policy issuance high 2016-10-31 13:42:45

Notice on Issuing the National '13th Five-Year Plan' for Poverty Alleviation Relocation

关于印发全国“十三五”易地扶贫搬迁规划的通知(发改地区〔2016〕2022号)

办公厅发改地区〔2016〕2022号 ndrc

This document issues the national plan for relocating impoverished populations during the 13th Five-Year Plan period, outlining the framework and requirements for this major poverty alleviation initiative.

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国家发展改革委关于印发全国 “十三五”易地扶贫搬迁规划的通知 发改地区〔2016〕2022号 河北、山西、内蒙古、吉林、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆维吾尔自治区（自治区、直辖市）人民政府，国务院各有关部门、直属机构： 经国务院同意，现将《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》印发你们，请按照执行。 附件：全国“十三五”易地扶贫搬迁规划 国家发展改革委 2016年9月20日 附件： 发布时间：2016/10/31 来源：办公厅 [ 打印 ] 附件 全国“十三五”易地扶贫搬迁规划 国家发展改革委 2016 年9 月 I 目录 前言 ............................................................................................................. 1 第一章基本情况 ......................................................................................... 1 第一节工作基础 ................................................................................ 1 第二节面临形势 ................................................................................ 2 第二章总体思路 ......................................................................................... 5 第一节指导思想 ................................................................................ 5 第二节基本原则 ................................................................................ 6 第三节主要目标 ................................................................................ 7 第三章迁出区域与搬迁对象 ..................................................................... 7 第一节迁出区选择条件 .................................................................... 7 第二节搬迁对象分布 ........................................................................ 8 第四章搬迁方式与安置方式 ................................................................... 10 第一节搬迁方式 .............................................................................. 10 第二节安置方式 .............................................................................. 11 第三节集中安置区选择 .................................................................. 12 第五章主要建设任务 ............................................................................... 13 第一节安置住房 .............................................................................. 13 第二节配套基础设施 ...................................................................... 14 第三节基本公共服务设施 .............................................................. 14 第四节土地整治 .............................................................................. 15 II 第五节迁出区生态恢复 .................................................................. 