Information Bulletin No. 4, 2013: Study Report on Learning from Chengdu's Experience in Historical District Protection and Development

【编者按】 2012年，市住房城乡建设局牵头组织市政协十二届一次会议“一号提案”主办、会办单位赴四川省成都市学习旧城改造和历史街区改造的经验，探讨化解城市旧城改造、房屋拆除与历史街区保护的矛盾，研究保护和开发长堤历史街区。刘海书记在该局报送的《赴四川省成都市考察学习报告》专送信息上作出批示：很好！关键是学习以后，将别人成功的做法和经验结合江门实际，着实制定修改和创新我们的工作思路及政策的制度，这要靠部门的努力，希望你们学习后认真梳理，创造新的经验和做法。庞国梅市长批示：可以借鉴成都经验结合我市的实际，搞好长堤历史街区保护和开发。钟军副市长批示：成都经验对我市历史街区改造很有借鉴意义，一些做法可学习引用。现将此文编辑刊发，供参阅学习。 借鉴成都经验，科学开展历史街区的保护和开发 ———赴四川省成都市考察学习报告 为认真办理今年市委、市政府确定的“一号提案”，积极探讨化解城市旧城改造、房屋拆除与历史街区保护的矛盾，市住房城乡建设局本着“创新思路、学习借鉴、遵循客观规律，从江门实际出发”的理念，牵头组织市府办、市政协、市委宣传部、蓬江区政府、市经济和信息化局、市财政局、市旅游局、市城乡规划局、市城管局等“一号提案”主办、会办单位一行 17 人于 10 月 23 日至 25 日赴四川省成都市进行考察学习，并分别与成都市城乡房产管理局和成都文旅资产运营管理有限责任公司进行深入的交流，吸取经验与教训，启迪颇深。 一、成都旧城改造基本情况 （一）城镇房屋征收情况成都是有三千多年历史的古都，旧城区随着城市的变迁，城市基础设施、居住条件已不适应当下经济发展的需要和日益增长的人民生活需要，旧城拆迁改造已成为其城市发展战略。自 2002年至 2010年期间，成都市为满足城市发展规划的要求，旧城区拆了房屋面积 1000 多万平方米，约 20 多万户，搬迁了旧城区人口 60多万人。拆迁的目的主要是为改造城市危旧房屋，完善市政基础设施和公共服务设施，改善居住条件，然而在拆迁过程中，成都市委、市政府和社会各界注重对有价值的古建筑及历史街区的保护与开发，使“历史名城”的格调犹存。 2011年国务院出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》后，成都市政府为了加快旧城改造步伐，成立了市房屋征收管理办公室，主要负责全市房屋征收与补偿法规政策的拟订、房屋征收与补偿工作的监督管理，统筹全市征收补偿标准，严格征收决定程序，规范房地产评估行为，对征收补偿费用的使用情况进行监督检查，并组织实施重大和跨区建设项目的房屋征收与补偿工作。而一般项目的国有土地上的房屋征收工作，由各区（市）县政府作为征收主体，各区（市）县房管局作为征收部门负责组织实施。目前成都市准备实施和正在实施的征收项目有 17个，其中由市城乡房管局负责的有 4个项目，资金是以市城乡房管局做融资主体，已向国家开发银行贷款 70亿元，并在其他地方融资 50亿元，共 120亿元用于北部城区大规模的旧城改造。 （二）历史街区改造情况 成都市自古为我国西南重镇，三国时为蜀汉国都，五代十国时为前蜀、后蜀都城，文化遗存非常丰富，于 1982年跻身为国家级历史文化名城。考察期间，我们分别到了成都市锦里古街、文殊坊历史街区、宽窄巷子历史街区三个保护街区，并与宽窄巷子历史街区经营单位成都文旅资产运营管理有限责任公司进行了交流会，听取该公司介绍宽窄巷子历史街区改造情况和管理情况。 宽窄巷子是成都遗留下来保存较为完整的清朝古街巷，是清朝廷派兵入蜀平息叛乱而建的满城，用以驻扎八旗兵丁。虽然现存三条胡同巷子，但还独具满清时期的建筑风格，与大慈寺、文殊院并称为成都三大历史文化名城保护街区。2003 年，成都市启动宽窄巷子历史文化片区主体改造工程，由成都市城投集团与青羊区政府按 8：2比例成立成都少城建设管理有限责任公司，负责宽窄巷子的拆迁、建设和开发，并按“修旧如旧、落架重修”的原则进行建设开发。