Interpretation of the Anti-Monopoly Guidelines for the Public Utilities Sector (Draft for Comments)

为深入贯彻落实党的二十大和二十届三中全会关于加强反垄断的决策部署，健全自然垄断环节监管体制机制，完善公平竞争制度规则，预防和制止公用事业领域垄断行为，维护市场公平竞争，保护消费者利益和社会公共利益，市场监管总局起草了《关于公用事业领域的反垄断指南（征求意见稿）》（以下简称《指南》），于8月20日面向社会公开征求意见。现就相关内容解读如下：<br> 一、制定《指南》的主要背景是什么？<br> 党的二十大报告提出，“加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断”，党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，要求“加强公平竞争审查刚性约束，强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法”，“推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，健全监管体制机制”，对加强包括公用事业领域在内的反垄断监管执法作出重要部署，提出明确要求。<br> 公用事业，是为社会公众生产生活提供必需的普遍性商品或者服务的一系列行业的统称，包括供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理、广播电视、公共交通等行业，多数具有自然垄断环节。当前，公用事业领域垄断行为较为多发，公用事业经营者容易将其垄断优势向上下游竞争性环节延伸或排除、限制上下游竞争性环节市场竞争。市场监管总局成立以来，认真落实党中央、国务院决策部署，共组织查处公用事业领域垄断案件43件，依法规制垄断行为，维护市场公平竞争和消费者利益。由于公用事业的公共性、地域性、政策性等特点，其垄断行为的类型、表现和损害均呈现一定特殊性，有必要聚焦公用事业领域垄断问题，制定专门的反垄断指南，进一步把握公用事业领域特点和市场竞争规律，细化垄断行为认定规则，增强反垄断执法的科学性、针对性和有效性。<br> 为此，市场监管总局根据《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）等有关规定，系统总结执法经验，广泛听取相关部门、经营主体、行业协会和专家学者的意见建议，起草《指南》，进一步明确公用事业领域反垄断执法的基本原则，针对性细化垄断行为分析思路和认定标准，为公用事业领域反垄断执法和经营者合规提供更为明确、清晰的指引，健全监管长效机制，促进公用事业领域持续规范健康发展。<br> 二、反垄断执法机构开展公用事业领域反垄断监管执法的原则是什么？<br> 反垄断执法机构对公用事业领域开展反垄断监管执法坚持以下原则：<br> 一是维护公平竞争。持续加强公用事业领域反垄断监管执法，坚持平等对待、一视同仁，依法保护各类经营主体合法权益，着力预防和制止公用事业领域垄断行为，防止利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸或排除、限制上下游竞争性环节的市场竞争，维护公平竞争市场秩序。<br> 二是依法科学监管。准确把握公用事业领域商业模式、经营方式和竞争规律，区分自然垄断环节与竞争性环节，增强反垄断执法的针对性、科学性、有效性，强化事前事中事后全链条监管，推进监管效能提升。<br> 三是增进民生福祉。依法规制公用事业领域垄断行为，推动公用事业经营者依法合规经营，提供优质商品和服务，提高人民群众生活品质，切实保障和改善民生，维护广大消费者利益，不断增进民生福祉。<br> 四是服务高质量发展。坚持监管规范和促进发展并重，充分发挥市场机制作用，持续优化营商环境，促进公用事业领域要素资源循环畅通，推动建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，有力服务高质量发展。<br> 三、公用事业领域的垄断协议行为有哪些特点？《指南》对此作出哪些针对性规定？<br> 根据执法实践，公用事业领域的垄断协议行为以横向垄断协议为主，较多出现在瓶装燃气行业，常表现为某一地区若干家瓶装燃气经营者通过口头约定、召开会议、签订自律公约等方式，固定销售价格水平、价格变动幅度或者利润水平，或者通过合作经营、组建联合体等方式划分销售地域范围或者销售对象、划分市场份额或者分配利润。对此，《指南》作出了针对性规定。同时，对于公用事业领域可能存在的纵向垄断协议、组织与实质性帮助行为等，《指南》也对其具体表现进行了细化。这些内容有助于公用事业经营者准确识别法律风险。<br> 四、《指南》针对公用事业领域滥用市场支配地位行为作出了哪些规定？<br> 从市场监管部门查处案件情况来看，公用事业领域滥用市场支配地位行为最为多发，特别是在供水、供气、供电、供热等行业，这与公用事业领域的特点密切相关。为指导公用事业经营者准确理解行为边界，《指南》针对公用事业领域滥用市场支配地位行为作出了以下三方面规定：<br> 一是细化市场支配地位认定的考虑因素。