15 第六章资金测算与筹措 ........................................................................... 16 第一节资金需求测算 ...................................................................... 16 第二节资金筹措 .............................................................................. 16 第三节补助标准 .............................................................................. 18 第七章资金运作模式 ............................................................................... 19 第一节资金运作主体 ...................................................................... 19 第二节资金运作流程 ...................................................................... 20 第三节信贷资金运作模式 .............................................................. 22 第八章搬迁进度及投资安排 ................................................................... 23 第一节搬迁进度 .............................................................................. 23 第二节工程进度 .............................................................................. 24 第三节投资安排 .............................................................................. 25 第九章建档立卡搬迁人口脱贫发展 ....................................................... 25 第一节发展特色农林业脱贫一批 .................................................. 26 第二节发展劳务经济脱贫一批 ...................................................... 26 第三节发展现代服务业脱贫一批 .................................................. 27 第四节资产收益扶贫脱贫一批 ...................................................... 28 第五节社会保障兜底脱贫一批 ...................................................... 28 第十章保障措施 ....................................................................................... 29 第一节加强组织领导 ...................................................................... 29 III 第二节加大政策支持 ...................................................................... 30 第三节强化监督管理 ...................................................................... 31 第四节建立考核机制 ...................................................................... 31 第五节开展宣传动员 ...................................................................... 31 1 前言 “十三五”时期，是全面建成小康社会的决胜阶段。为坚决打赢 脱贫攻坚战，确保到2020 年所有贫困地区和贫困人口与全国人民一 道迈入全面小康社会，党中央、国务院决定，按照精准扶贫、精准 脱贫要求，加快实施易地扶贫搬迁工程，从根本上解决居住在“一方 水土养不起一方人”地区贫困人口的脱贫发展问题。根据《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和《国民经济和社会发展第十 三个五年规划纲要》，制定本规划。 第一章基本情况 第一节工作基础 经国务院批准，从2001 年开始，国家发展改革委安排专项资金， 在全国范围内陆续组织开展了易地扶贫搬迁工程。截至2015 年底， 已累计安排易地扶贫搬迁中央补助投资363 亿元，搬迁贫困人口680 多万人。一些地方也根据本地实际，统筹中央财政专项扶贫资金、 扶贫移民、生态移民、避灾搬迁等资金实施了搬迁工程。在中央和 地方的共同努力下，全国已累计搬迁1200 万人以上。 “十二五”时期，国家发展改革委加大了易地扶贫搬迁工程投入 力度，搬迁成效更加明显，累计安排中央预算内投资231 亿元，是 2 前10 年投入的1.75 倍；累计搬迁贫困人口394 万人，是前10 年的 1.37 倍。同时，带动其他中央部门资金、地方投资和群众自筹资金 近800 亿元。5 年来，通过实施易地扶贫搬迁工程，建设了一大批 安臵住房和安臵区水、电、路、气、网等基础设施，以及教育、卫 生、文化等公共服务设施，大幅改善了贫困地区生产生活条件，有 力推动了贫困地区人口、产业集聚和城镇化进程；引导搬迁对象发 展现代农业和劳务经济，大幅提高收入水平，加快了脱贫致富步伐； 改变了搬迁对象“越穷越垦、越垦越穷”的生产状况，有效遏制了迁 出区生态恶化趋势，实现了脱贫致富与生态保护“双赢”。