Interpretation of "Guiding Opinions of the People's Government of Heilongjiang Province on Promoting the Development of Science and Technology Business Incubators and Maker Spaces"

引子：近年，随着国家创新驱动发展战略的实施和双创工作的全面开展，科技企业孵化器和众创空间作为创新创业的重要市场化载体，得到快速发展。新技术、新业态和新商业模式不断涌现，推动着产业结构的调整和升级。目前全国孵化器达2530家，总体数量已经超过美国，成为世界第一创业孵化大国。众创空间成为孵化产业发展的新亮点，仅2015年全国众创空间数量就超过了2300多家。我省2015年启动实施“千户科技型企业三年行动计划”，省政府把发展孵化器和众创空间作为重要任务之一大力推动。截至今年8月底，全省众创空间和孵化器总数达到150家，新增76家，新增在孵化企业2040家，相比2014年实现了双倍增。但与发达地区相比，与我省经济结构调整和产业优化升级的总体要求相比，众创空间和孵化器还存在着数量少、区域发展不平衡，以及现有孵化器体制机制不活、功能不强、服务不规范等一系列问题。 为了解决存在的问题，促进我省孵化器和众创空间健康快速发展，推动我省大众创业、万众创新形成更加蓬勃的局面，省政府制定出台了《关于促进科技企业孵化器和众创空间发展的指导意见》(以下简称《意见》)。《意见》从规范管理上着手，从激发活力上着眼，从扶持发展上着力，本着突出重点、务实可行的原则，围绕鼓励多元发展、促进体制创新、完善规范管理、提升服务能力、加大政策支持、加强组织领导等6个方面制定了17条意见。本报邀请省科技厅参与政策制定的人员对《意见》主要亮点进行了解读。 吸纳社会力量激发国有活力 形成孵化器和众创空间发展的新格局 针对我省孵化器众创空间发展总量不足、发展不平衡的问题，《意见》首先提出要鼓励社会各方力量共同参与建设孵化器和众创空间，形成主体多元、公平准入、共同发展的良好态势。一是进一步明确了鼓励高校、科研院所和高新技术产业开发区利用存量土地和存量房，新建、扩建和改建孵化器和众创空间。二是鼓励国有企业充分利用淘汰落后产能形成的闲置厂房、空余仓库以及生产设施，改造建设孵化器和众创空间，通过搭建创新创业开放载体的方式，吸纳科技人员和转岗工人创业，创造就业岗位，促进企业实现转型发展。三是发动包括社会团体、私营机构和广大群众等更广泛的社会主体积极投身双创事业，以多种方式参与建设孵化器和众创空间，形成万众创业的蓬勃局面。四是鼓励国内外专业孵化机构来我省自建或共建孵化器和众创空间，通过引入人才、资本、管理和商业模式，带动我省孵化器和众创空间发展加速升级。为了鼓励全社会力量参与创办孵化器和众创空间，省科技厅从今年开始取消了省级孵化器的认定，全面改为备案制，降低了准入门槛。省政府今年将清理的多处非办公类资产重点用来创办孵化器，北京创业公社、腾讯众创空间等国内知名孵化机构都已落户哈尔滨。 推动体制创新，释放制度活力，激发国有孵化器的作用是促进行业健康发展的重要基础。我省现有的150家孵化器和众创空间中，传统孵化商业模式的占多数。其中国有孵化器77家，占比51.3%，一些国有孵化器存在着企事不分，体制僵化，机制不活的问题。 针对这一问题，一方面全孵化行业要创新商业模式，优化收入结构，逐步提高培训、科技、投融资等孵化增值服务在总收入中的占比，摆脱传统孵化器主要靠房租收入的传统商业模式。另一方面重点针对国有孵化器和众创空间《意见》提出要强化企业化运营和市场化运作。