项目总面积 108亩，先后投入 6.3亿元，修复了院落45个，建筑面积 4.3万平方米，地上 3.2万平方米，地下停车场 1.1万平方米。2007年 5月，成都市政府为了大力发展文化旅游产业，成立成都文旅集团（国有企业），并将宽窄巷子街区项目交由其子公司成都文旅资产运营管理有限责任公司负责营运、招商、管理，并于 2008 年 6 月正式开街迎客，目前商家约 110 多户，有餐饮、酒吧、旅店、茶馆、零售等多种特色业态，形成以旅游、休闲为主，具有鲜明地域特色和浓郁巴蜀文化氛围的复合型文化商业街，取得了良好的经济效益和社会效益。街区已成为成都市的一张亮丽的名片和城市历史文化的地标。 二、主要经验 旧城改造方面： （一）全域规划，统筹发展 “全域规划、统筹发展”是成都市旧城改造成功的主要经验。早在本世纪初，成都市委、市政府以整合旅游资源为主线，打破 14个郊区市、县的行政区域界限，确定大规划的城乡空间概念，形成全域城乡生态体系、全域城乡旅游资源体系、全域功能分区，并统筹配置全局性交通设施、公共服务设施和基础设施的总体规划。从 2007年开始，成都郊区各市、县同时启动旧城改造，按照总体规划以及未来城市发展方向，成都 14个郊区市县将建成 14 个中等城市，14个郊区市县的重点镇将发展为城市重点组团，使城市布局更为合理，城市交通顺畅，人居环境优化，基础设施和公共服务设施完善，城市功能大大提升，城市资源得到合理有效的配置。 （二）政策到位，让利扶持 为了推动改造项目，成都市政府出台了有关政策。一是把旧城改造的启动权力下放给各市（区）政府，规定对于各区的旧城改造项目，产生的土地收益，即土地出让金，市政府只提取 5% 作耕保和社保基金，其余全部反馈给实施主体，充分发挥改造主体的主动性和积极性。成都市委、市政府明确表示旧城改造要的是社会效益、环境效益，在改造中让民众得到实惠，居住环境得到改善，这也是政府应做的事情。二是政府组织对拆迁补偿单价分区分类进行评定，标准不低于辖区范围内的商品房屋平均单价，并听取各界人士的意见，确定后用政府“红头文件”向社会公布，既确保拆迁户的利益又可以打消拆迁户漫天要价的念头。三是经批准的旧城改造项目，批准实施后减除每平方米 190元的行事收费。 （三）与时俱进，阳光拆迁 一是把拆迁补偿的政策“公开化”。按政府统一的补偿标准严格执行，实施开“前门”关“后门”，使项目实施的拆迁户减少了找人说情、拖而不决或“小闹小解决，大闹大解决”等形成“钉子户”的现象。而且，在项目拆迁补偿时，政府实行严格的审计，不回避矛盾，对擅自提高补偿标准的单位或部门进行严肃的处理。最终，层层严格执行，缩窄协商空间，加促了拆迁工作的进行。二是实施拆迁过程的激励机制。成都市目前拆迁（征收）的奖励最高 6万元 \/户，采取“按月递减”方式进行，鼓励拆迁（征收）户选择货币补偿，减少实物补偿带来的一系列工作困难。三是实施“模拟”拆迁。《征收条例》颁布后，成都市政府在征收房屋上增设了一个程序———“模拟拆迁”，政府设定“模拟”期限，如果在期限内有 95% 以上的征收户同意签订模拟搬迁协议的，所签的协议生效，改造项目得以实施，反之，政府将停止项目实施。这种“模拟拆迁”方式，实际上发动被征收户之间互相做工作，使多数愿意搬迁的被征收户做好少数不愿意搬迁的被征收人工作。这种模式在成都全域得到推广，效果良好，既减少项目房屋征收前期工作量，又可以争取被征收户对政府实施项目的工作支持。 （四）保障拆迁 成都市在实施拆迁（征收）过程中除实行透明化、公开化外，还对特殊群体的拆迁户给予住房保障。如东郊工业区旧城改造项目，过去这里曾经是为国家经济发展作出贡献的老厂企，因工厂停产，导致住下来的很多都是下岗工人。在拆迁过程中，政府从实际出发，认真研究如何让这一特殊群体按保障条件住上舒适型房屋，对其中有部分因自身经济困难无力补差的家庭，政府根据申请提供适当大于被拆房屋面积的房屋，不用补差。此外，如果拆迁户是住房保障对象的，那么政府还允许他同时享受保障房政策及拆迁政策。