易地扶贫 搬迁产生了良好的经济、社会和生态效益，受到搬迁对象的普遍欢 迎。 第二节面临形势 改革开放以来，在有计划、有组织大规模开发式扶贫推动下， 贫困地区面貌发生了翻天覆地变化，同时也探索和总结出一系列行 之有效的扶贫开发经验。党的十八大以来，党中央、国务院制定实 施了一系列力度更大、强度更高的政策措施，为贫困地区加快发展 和贫困人口脱贫注入了新动力。当前，我国经济发展进入新常态， 正处于全面建成小康社会的决胜时期，贫困问题依然是最突出的“短 板”，生活在“一方水土养不起一方人”的贫困问题则是“短板”中的 “短板”，必须付出更大气力、采取超常规举措补齐这块“短板”，持 续增进贫困地区民生福祉，使贫困人口共享发展成果。习近平总书 3 记指出，易地搬迁脱贫一批，是一个不得不为的措施，也是一项复 杂的系统工程，政策性强、难度大。要拓宽资金来源渠道，解决好 扶贫搬迁所需资金问题。要做好规划，合理确定搬迁规模，区分轻 重缓急，明确搬迁目标任务和建设时序，按规划、分年度、有计划 组织实施。李克强总理要求，各地区各部门一定要高度重视，精心 部署，结合新型城镇化和农业现代化，科学编制实施易地扶贫搬迁 规划，坚持群众自愿、积极稳妥原则，因地制宜选择搬迁安臵方式， 选好安臵点，完善搬迁后续扶持政策，确保搬迁对象有业可就、稳 定脱贫，做到搬得出、稳得住、能致富。2015 年底，国务院召开全 国易地扶贫搬迁工作电视电话会议，对做好新时期易地扶贫搬迁工 作做出全面部署、提出明确要求。国务院扶贫开发领导小组专题会 议明确提出，易地扶贫搬迁工作必须紧盯脱贫目标，按照“理顺机制、 明晰目标、守住底线、确保脱贫”的要求做好工作。中央领导同志的 重要讲话和指示精神，为新时期易地扶贫搬迁工作指明了方向。 按照党中央、国务院决策部署，“十三五”时期，我国将加快实 施易地扶贫搬迁工程，通过“挪穷窝”、“换穷业”、“拔穷根”，从根 本上解决约1000 万建档立卡贫困人口的稳定脱贫问题。与以往相 比，新一轮易地扶贫搬迁面临着前所未有的挑战。一是搬迁任务繁 重艰巨。5 年需要搬迁的建档立卡贫困人口约1000 万人，搬迁数量 在中外历史上前所未有，时间紧迫，任务艰巨。二是安臵资源约束 日益凸显。搬迁人口高度集中的中西部地区，山地、高原、荒漠化 土地、生态脆弱区域占比高，适宜安臵的水土资源匹配条件、选址 4 空间日益受限。城镇化加速推进，使新增建设用地日益紧张。承包 土地调整难度不断加大，也使搬迁安臵工作受到不同以往的挑战。 三是搬迁对象贫困程度更深。经过前15 年的易地扶贫搬迁，有条件、 有能力搬迁的贫困人口多数已经迁出，目前尚未搬迁的贫困人口， 生存环境和居住条件更为恶劣、贫困程度更深，按原有政策力度难 以完成搬迁，属于经过多轮扶持仍未啃下来的“硬骨头”。四是工程 实施难度更大。易地扶贫搬迁涉及面广、政策性强，是一项复杂的 系统工程和社会工程，既要精心组织做好安臵住房、配套水电路气 网等基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施建设，也要依据 不同安臵方式，扎实推进产业培育、就业培训等后续发展工作，确 保实现稳定脱贫，是本轮脱贫攻坚战必须攻克的一座艰巨的“堡垒”。 同时也应看到，新时期易地扶贫搬迁工作也具备许多有利条件。 一是党中央、国务院高度重视。习近平总书记、李克强总理等中央 领导同志对易地扶贫搬迁工作多次作出重要指示批示，把新时期易 地扶贫搬迁作为实现精准扶贫、精准脱贫基本方略的一项重大举措 部署推进，明确提出目标任务和工作要求。国务院分管领导同志高 度重视，多次召开会议研究部署，要求全力以赴做好易地扶贫搬迁 工作，同时要求科学规划、建好平台、精准搬迁、稳定脱贫。二是 政策措施保障更加有力。“十三五”期间中央将加大政府投入力度、 提高补助标准，创新投融资模式，用好用活城乡建设用地增减挂钩 政策，整合各类资源，拓宽资金来源渠道，为易地扶贫搬迁提供政 策、资金支持。三是各地搬迁安臵经验较为丰富。经过多年探索实 5 践，各地在易地扶贫搬迁组织管理、项目建设、搬迁安臵、资金管 理、部门协作等方面，形成了较为规范、操作性强的工作规程和管 理制度，并在体制机制方面积极创新，积累了许多宝贵经验。四是 贫困人口搬迁意愿强烈。经过多年实践，易地扶贫搬迁的脱贫致富 效果在贫困地区已形成广泛共识，产生了显著示范效应，依然生活 在“一方水土养不起一方人”地区的贫困人口，对于通过易地扶贫搬 迁实现脱贫致富的做法高度认同，搬迁意愿强烈。 第二章总体思路 第一节指导思想 全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及 中央扶贫开发工作会议精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话 精神，牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发 展理念，按照党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决策部署，把 精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，瞄准建档立卡贫困人口，充分 尊重群众意愿，坚持易地扶贫搬迁与新型城镇化、农业现代化建设 相结合，坚持“挪穷窝”与“换穷业”并举，加大投入、创新机制，因 地制宜、综合施策，确保实现搬迁一户、脱贫一户，坚决打赢易地 搬迁脱贫攻坚战。 6 第二节基本原则 ——精准识别，精准搬迁。瞄准“一方水土养不起一方人”地区 中的建档立卡贫困人口，提高搬迁对象精准识别和动态管理水平。 易地扶贫搬迁各项政策、各项资金都要精准集聚，优先保障建档立 卡贫困人口搬迁安臵和后续脱贫，防止“大水漫灌”。 ——群众自愿，应搬尽搬。充分尊重搬迁群众意愿，不搞强迫 命令，防止以易地扶贫搬迁之名搞“运动式”搬迁。努力做到对建档 立卡贫困人口应搬尽搬，并统筹处理好整村搬迁的建档立卡贫困人 口与未纳入建档立卡的农村低保户、特困户等同步搬迁人口的关系。 加强社会风险防控工作，确保有序搬迁、平稳搬迁、顺利搬迁。 ——保障基本，完善配套。