创办单位和主管部门要积极支持和鼓励国有孵化器和众创空间进行规范化的公司制改组，明晰国有出资人的权益和管理边界，兑现孵化器的财务、运营、人员聘用等各项经营自主权，使其真正成为市场主体。在此基础上，鼓励孵化器和众创空间通过股权多元化、引入战略合作者等资本运作方式取长补短、强强联合、做大做强，尽快形成一批我省孵化器行业有竞争力的领头企业。同时应当加强对运营管理团队的激励，鼓励以规范公司制运作的国有孵化器和众创空间开展管理人员年薪制、股权激励和参与持股孵化等试点，激活孵化器管理者和运营团队的积极性，从而提高内在的运营活力与孵化效率。为了进一步规范国有孵化器的运营，提高孵化运营的绩效，《意见》还规定，国有孵化器和众创空间要通过公开招投标等市场化方式选拔优秀运营团队及专业机构作为运营主体。对暂不具备招标条件的，可以聘请专业咨询机构帮助管理和遴选入孵企业。 加强规范管理提高服务能力 促进孵化器建设向专业化迈进 国有孵化器利用国有房产、资金、设施、人员等资源创办孵化器，是政府面向社会提供创业公益服务的重要平台，应当进一步加强规范管理，利用好国有资源，发挥好国有市场主体的引领作用。目前部分国有孵化器管理粗放，赢利模式主要靠房租，客观存在执行在孵企业标准不严格、超规模，企业毕业不及时、入孵管理不透明等问题。 《意见》在这方面做出了具体的规定：明确国有孵化器和众创空间在孵企业的具体标准。一是体现科技型。在孵企业应当是符合新技术、新业态、新商业模式的企业；二是体现培育我省的市场主体。要求企业注册地在我省境内并依法在我省纳税，不允许国有孵化器将不在我省纳税的外来企业分支机构做为在孵企业；在孵企业主要创新活动、办公场所应当在本孵化器和众创空间场地内；三是要体现初创期。要求申请入孵企业成立时间一般不超过24个月；迁入的企业，其主导产品(或服务)应当处于研发或试销阶段，上年营业收入不超过300万元人民币，确保符合创业企业的条件；四是要有毕业退出期限。进一步明确企业孵化时间，一般企业在孵时限不超过3年。从事生物医药、现代农业等特殊领域的创业企业不超过5年。 入孵程序的公开涉及利用国有孵化资源的公平公正问题，《意见》规定，国有孵化器和众创空间应当制定本孵化器和众创空间企业入孵标准和程序，公平公开筛选入孵企业。为了保证孵化器的孵化功能与定位，《意见》规定，国有孵化器和众创空间符合在孵企业标准的企业数量应当不低于入驻企业总数的75%。国有孵化器和众创空间在孵企业使用的场地(含公共服务场地)和孵化服务机构使用的场地应当占孵化器和众创空间总使用面积的85%以上。要求国有孵化器和众创空间要高效集约利用孵化空间，多为创业者提供有效创业服务空间，不得浪费资源和空间设立与创业服务无关的工作宣传展览厅。在规范管理上，《意见》要求国有孵化器和众创空间主管部门要加强监督检查，对于不符合上述有关规定的国有孵化器和众创空间，主管部门应当及时履行管理职责，责令其做出整改。对于运营不良的国有孵化器和众创空间，国有出资人和主管部门应当对孵化器和众创空间及时进行改组。 《意见》在加强管理规范的同时，也强调政策引导，规定各级人民政府对孵化器和众创空间的补贴和奖励应当以符合在孵企业条件的企业数量和毕业企业数量作为重要依据，把孵化器发展引导到强化服务质量与孵化效率上来。在提升服务能力方面，《意见》强调要不断强化孵化器众创空间的服务能力，丰富服务的内容，要不断加强创业培训、辅导、咨询，提供技术研发、试制服务，开展政策、法律、财务、投融资、企业管理、人力资源、市场推广等方面服务；要培养和引进一批具有先进孵化理念、专业知识和管理水平的优秀孵化服务团队。