《指南》明确反垄断执法机构在认定公用事业经营者具有市场支配地位时，可以结合公用事业领域存在自然垄断环节和特许经营模式，以及公共性、地域性、政策性等特点，重点考虑公用事业经营者的市场份额和相关市场竞争状况，公用事业经营者控制提供相关商品的物理网络或者其他关键基础设施的能力，用户对该公用事业经营者提供相关商品的依赖程度，以及其他经营者进入相关市场的难易程度，包括是否存在行业准入限制和特许经营模式等情况。<br> 二是进一步明确公用事业领域滥用市场支配地位行为认定的考虑因素。《指南》系统总结执法实践经验，归纳行为表现形式，针对公用事业领域不公平高价、拒绝交易、限定交易、搭售、附加其他不合理交易条件和差别待遇等滥用市场支配地位行为的考虑因素逐项作出细化。例如，针对实践中较为多发的限定交易行为，明确了可以考虑是否要求交易相对人只能采购公用事业经营者或其指定的经营者提供的工程施工服务或者设备材料等，是否通过直接拒绝、故意拖延提供供应服务等方式，或通过设置报装流程、服务过程、格式合同、管理系统和名录库等方式，对交易相对人实施限定交易。<br> 三是针对性列举认定滥用市场支配地位行为时常见的“正当理由”及通常不能认定为“正当理由”的情形。首先，在归纳总结基础上，专条列举了认定正当理由可以考虑的相关因素，如有关行为为法律、法规所规定，符合正当的行业惯例和交易习惯等。其次，针对认定拒绝交易、限定交易、差别待遇等滥用市场支配地位行为时，可以考虑的特定正当理由作出规定。最后，结合执法实践，明确规定了一般不能认定为“正当理由”的情形。例如，针对实践中有公用事业经营者以保障安全为由实施限定交易、搭售等滥用市场支配地位行为的，《指南》专门明确，没有法律、法规依据，以保障安全为由实施滥用市场支配地位行为的，一般不能认定为正当理由，除非经营者能够证明该行为为保障安全所必需。<br> 五、对于公用事业领域经营者集中，《指南》作出了哪些规定？<br> 首先，《指南》明确公用事业经营者可以通过公平竞争、自愿联合，依法实施经营者集中，扩大经营规模，提高市场竞争能力，更好地服务社会公众生产生活。其次，《指南》明确对于相关经营者通过收购物理网络或者其他关键基础设施资产等方式，取得对其他经营者的控制权，或者能够对其他经营者施加决定性影响，一般会构成经营者集中。再次，《指南》明确因公用事业领域的特点，部分未达到申报标准的经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报。最后，《指南》明确公用事业领域经营者集中的审查重点，即为防止经营者利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸，国务院反垄断执法机构重点关注自然垄断环节公用事业经营者实施的经营者集中，特别是自然垄断环节公用事业经营者与竞争性环节经营者之间的集中。<br> 六、《指南》对公用事业领域公平竞争审查和滥用行政权力排除、限制竞争作出了哪些规定？<br> 《指南》在《公平竞争审查条例》《公平竞争审查条例实施办法》和《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》等基础上，进一步明确公用事业领域需开展公平竞争审查的情形，并对公用事业领域可能存在的限定交易，妨碍其他经营者进入相关市场，妨碍商品自由流通，排斥或限制参加招投标等经营活动，排斥、限制或强制外地经营者在本地投资或设立分支机构，强制经营者从事垄断行为等滥用行政权力排除、限制竞争行为，逐条列举了具体行为表现，为有关行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）提供清晰的行为指引。<br> 七、公用事业经营者、行业协会及相关个人违反《反垄断法》的，可能承担哪些法律责任？<br> 第一，公用事业经营者、行业协会及相关个人违反《反垄断法》的，依据《反垄断法》有关规定予以处理。第二，《指南》明确公用事业经营者因行政机关滥用行政权力而达成、实施垄断协议或者滥用市场支配地位的，依据《反垄断法》承担法律责任，但如能够证明是被动遵守行政命令所导致，或者受行政机关强制或者变相强制而实施的，反垄断执法机构可以依法从轻或者减轻处罚。第三，《指南》明确经营者组织公用事业经营者达成垄断协议或者为公用事业经营者达成垄断协议提供实质性帮助的，依据《反垄断法》承担法律责任，但如情节轻微，并主动消除或者减轻行为危害后果，反垄断执法机构应当依法从轻或者减轻处罚。第四，《指南》明确被调查对象积极配合调查并主动提供证据材料的，反垄断执法机构可以依法从轻或者减轻处罚；拒绝、阻碍调查的，反垄断执法机构可以在确定经营者从事垄断行为法律责任时依法从重处罚，或依据《反垄断法》第六十二条规定另行处罚。第五，《指南》明确鼓励达成垄断协议的公用事业经营者主动向反垄断执法机构报告有关情况并提供重要证据，及时停止实施垄断协议并配合调查，对符合宽大条件的可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚。对组织达成垄断协议或者提供实质性帮助的经营者，以及对达成垄断协议负有个人责任的相关人员也可以适用宽大制度。第六，《指南》明确强化协同监管，对公用事业经营者因违反《反垄断法》规定受到行政处罚的，依据有关规定记入信用记录；对反垄断执法机构调查期间发现违反其他法律法规的，移交有关部门处理；对实施垄断行为严重损害社会公共利益的，可以将有关情况告知检察机关。