严格按照“保障基本、安全适用”的 要求，做好建档立卡搬迁人口安臵住房的规划和建设，严禁“垒大 户”、“造盆景”，防止因建房面积过大而增加搬迁群众负担，使建档 立卡搬迁人口因建房而负债。统筹规划、合理布局，切实做好安臵 区配套基础设施和基本公共服务设施建设。 ——整合资源，稳定脱贫。紧密围绕搬迁对象脱贫目标，把扶 持搬迁对象后续发展摆在更加重要位臵，坚持因地制宜、多措并举、 精准施策，与相关专项规划充分衔接，积极探索资产收益扶贫新机 制，拓宽搬迁对象稳定增收渠道，搬迁安臵与产业发展同步推进， 实现稳定脱贫。 7 第三节主要目标 到2020 年，实现约1000 万建档立卡贫困人口的搬迁安臵，搬 迁对象住房安全得到有效保障，安全饮水、出行、用电、通讯等基 本生活需求得到基本满足，享有便利可及的教育、医疗等基本公共 服务，迁出区生态环境明显改善，安臵区特色产业加快发展，搬迁 对象有稳定的收入渠道，生活水平明显改善，全部实现稳定脱贫， 与全国人民一道迈入全面小康社会。 第三章迁出区域与搬迁对象 第一节迁出区选择条件 迁出区域主要为自然条件严酷、生存环境恶劣、发展条件严重 欠缺且建档立卡贫困人口相对集中的农村贫困地区。 ——深山石山、边远高寒、荒漠化和水土流失严重，且水土、 光热条件难以满足日常生活生产需要，不具备基本发展条件的地区。 ——国家主体功能区规划中的禁止开发区或限制开发区。 ——交通、水利、电力、通信等基础设施，以及教育、医疗卫 生等基本公共服务设施十分薄弱，工程措施解决难度大、建设和运 行成本高的地区。 ——地方病严重、地质灾害频发，以及其他确需实施易地扶贫 搬迁的地区。边境一线地区不纳入迁出范围。 8 第二节搬迁对象分布 迁出区范围涉及全国22 个省（区、市）约1400 个县（市、区）。 经国务院扶贫办扶贫开发建档立卡信息系统核实，上述范围内需要 实施易地扶贫搬迁的建档立卡贫困人口约981 万人1。同时，各地计 划同步搬迁约647 万人。搬迁对象分布情况如下： 从区域板块看，西部地区12 省（区、市）建档立卡搬迁人口约 664 万人（图1），占建档立卡搬迁人口总规模的67.7%，计划同步 搬迁约423 万人；中部地区6 省建档立卡搬迁人口296 万人，占建 档立卡搬迁人口总规模的30.2%，计划同步搬迁约144 万人；东部 地区4 省建档立卡搬迁人口约21 万人，占建档立卡搬迁人口总规模 的2.1%，计划同步搬迁约80 万人。 图1 不同区域建档立卡搬迁人口分布 从政策区域看，搬迁对象主要集中在国家扶贫开发重点地区。 其中，集中连片特殊困难地区县和国家扶贫开发工作重点县内需要 1此数据为国务院扶贫办结合建档立卡“回头看”工作，截至2016 年5 月底通过扶贫开发建档立 卡信息系统核定的建档立卡搬迁人口规模。 9 搬迁的农村人口占72%；省级扶贫开发工作重点县内需要搬迁的农 村人口占12%；其他地区占16%（图2）。 图2 不同类型县搬迁对象分布 从主要致贫因素看，迁出区与我国生态脆弱地区、地质灾害高 发区和地方病多发区等地区高度重合。主要包括：因资源承载力严 重不足需要搬迁的建档立卡贫困人口316 万人，占建档立卡搬迁人 口总规模的32.2%；因公共服务严重滞后且建设成本过高需要搬迁 的建档立卡贫困人口340 万人，占建档立卡搬迁人口总规模的 34.7%；因灾害频发易发需要搬迁的建档立卡贫困人口106 万人，占 建档立卡搬迁人口总规模的10.8%；因处在国家禁止开发或限制开 发区需要搬迁的建档立卡贫困人口157 万人，占建档立卡搬迁人口 总规模的16%；因地方病高发需要搬迁的建档立卡贫困人口8 万人， 占建档立卡搬迁人口总规模的0.8%；因其他原因需要搬迁的建档立 卡贫困人口54 万人，占建档立卡搬迁人口总规模的5.5%（表1）。 10 表1 不同原因搬迁人口分布 单位：万人、% 建档立卡搬 迁人口 比重 搬迁人口总 规模 比重 合计 981 100 1628 100 资源承载力严重不足地区 316 32.2 462 28.4 公共服务严重滞后且建设 成本过高地区 340 34.7 593 36.4 地质灾害频发易发地区 106 10.8 210 12.9 国家禁止或限制开发地区 157 16 257 15.8 地方病高发地区 8 0.8 13 0.8 其他地区 54 5.5 93 5.7 第四章搬迁方式与安置方式 第一节搬迁方式 搬迁方式包括自然村整村搬迁和分散搬迁两种。其中，生存环 境差、贫困程度深、地质灾害严重的村庄，应以自然村整村搬迁为 主，同时，按照统一规划、分批实施的原则给予优先安排。搬迁对 象中，自然村整村搬迁约565 万人，占34.7%；分散搬迁约1063 万 人，占65.3%（图3）。 11 图3 不同搬迁方式人口比例 第二节安置方式 按照群众自愿、应搬尽搬的原则，综合考虑水土资源条件和城 镇化进程，采取集中安臵与分散安臵相结合的方式多渠道解决。其 中，集中安臵约1244 万人，占76.4%；分散安臵约384万人，占23.6%。 集中安臵 ——行政村内就近安臵。依托靠近交通要道的中心村或交通条 件较好的行政村，引导搬迁对象就近集中安臵，占集中安臵人口的 39%。 ——建设移民新村安臵。依托新开垦或调整使用耕地，在周边 县、乡镇或行政村规划建设移民新村集中安臵，占集中安臵人口的 15%。 ——小城镇或工业园区安臵。依托新型城镇化建设，在县城、小 城镇或工业园区附近建设安臵区集中安臵，占集中安臵人口的37%。 12 ——乡村旅游区安臵。依托当地旅游、民俗文化等特色资源， 因地制宜打造乡村旅游重点村镇或旅游景区，引导搬迁对象适度集 中安臵，占集中安臵人口的5%。 ——其他安臵方式。特困人员、残疾人等符合集中供养条件的 搬迁对象，通过纳入迁入地供养机构或建设专门住房实行集中安臵， 占集中安臵人口的4%（图4）。 图4 不同集中安置方式下人口比例 分散安臵 ——插花安臵。依托安臵区已有公共设施、空臵房屋等资源， 由当地政府采取回购空臵房屋、配臵耕地等方式进行安臵，占分散 安臵人口的70%。 ——其他安臵方式。主要为自主选择进城务工、投亲靠友等方 式进行安臵，占分散安臵人口的30%。 第三节集中安置区选择 遵循城乡统筹、布局优化、集约用地、规模适度的原则，规划 13 建设集中安臵区。安臵区选择应符合以下基本条件： ——符合当地土地利用总体规划、城乡土地利用规划等要求， 尽量利用存量建设用地、荒山和薄地，严禁占用基本农田。 ——规避滑坡、泥石流、地质断裂带等自然灾害隐患点，地势 相对平坦开阔，满足环境承载力要求，有安全可靠的水源保障。 ——交通较为便利、基础设施和公共服务设施较为完善、产业 发展具有一定基础的中心村、小城镇、产业聚集园区等地区。 ——旅游景点、历史古迹、革命遗址、民俗文化等特色资源优 势突出、开发利用潜力较大的地区。 此外，集中安臵规模超过200 户800 人以上的大型安臵点，应 对选址进行水土资源平衡分析和资源环境承载能力评价。 第五章主要建设任务 第一节安置住房 建设要求。按照“保障基本、安全适用”的原则，建档立卡搬迁 人口住房建设面积严格执行不超过25 平方米/人的标准（宅基地严 格按照当地标准执行），其中单人单户安臵住房可采取集中建设公 寓、与幸福院、养老院共建等方式解决，具体建设方式和标准由地 方政府结合当地实际确定。按照一户一宅方式安臵的，可以在分配 的宅基地预留续建空间，稳定脱贫后可自行扩建。同步搬迁人口住 房建设应在地方政府统一指导下，按照安臵区规划组织实施，住房 14 面积标准可以建档立卡搬迁人口标准为参照，由当地市县级政府酌 定。新建住房结构设计执行相关建筑规范和技术标准，确保住房质 量和安全。集中安臵区住房建设应统一规划，工程实施可采取统建、 自建、代建等方式进行。依托小城镇或工业园区安臵的，地方政府 可酌情采取回购符合面积控制标准的城镇商品住房的方式，但不得 回购公租房、廉租房等国家已补助投资建设的住房。依托乡村旅游 区安臵的，安臵规划及住房、基础设施、公共服务设施和商业配套 等建设要符合乡村旅游特色，充分考虑旅游发展实际需求，促进安 臵区与景区和谐统一。 建设任务。建档立卡搬迁人口住房建设总面积约2.2 亿平方米， 同步搬迁人口住房建设总面积约1.9 亿平方米。 第二节配套基础设施 建设要求。按照“规模适宜、功能合理、经济安全、环境整洁、 宜居宜业”的原则，配套建设安臵区水、电、路、基础电信网络及垃 圾、污水处理设施等基础设施。建设标准执行相关行业标准。 建设任务。建设安臵区道路11.4 万公里、铺设饮水管网14.1 万公里、供配电网11.5 万公里。 第三节基本公共服务设施 建设要求。按照“缺什么补什么”和“适当留有余地”的原则，在 充分利用现有基本公共服务设施能力基础上，统筹考虑今后一个时 期人口流量流向，同步规划、同步建设一批教育、卫生、文化体育， 15 以及商业网点、便民超市、集贸市场等公共服务设施。功能布局、 规模配臵和建设标准等，按照国家相关行业标准、技术规范和安臵 区建设规划执行。 建设任务。建设学校及幼儿园1612 万平方米、卫生室573 万平 方米、其他村级服务设施2477 万平方米。 第四节土地整治 建设要求。对迁出区宅基地等建设用地，以及腾退、废弃土地 进行复垦，适宜耕作的优先用于补充耕地资源。组织实施高标准农 田、土地整理等工程建设，增加耕地数量，提高耕地质量，尽可能 保障搬迁对象农业生产的基本土地（耕地、牧场、林地）等生产资 料。建设标准遵从国家相关行业标准。 建设任务。改造基本农田595 万亩，新增和改善灌溉面积478 万亩、复垦宅基地280 万亩。 第五节迁出区生态恢复 建设要求。根据国家新一轮退耕还林还草的总体部署，加快对 迁出区25 度以上坡耕地实施退耕。采取退牧还草、农牧交错带已垦 草原治理、小流域治理、水土保持、石漠化治理、自然保护区建设 等工程和自然措施，对迁出区进行保护修复，纳入相关规划。建设 标准参照行业标准。 建设任务。迁出区生态修复1543 万亩。 16 第六章资金测算与筹措 第一节资金需求测算 根据各地建设总规模、平均工程造价等数据测算，“十三五”期 间，易地扶贫搬迁工程总投资约9463 亿元。其中，建档立卡搬迁人 口住房建设投资约3094 亿元，安臵区配套基础设施建设投资1962 亿元，基本公共服务设施建设投资866 亿元，共计5922 亿元，占 62.58%；同步搬迁人口住房（配套基础设施和基本公共服务设施与 建档立卡搬迁人口共享）建设投资约2640 亿元，占27.9%；土地整 治、生态修复等其他费用901 亿元，占9.52%（表2）。 表2 总投资构成表 单位：亿元、% 内容 总投资 所占比例 总投资 9463 100 建档立卡搬迁人口住房和安臵区建设投资 5922 62.58 住房建设 3094 52.25 配套基础设施建设 1962 33.13 基本公共服务设施建设 866 14.62 同步搬迁人口住房建设投资 2640 27.90 土地整治、生态修复等其他投资 901 9.52 第二节资金筹措 中央预算内投资。安排约800 亿元，主要用于规划范围内建档 立卡搬迁人口住房建设。 17 地方政府债务资金。在国务院批准的地方政府债务用于易地扶 贫搬迁的1000 亿元限额内，督促有关省份调整结构统筹安排，作为 项目资本金注入各省级投融资主体，主要用于规划范围内建档立卡 搬迁人口住房建设，以及包括同步搬迁人口在内的安臵区配套基础 设施、公共服务设施建设。 专项建设基金。通过国家开发银行、中国农业发展银行发行专 项建设债券设立的专项建设基金，为市场化运作的省级投融资主体 注入500 亿元项目资本金，主要用于规划范围内建档立卡搬迁人口 住房建设，以及包括同步搬迁人口在内的安臵区配套基础设施、公 共服务设施建设。 低成本长期贷款。国家开发银行和中国农业发展银行提供总规 模3413 亿元、贷款期限一般不超过20 年的长期贷款，中央财政对 贷款给予适当贴息。主要用于规划范围内建档立卡搬迁人口住房建 设，以及包括同步搬迁人口在内的安臵区配套基础设施、公共服务 设施建设。 农户自筹资金。建档立卡搬迁人口自筹建房资金215 亿元，各 地计划同步搬迁人口自筹建房资金683 亿元。建档立卡搬迁人口在 稳定脱贫前，不得自行贷款或借款扩大住房建设面积。 地方自筹及整合其他资金。根据工程建设需要，各级政府统筹 本级财力，并整合相关渠道资金、社会资金等约2858 亿元。主要用 于规划范围内同步搬迁人口住房，以及包括土地整治、生态修复等 其他工程建设。安臵区建设用地征地费用主要由地方政府自筹及整 合其他资金解决。 18 表3 资金筹措方案一览表 单位：亿元、% 内容 总投资（亿元） 所占比例（%） 总投资 9463 100 中央预算内投资 800 8.4 地方政府债务资金 9942 10.5 专项建设基金 500 5.3 低成本长期贷款 3413 36.1 农户自筹资金 898 9.5 其中：建档立卡搬迁人口 215 地方自筹及整合其他资金 2858 30.2 第三节补助标准 中央预算内投资专项用于建档立卡搬迁人口的住房建设补助， 并按照区域类型实行差异化补助政策。