要引导孵化器和众创空间向专业化发展，加强创业导师队伍建设，开展持股孵化，围绕我省优势技术和产业领域，重点扶持建设机器人、生物技术、现代农业、高端装备制造等专业孵化器和众创空间。 加大政策支持 促进资本对接 推动孵化器众创空间发展进入加速期 要推动我省孵化器和众创空间加快发展，一方面急需清理和消除旧的体制机制和管理规定形成的障碍。如国有孵化器既承担着扶持大学生、科技人员创业的公益性任务，要兑现减免房租与服务费用等扶持政策，同时做为企业又是赢利机构，有保证国有资产经营收益的义务。一些孵化器因为营利性与公益性的双重性质在经营考核和财务审计中也频频受到诘难。为此《意见》规定，对国有孵化器和众创空间的考核办法应有别于一般国有经营性资产，应当把服务能力、孵化绩效和社会贡献作为考核评价的主要指标。审计部门对国有孵化器和众创空间按规范程序和条件为创业企业和团队提供的孵化费用减免予以认可。 另一方面要想充分发挥市场配置资源决定作用，还必须加强政策扶持与引导，强化政府的组织领导，营造一个良好的发展体制与环境，将资本、人才等要素都吸引到孵化器和众创空间这个行业领域，《意见》要求各级人民政府要大力支持孵化器和众创空间发展，建立孵化绩效与政府补贴联动机制，根据孵化器和众创空间孵化企业、解决就业等主要绩效指标增长，不断加大对孵化器和众创空间的后补助力度。为什么要对孵化器和众创空间补助？一方面，孵化器与众创空间承担了政府培育孵化企业的政策性减免任务，政府应当按市场价值给予补贴，另一方面，孵化器和众创空间具有经济学上的正外部性，像学校、医院一样，除了创造自身市场价值，还为社会培育了更多的企业、企业家，政府应当给予扶持。 省政府近两年已经拿出1.07亿元对155家(次)孵化器众创空间进行了普惠制的后补贴。普惠打破了过去政府评优奖先，围着少数主体配置资源的老做法，政策更具影响力与开放性；后补助依据孵化器的孵化社会绩效决定补贴的档次与数量，更加精准、更显公平。《意见》在扶持孵化器发展方面并不是简单的平均使劲，在构建政策洼地，发挥市场配置资源作用的同时，也明确提出要重点支持国家级孵化器和国家备案专业众创空间，通过市场化的资源整合、资本运作，鼓励建设一批孵化行业的龙头企业。通过聚集资源要素、市场竞争合作，打造一批高水平的创新创业服务载体平台，孵化出更多的中小微科技企业，让大众创业万众创新变得人人可为，成为时代潮流。 技术与资本的结合是成果产业化的必要条件，孵化器就是一个聚合技术、资本与人才要素的平台，更是需要金融资本支持。《意见》提出要引导和鼓励各类天使投资、创业投资、担保机构、小额贷款公司等与孵化器和众创空间相结合，完善投融资模式。鼓励天使投资群体、创业投资基金入驻孵化器和众创空间开展业务，通过风险补偿方式引导天使投资、创业投资与孵化器和众创空间联合设立种子基金。鼓励高新技术产业开发区设立天使投资基金，支持孵化器和众创空间发展。选择符合条件的银行业金融机构，在试点地区探索为孵化器和众创空间内企业创新活动提供股权和债权相结合的融资服务，与创业投资、股权投资机构试点投贷联动。支持在孵企业通过资本市场进行融资。这些具体举措的落实必将进一步提升我省孵化器的整体功能，促进从传统物业孵化模式向投融资孵化的现代模式转型，孵化出更多的高成长科技型企业，更有效地促进科技成果的产业化。 《意见》最后特别强调，各级人民政府要加强对孵化器和众创空间的管理、服务与扶持，各级科技管理部门要加强对孵化器和众创空间的业务指导和工作协调，研究制定和落实推进孵化器和众创空间发展的政策措施。鼓励各地、各类主体积极探索支持孵化器和众创空间发展的新政策、新机制和新模式，采取分类指导，重点突破，增强示范带动效应。