设。建立符合全科医生执业特点的继续教育与能力评价机制。一方面，聚焦全科医师能力建设，在不打破传统职称评审路径的基础上，创新全科医师专业技术等级评价制度，将全科医师能力评价与其资历、继续教育、工作实绩、群众口碑和同行评价挂钩，为全科医师职业生涯提供明晰的发展路径。另一方面，创新全科医师继续教育管理，将全科医师参加专业技术培训、学术交流、全科医学管理服务创新项目、可验证的自学活动等，全部纳入继续教育计分，建立完善以能力建设为主要内容的继续教育制度。 （四）发挥先行示范作用。充分发挥中国特色社会主义先行示范区的示范引领作用，建立系统性、整体性、协同性的全科医师管理体系，形成应用型培训、专业化评价、市场化用人的体制机制，为国家进一步完善全科医师制度提供经验。 四、主要内容 管理办法在篇幅结构上共分为总则、执业管理与继续教育、职称评审与能力评价、监督管理、附则五大部分。主要内容如下： （一）总则部分。明确制定管理办法的目的及适用范围、部门责任、机构责任。明确市卫生健康能力建设与继续教育机构承担全市全科医师继续教育、职称评审和能力评价等日常事务性工作。成立全科医学专家委员会，为市卫生健康部门建立完善全科医师管理制度和政策以及制定继续教育课程规范、全科医师能力评价标准提供决策咨询服务；为市卫生健康能力建设与继续教育机构对全科医师进行专家点评提供专业支持。落实市医师协会等相关社会组织的行业管理服务职责。 （二）执业管理与继续教育。明确全科医师的执业管理、岗位管理要求，以及全科医师10个方面的能力建设方向，并围绕能力建设创新继续教育制度和管理。 （三）能力评价和职称评审。明确本市实行全科医师专业技术能力评价和职称评审并行制度。明确全科医师专业技师能力评价所依据的基本情况、核心能力、拓展能力三类要素。明确全科医师职称考试、评审制度按现有政策规定执行。 （四）监督管理。明确建立全科医师执业档案管理制度，落实信用监管和诚信惩戒。建立全科医师荣誉激励制度，提升全科医师职业荣誉感和社会地位。 （五）附则。明确管理办法的实施时间及有效期。 五、起草过程 该管理办法列入2020年度市卫生健康委重大行政决策事项，为加快推进起草进程，我委分阶段开展以下工作：一是多次召开管理办法研讨会，明确管理办法起草方向、原则和基本框架。二是认真研究《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》《中华人民共和国执业医师法》，以及《深圳经济特区健康条例》《深圳经济特区医疗条例》等相关法律法规，根据深圳全科医师队伍实际情况，借鉴国际前沿经验做法，组织专家研讨，明确管理办调整的对象、范围等关键内容。三是形成管理办法征求意见稿后，先后两次征求市有关部门、各区以及主管行业协会意见，多次通过会议、电话、书面等形式听取全科医师代表和专家意见建议并修改完善。四是按照制订规范性文件有关要求，该管理办法于2020年8月4日-9月7日，通过深圳政府法制信息网和市卫生健康委门户网站进行了公开征求意见。2020年8-9月间，组织对管理办法进行专家论证和社会稳定风险评估。同时，完成了公平竞争和合法性审查。