此政策的实行，在连片改造中，许多厂企的老干部和职工自发组织主动协助拆迁（征收）部门做工作，使东郊工业区连片 10多个项目不到半年全部签订补偿协议。成都市全域实施旧城区、旧街区改造，其主要经验就是“政策透明，让利于民，措施到位，标准一致，上下形成共识。” 历史街区改造方面： （一）政府统筹，成立工作机构 一是统筹规划工作。市政府统一规划，将宽窄巷子区域分为核心区和环境协调区。对核心区 40% 的建筑，按照原有特征进行修复，其余建筑在保持原有风貌的基础上改建，较完整地保存了老成都的历史文化特色。对环境协调区，拆除原有的绝大部分建筑，开发与核心区建筑风格一致的仿古建筑。二是统筹建设工作。实行市、区分工合作，由国有企业成都市城投集团与青羊区政府成立成都少城建设管理有限责任公司，负责宽窄巷子的拆迁、建设和开发。三是统筹经营工作。由成都文旅集团全面负责宽窄巷子项目的投资、招商、运营和管理。四是统筹行政管理。青羊区政府成立了“特色街区管理委员会”，委员会领导由分管副区长担任主任，委员会下设各个特色街区管委会办公室，建立规则制度，负责日常管理。对历史文化片区的保护与布局、公共设施和商业经营实施监督管理、协调行政执法部门集中执法、便捷服务。实现综合管理的规范化、制度化。 （二）注重文化传承，植入文化消费业态 一是以保护为主，使文化得以传承。改造宽窄巷子时，保持了其原有的建筑格局和风貌，只作修旧如旧的修缮，并没有改变巷子的宽窄布局，在维持原有街道肌理和空间关系不变的基础上，修复了 45个完整院落。另外，通过“再现的手法”，根据反映历史的需要制作了文化墙，从不同角度再现了宽窄巷子饱受沧桑的历史情景。二是重新定位，植入文化消费业态。在宽窄巷子的保护中，成都文旅集团将宽窄巷子的业态定位为“院落式情景消费业态组合”，三条巷子被分别重新定位。宽巷子主要经营特色餐饮、茶艺，展示传统四川文化；窄巷子主要经营西式餐饮、咖啡，展示成都中西文化的完美合璧；井巷子主要经营旅游产品、小吃及时尚手工艺品，部分还原了成都休闲生活情境。而且，让人们创造出“宽窄巷子最成都”、“闲在宽巷子、品在窄巷子、淘在井巷子”、“成都第一会客厅”等响亮的城市文化品味宣传口号，朗朗上口，众人皆知。 （三）以市场经营为主，设定高标准招商策略一是以商场经营的管理模式去运作。成都文旅集团主要依靠市场整体营销吸引商户，在深入调查的基础上，吸引全省文化界、投资商业界参与经营；并与商家签订严格的商业管理合同，管理公司要求对商家经营的业态范围、装修风格、服务礼仪等进行规范管理。二是高标准的招商引资策略。首先是“点对点”招商，根据建筑院落不同的特点，引进了符合建筑外在形态的业态，并在这业态内引入本地实力较强的几家经营商户中进行比对选择；其次是跨界的招商，就是注重选择深刻了解宽窄巷子历史，了解成都文化的文化人参与经营。如诗人石光华开设的川菜厅“上席”、诗人翟永明开的“白夜”酒吧、诗人李亚伟开设的民间精品菜等，既使文化界人士感受到经商的乐趣，又能使其经营的商店熏染着文雅的文化气息。 （四）吸引本土人士参与，注重本地意愿 宽窄巷子在改造前，政府有意识地设置论坛，邀请设计专家、文化名人、商业“巨头”、成都本地人等不同类型的人群“隔三差五”地开展大讨论，讨论改造项目如何开发、怎样定位、怎样建设，集思广益，最终按大多数人意见制定改造方案。此外，宽窄巷子有20% 左右的原居民不愿搬迁，这部分本地居民大多是对宽窄巷子有感情的人，通过这些留住的原居民保留了原来的生活形态，达到体现历史文化传承的目的。 三、结合成都经验，对长堤历史街区保护和改造工作的思考 成都之行受益良多，对我市进行长堤历史街区保护和改造也有很大的启示作用，让我们进一步开拓了开发改造的工作思路： （一）历史街区保护和改造规划要突出重点和亮点 一是重点改造街区的商业干道，拉动商业氛围。相对成都的宽窄巷子、锦里古街等，我市长堤历史街区面积更大、建筑更多，以我市目前的财政实力，长堤历史街区的保护和改造必须走“全区规划、分步实施”的路子。为提升历史街区在经济、旅游等方面的综合影响力，可先考虑在长堤风貌街、常安路步行街的基础上，打造“四纵三横”的商业主干道，并以整条主干道为单位，分别吸引不同的产业入驻，包括服装、艺术、休闲、特色小吃等，并以清末民初的格调和行为呈现，还原上世纪二三十年代江门墟的繁华气息。