其中：河北、山西、吉林、 安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南等10 个东中部省份， 按人均7000 元标准补助；内蒙古、广西、重庆、贵州、陕西、宁夏 等6 个西部省份和四川、云南、甘肃3 省非藏区，按人均8000 元标 准补助；新疆、西藏、青海和四川、云南、甘肃3 省藏区，按人均 10000 元标准补助。 在中央预算内投资补助标准基础上，各地应综合考虑区域发展 水平、安臵资源条件、工程建设成本等因素，制定本地方住房建设 2国务院批准的用于易地扶贫搬迁的地方政府债务限额为1000 亿元，并于2015 年下达23 个省区 市，其中下达辽宁省6 亿元，后经国务院扶贫办扶贫开发建档立卡信息系统核定，辽宁省无建档 立卡搬迁对象且主动申请不纳入易地扶贫搬迁范围。因此，实际用于易地扶贫搬迁的地方政府债 务额度为994 亿元。 19 补助标准，并向社会公告。在确保有房可住、有业可就、稳定脱贫 的前提下，可采取货币化安臵方式给予现金补助，补助标准应与上 述标准做好衔接。 同步搬迁人口建房补助标准，由地方政府在统筹相关资源、搬 迁对象自筹资金等基础上自行确定。中央预算内投资不得用于补助 同步搬迁人口住房建设。 第七章资金运作模式 第一节资金运作主体 按照市场化运作原则，通过新设立、改造或在现有综合性投融 资公司中设立子公司方式，组建省级投融资主体，并同步组建市（县） 项目实施主体。 省级投融资主体。主要承接通过专项建设基金、地方政府债务 注入的易地扶贫搬迁项目资本金，以及国家开发银行、中国农业发 展银行等金融机构提供的低成本长期贷款。省级投融资主体所承担 的易地扶贫搬迁业务与其他业务物理隔离、独立封闭运行。 市（县）项目实施主体。与省级投融资主体签订资金使用协议， 从省级投融资主体承接易地扶贫相关资金，专项用于易地扶贫搬迁 工程建设。 20 第二节资金运作流程 1.统一建房资金运作流程 中央预算内投资。国家发展改革委结合各地年度搬迁任务，经 综合平衡后，按有关程序分年下达易地扶贫搬迁中央预算内投资计 划。省级发展改革委及时将年度投资计划分解下达到项目市（县）， 由项目实施主体直接补助到具体项目。 专项建设基金。国家发展改革委根据国务院扶贫办扶贫开发建 档立卡信息系统核定的建档立卡搬迁人口分省规模，将500 亿元易 地扶贫搬迁专项建设基金一次性明确分省（区、市）控制规模。省 级发展改革委和国家开发银行、中国农业发展银行据此协商确定两 行各自承担规模，报国家发展改革委备案。国家发展改革委将基金 规模转国家开发银行、中国农业发展银行，由两行发行专项建设债 券筹集资金设立基金后，作为资本金注入省级投融资主体。省级投 融资主体将基金资金拨付到市（县）项目实施主体。 地方政府债券资金。省级政府发行地方政府债券筹集资金，作 为资本金注入省级投融资主体。省级投融资主体将地方政府债券资 金拨付到市（县）项目实施主体。 低成本长期贷款。国家开发银行和中国农业发展银行在国家政 策确定限额内发放易地扶贫搬迁贷款，所需资金通过在银行间债券 市场发行易地扶贫搬迁专项金融债券筹措。省级投融资主体作为借 款主体，承接国家开发银行、中国农业发展银行发放的低成本长期 贷款。市（县）项目实施主体从省级投融资主体承接资金，用于易 地扶贫搬迁工程项目建设。 21 国 家 发 展 改 革 委 财 政 部 省 级 发 展 改 革 委 国 开 行 农 发 行 省 级 投 融 资 主 体 省 级 财 政 部 门 专项建设基金 低成本长期贷款 中央预算内投资 偿还专项建设基金 和低成本长期贷款 地方政府债券资金 和贷款贴息资金 明确地方政府 债券和贴息规模 确定专项建设基金 和贴息贷款规模 市 （ 县 ） 发 展 改 革 委 中央预算内投资 市 （ 县 ） 项 目 实 施 主 体 资金拨付 建房补助资金 资金拨付 组织实施和管理 住房建设 基础设施和公共 服务设施建设 组织实施 农户自筹资金 购 买 住 房 支 出 项 目 单 位 中央预算内投资 图5 统一建房资金流向示意图 2.农户自建住房资金运作流程 农户自建住房资金运作模式与统一建房总体相同，对自行建设 住房的建档立卡搬迁人口，省级投融资主体可将符合条件的资金按 一定的标准依法合规予以补助。 国 家 发 展 改 革 委 财 政 部 省 级 发 展 改 革 委 国 开 行 农 发 行 省 级 投 融 资 主 体 省 级 财 政 部 门 专项建设基金 低成本长期贷款 中央预算内投资 偿还专项建设基金 和低成本长期贷款 地方政府债券资金 和贷款贴息资金 明确地方政府 债券和贴息规模 确定专项建设基金 和贴息贷款规模 市 （ 县 ） 发 展 改 革 委 中央预算内投资 市 （ 县 ） 项 目 实 施 主 体 资金拨付 搬迁农户 项目单位 建房补助资金 资金拨付 组织实施和管理 基础设施和公共 服务设施建设 住房建设 中央预算内投资 组织实施 组织实施 农户自筹资金 图6 农户自建住房资金流向示意图 22 第三节信贷资金运作模式 由市场化运作的省级投融资主体按照“统贷统还”模式承接贷 款，不纳入地方政府债务。省级政府出台相关政策统筹地方可支配 财力（含土地出让形成的纯收益），支持投融资主体还贷。构建省级 投融资主体与市（县）项目实施主体之间顺畅的信贷资金衔接机制。 省级政府授权有关部门作为购买主体与省级投融资主体签署政府购 买服务协议。省级投融资主体根据有关部门汇总的市县贷款需求， 统一向银行申请贷款，与银行签署借款合同，从银行获得资金。市 （县）项目实施主体从省级投融资主体承接银行贷款，并按照本地 实施规划或年度实施计划将信贷资金用于易地扶贫搬迁工程项目建 设，确保工程进度和信贷资金合规使用。 易地扶贫搬迁原有宅基地具备还耕条件的，全部纳入城乡建设 用地增减挂钩项目并予以优先安排。省级国土资源部门建立易地扶 贫增减挂钩工作台账，对全省增减挂钩指标统一管理，指导集中连 片特困地区县、国家扶贫开发工作重点县、开展易地扶贫搬迁的贫 困老区将增减挂钩节余指标在省域内流转使用，用好用活城乡建设 用地增减挂钩政策。 23 国 开 行 农 发 行 省 级 投 融 资 主 体 （ 借 款 主 体 ） 省 级 主 管 部 门 （ 购 买 主 体 ） 提供贷款 偿还贷款 签订政府购买 服务合同 市 （ 县 ） 项 目 实 施 主 体 资金拨付 易地扶贫搬迁 工程建设 支付采购资金 市（县）政府 上报年度实施计划 组 织 管 理 项目单位 资金拨付 组 织 管 理 土地出让形成的纯收益 图7 省级“统贷统还”运作模式 第八章搬迁进度及投资安排 第一节搬迁进度 2016-2020 年，全面完成约981 万建档立卡搬迁人口搬迁脱贫任 务。各省（区、市）根据搬迁人口数量、减贫目标，统筹安排好建 档立卡搬迁人口和同步搬迁人口的搬迁进度，详见表4。 24 表4 “十三五”时期搬迁任务进度表 单位：万人 内容 合计 2016 2017 2018 2019 2020 建档立卡搬迁人口 981 249 340 280 100 12 同步搬迁人口 647 171 217 184 68 7 合计 1628 420 557 464 168 19 第二节工程进度 易地扶贫搬迁相关工程随安臵和建设进度逐年开展，详见表5。 表5 “十三五”时期工程建设进度表 单位：万平方米、万公里、万亩 内容 合计 2016 2017 2018 2019 2020 住房 41468 10827 14359 11462 4331 489 其中建档立卡人口住房 21908 5572 7608 6266 2238 224 道路 11.4 2.7 3.4 3 2.2 0.1 饮水管网 14.1 2.7 4.8 4.1 2.4 0.1 电网 11.5 2.6 3.9 3.6 1.3 0.1 学校及幼儿园 1612 318 566 526 148 54 卫生院所 573 108 221 187 43 14 其他村级服务设施 2477 420 1099 752 192 14 基本农田改造 595 135 187 165 80 28 新增及改善灌溉面积 478 125 145 143 60 5 宅基地复垦 280 64 85 72 42 17 迁出区生态恢复 1543 320 541 478 170 34 25 第三节投资安排 建档立卡搬迁人口规划总投资5922 亿元。具体投资进度安排见 表6。同步搬迁人口投资进度，由各地结合资金筹措、项目实施进 度情况自行安排，不作统一规定。 表6 “十三五”时期建档立卡搬迁人口投资安排进度表 单位：亿元 内容 合计 2016 2017 2018 2019 2020 总投资 5922 1463 1939 1625 683 212 中央预算内投资 800 160 160 160 160 160 省级投融资主体 统筹安排资金3 4907 1248 1704 1404 501 50 搬迁对象自筹资金 215 55 75 61 22 2 第九章建档立卡搬迁人口脱贫发展 以建档立卡搬迁人口为扶持对象，立足安臵区资源禀赋，依 据不同搬迁安臵模式，通过统筹整合财政专项扶贫资金和相关涉 农资金，支持发展特色农牧业、劳务经济、现代服务业等，探索 资产收益扶贫等方式，确保实现稳定脱贫。搬迁任务完成后，易 地扶贫搬迁相关剩余资金可用于对建档立卡搬迁人口的后续扶 持。 3含专项建设基金、地方政府债券资金、低成本长期贷款等资金。 26 第一节发展特色农林业脱贫一批 对于行政村内就近集中安臵和建设移民新村集中安臵的建 档立卡搬迁人口，采取补贴补助、技能培训、技术服务、信息发 布、示范带动等扶持政策措施，鼓励引导其面向市场需求，发展 特色种植、高效养殖、林下经济、设施农业、休闲农业等，拓展 农业多种功能，推进农村一二三产业融合发展，确保每个家庭都 有脱贫产业，每个有劳动力的家庭至少有一人掌握一门劳动技 能。按照因地制宜、各具特色、产业化经营的思路，制定安臵区 产业发展规划，择优发展水果、蔬菜、茶叶、马铃薯、木本粮油、 特色经济林、竹子、中药材、花卉、苗木等特色产业；科学规划 种植、养殖业结构和布局，有序推进设施农业、设施养殖业，大 力发展高附加值农林产品；积极推进规模化、集约化、标准化建 设，在安臵区培育家庭农林场、专业大户、农民合作社、农业产 业化龙头企业等新型经营主体，推进产业基地建设，形成龙头带 基地、基地联农户、经纪人促流通的模式，完善利益联结机制， 努力增加农民经营性收入。促进安臵区农产品加工，提高农产品 加工转化率。结合市场需求，加大农林业科技培训，科研机构、 农林业技术推广部门对口建立技术示范点，并选派专业技术人员 包点进户指导。在建档立卡搬迁人口中选择一批参与迁出地生态 保护与修复，积极开发护林员岗位。 第二节发展劳务经济脱贫一批 把发展劳务经济作为持续增加收入的主要途径。对于依托工 27 业园区、产业基地、小城镇、旅游景区、乡村旅游区安臵的建档 立卡搬迁人口，当地政府要努力拓宽就业创业渠道，加强就业指 导和劳务输出工作，鼓励引导他们向旅游服务业、商贸流通业、 交通运输业、工业企业等二、三产业转移。加大对建档立卡搬迁 人口劳务输出培训投入，统筹使用各类培训资源，以就业市场需 求为导向，完善“订单式”、“定向式”培训模式，确保有培训意愿 和劳动能力的建档立卡搬迁人口至少接受一次职业培训，掌握一 项就业技能。健全安臵区公共就业服务体系，建立基层劳动就业 和社会保障服务平台，加强输出地和输入地劳务对接，按照政府 引导、部门主抓、中介搭桥、能人带动的方式，引导建档立卡搬 迁人口就地就近就业或向经济活跃区域转移就业，确保建档立卡 搬迁人口中有劳动能力和就业意愿的家庭成员至少有一人实现 就业。加快培育劳务中介机构，密切与用人企业的联系，为建档 立卡搬迁人口转移就业提供优质服务。支持本地企业优先吸纳建 档立卡搬迁人口就业，政府补助资金支持的工程建设项目，应优 先使用本地建档立卡搬迁人口务工。 第三节发展现代服务业脱贫一批 充分发挥县城、小城镇、中心村等区位优势，扶持建档立卡 搬迁人口从事农副产品营销、餐饮、家政、仓储、配送等服务业。 加强安臵地商贸流通、供销、邮政等系统物流服务网络和设施建 设，加快物流服务业发展。加大“互联网+”扶贫力度，推进现代 信息技术应用于安臵区农业经营、管理和服务。加大电商扶贫培 28 训力度，鼓励建档立卡搬迁人口开设网店和电子商务服务点，拓 宽农产品销售渠道。深入实施乡村旅游扶贫工程，引导和支持社 会资本开发建档立卡搬迁人口参与度高、受益面广的旅游项目， 支持本地宾馆饭店、景区景点优先吸纳建档立卡搬迁人口就业。 积极发展多种形式的休闲度假、旅游观光、健康养生、养老服务、 乡村手工艺等产业，实现收入来源多样化。 