二是人工增添街区的历史元素，打造旅游热点。对目前已列入保护规划的钓台故址、中山纪念堂、宝和当铺、永安按当铺、粤中署等历史建筑，除了做好保护工作外，还应划定环境配套区域，增加与建筑及当时历史相适应的配套设施，扩大建筑的面积和影响力，避免历史建筑在“夹缝”中生存。对于已拆除的比较有影响力的历史建筑，可按照原貌重建，并增设配套设施及标识，建立小型藏馆，向市民讲述历史建筑当年的风采，如按历史风格修建“戏台”，展现广东粤剧和粤曲的魅力；开设“蔡李佛”、“咏春”等拳馆，既作为旅游景点之一，又作为全市中老年人的锻炼基地；还可以把全市各地民间艺术邀请过来，如新会葵艺、茅龙笔书法、台山玉石雕刻等，形成文艺一条街，等等。三是分步打造街区的商业片区，完善服务功能。以“四纵三横”的商业主干道为界，划分数个商业片区，离商业中心区较远的片区可引导形成以客栈式商住为主的食宿产业，次中心区域可引导形成以旅游、观光、休闲、乡俗展览、艺术鉴赏等为主的文化产业，中心区域可引导形成特色艺术品、手信、特产、酒吧、咖啡厅等为主的消费产业，形成食、住、用、行、玩一体的街区服务体系。 （二）借鉴成都经验开展历史街区保护和开发工作 一是成立开发改造实施机构。参考成都宽窄巷子改造的做法，由市政府与蓬江区政府按比例共同成立“江门市长堤历史街区建设管理有限公司”，作为历史街区改造主体，按照“修旧如旧”的原则和《长堤历史街区保护和改造规划》，对长堤历史街区进行保护和改造。改造过程产生的土地收益、改造后所产生的税收收入等，市政府只提取 5% —10% 作为社保基金，其余全部反馈给实施主体，充分调动改造主体的主动性和积极性，加快旧街区改造与复兴。二是以自主改造为主要模式。长堤历史街区约有 3500 幢建筑，如果全部采用政府征收改造的方式，将使财政面临巨大压力，因此，我们要在借鉴成都经验的基础上，创新改造思路。首先，对于“四纵三横”的商业主干道，由政府主导征收和拆建，长堤历史街区建设管理有限公司负责具体改造事宜，力争还原历史、修复风格，征收标准分别按照街区商铺、住房均价计算；对于部分不愿出让产权的住户，也可规定期限，由其按照政府要求标准自行筹资改造，政府给予补助。其次，对于各片区的其他建筑，由政府制定 标准，住户按照标准自主改造，政府给予一定补助，确保街区建筑风格“求大同、存小异”。 （三）提炼和融入侨乡历史文化元素唤醒尘封的记忆 一是在配套设施中增添历史符号，展现静态的民国气息。如历史街区的路面，统一采用仿上世纪二三十年代的青砖石瓦铺筑，门廊等采用木制，垃圾筒、路牌标识等以不影响街区整体风格的样式、方位出现；在对历史街区各商铺的命名中，还原“记”、“行”的方式，出租房屋则以“客栈”等形式命名；在商铺的牌匾设置以及内部装修等方面，采用石刻、木刻等形式；在部分位置比较宽敞的街巷，还可以设置一些面积比较小的固定摊档，专门销售农户自制的糕点、小吃，如江门比较有名的凉粉、豆腐角等，营造民国时期的生活氛围。二是在日常生活中重现历史情景，唤起悠远的历史情趣。如在历史街区内，全面禁止机动车辆通行，街区内住户外出全部采用自行车、步行等方式；在青年广场或其他人流比较集中的地区设置 LED 电子屏，播放长堤风貌街的历史起源、发展历程以及民国时期的生活景象等；在长堤沿岸开设 2—4个渡船码头，供市民、外来旅游人员游玩使用；沿街商铺可引入香港、澳门的经营模式，重现当年历史街区“小香港”、“小澳门”的繁华景象，在日常行为中融入历史情境，唤起人们尘封的记忆。 （四）强化历史街区的统筹管理确保循环持续 成都市为强化对各历史街区的管理，专门由青羊区政府成立了“特色街区管理委员会”，由分管副区长担任主任，增强街区管理委员会的统筹协调能力。我市也可以借鉴成都市的经验，由蓬江区政府成立“江门市长堤历史街区管理委员会”，下设街区管委会办公室，负责建立规则制度和日常管理工作，监督历史街区片区的保护与改造规划的落实，公共设施和商业经营规划的实施，协调行政执法部门对街区内违法违规行为进行集中执法，为市民、商户提供便捷服务，实现历史街区综合管理的规范化、制度化。