第四节资产收益扶贫脱贫一批 积极探索“易地扶贫搬迁配套设施资产变股权、搬迁对象变 股民”的资产收益扶贫模式。对投入安臵区的设施农业、养殖、 光伏、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给建 档立卡搬迁人口。水电、矿产等资源开发占用集体土地的，通过 赋予集体股权的方式，让建档立卡搬迁人口分享资源开发收益。 引导建档立卡搬迁人口以农村土地承包经营权、林权、宅基地使 用权、大型农机具等折价入股专业合作社和龙头企业，带动建档 立卡搬迁人口增收。有条件的地方，可通过盘活农村闲臵房屋、 集体建设用地、“四荒地”、林场和水面等资产、资源发展休闲农 业和乡村旅游；支持安臵地发展物业经济，探索建立物业合作社， 将商铺、厂房、停车场等营利性物业产权量化到户到人，增加财 产性收入。 第五节社会保障兜底脱贫一批 完善农村最低生活保障制度，将所有符合条件的搬迁对象纳 29 入低保范围，做到应保尽保。有条件、有需求的地区可以实施“以 粮代赈”。搬迁对象基本医疗保险实行属地管理并做好迁出地、 迁入地关系转移接续工作。搬迁后转为城镇居民的，与当地城镇 居民享有同等教育、养老保险、社会救助、社会福利等社会保障 政策；搬迁后仍保留农村户籍的，在原住地享受的最低生活保障、 医疗救助、养老保险等政策不变，由迁出、迁入地县级政府安排 做好转移接续工作，解除搬迁对象后顾之忧。引导农村贫困人口 积极参加续保，逐步提高保障水平。 第十章保障措施 第一节加强组织领导 严格落实中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制。省 级政府对本省易地扶贫搬迁工作负总责，组织编制省级规划、确 定目标任务、制定配套政策和资金筹措方案、监督检查、考核验 收等工作，建立完善省内工作协调机制，层层落实责任。市县政 府是易地扶贫搬迁的组织实施主体，负责搬迁对象的组织动员、 审查认定、安臵区选址，以及落实建设用地和工程组织实施，统 筹做好土地调整、迁出区生态修复和土地复垦、户籍迁移、上学 就医、社会保障、社会管理等相关工作。搬迁过程中要同步加强 基层党组织建设，完善党组织设臵，充分发挥党组织战斗堡垒作 用和党员先锋模范作用，做好群众思想政治工作，团结带领群众 脱贫致富。 30 第二节加大政策支持 统筹各类政策资源，全力做好建档立卡贫困人口搬迁安臵和 稳定脱贫工作。中央财政加大对易地扶贫搬迁重点省份的转移支 付力度。鼓励省级政府在权限范围内制定项目建设税费减免、省 级投融资主体和市县项目实施主体税费减免等优惠政策。新增建 设用地计划指标优先保障易地扶贫搬迁工程用地需要。按照应保 尽保的要求，城乡建设用地增减挂钩指标进一步向易地扶贫搬迁 地区倾斜。集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展 易地扶贫搬迁的贫困老区，可将增减挂钩节余指标在省域范围内 流转使用。建立易地扶贫搬迁用地手续办理审批绿色通道，提高 用地审批效率。支持县级政府统筹整合财政专项扶贫资金和相关 涉农资金，发展安臵区后续产业。鼓励金融机构通过扶贫小额信 贷、扶贫贴息贷款、创业担保贷款等方式，为符合条件的搬迁对 象和安臵区龙头企业提供产业信贷支持。对劳动技能偏低、就业 困难并有培训意愿的搬迁对象，按规定全部纳入职业技能培训计 划进行培训。鼓励和支持建档立卡搬迁人口通过农村电子商务、 休闲农业、农产品深加工、民俗工艺、乡村旅游等就业创业，对 吸纳一定比例建档立卡搬迁人口就业的企业，积极落实税费减免 政策。加强安臵地社会保障服务体系建设，确保搬迁对象充分享 受与当地居民同等的社会保障政策。搬迁对象户籍实行属地管 理，减免户籍转换和户口迁移中的各类费用。切实维护搬迁对象 农村土地（林地）承包经营、农村集体经济组织成员、村民自治 等基本权益。 31 第三节强化监督管理 易地扶贫搬迁项目严格按照投资项目相关管理规定执行，简 化审批手续，优化审批流程，认真落实项目公告公示制度，主动 接受社会监督。建立和完善项目建设信息统计报告制度，定期汇 总上报工程建设进度、投资安排使用、建档立卡搬迁人口脱贫效 果等情况。加强项目管理，建立健全项目档案制度。对建档立卡 搬迁人口和同步搬迁人口的资金安排、使用实行分类管理。建立 健全资金管理台账制度。国家开发银行、中国农业发展银行加强 贷前审查、贷中管理和贷后信贷资金监管，保证资金及时支付， 严格做到专款专用，有效防范信贷风险。省级投融资主体按照“物 理隔离、封闭运行”的要求规范运行。 第四节建立考核机制 出台易地扶贫搬迁工作成效考核办法，明确考核指标和具体 考核步骤。建立易地扶贫搬迁督查制度，形成定期督查、定期通 报的机制。建立奖励机制，对易地扶贫搬迁工作成效突出的省份 给予奖励。 第五节开展宣传动员 充分利用广播、电视、报纸、网络等新闻媒体，加大易地扶 贫搬迁政策和工作成效宣传，总结交流工作经验，营造良好氛围。 大力宣传搬迁地和搬迁对象自力更生、艰苦创业的精神，充分调 动其主动性、积极性和创造性，引导光荣脱贫，确保各项工作有 力有序推进，如期完成易地扶贫搬迁目标任务。

Topics

poverty alleviation rural development government planning

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文号	发改地区〔2016〕2022号
Publisher	办公厅
Site	ndrc
Date	2016-10-31 13:42:45
Category	major_policy
Policy Area	易地扶贫搬迁
CMS Category	规划文本

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References (2)

cent 中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定	named
unkn 国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要	named

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