Guangdong Provincial Government Office Opinions on Implementing Equity Investment Management for Provincial Fiscal Operating Funds (Trial)

粤府办〔2013〕16号广东省人民政府办公厅关于省财政经营性资金实施股权投资管理的意见（试行）各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构： 为深化公共财政体制改革，进一步完善省财政经营性资金投入方式，充分发挥财政资金的引导和激励作用，提高资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》和财政资金管理有关规定，经省人民政府同意，现就省财政经营性资金实施股权投资管理提出以下意见。 一、指导思想 以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，解放思想，创新机制，进一步完善公共财政体系，建立健全产权明晰的财政资金股权投资管理制度，实现财政资金良性循环和保值增值，构建财政资金激励引导经济社会发展的长效机制，促进基础设施项目建设和战略性新兴产业、高新技术产业、创新创业型企业发展，为加快我省经济结构调整，提升自主创新能力和产业核心竞争力作出积极贡献。 二、基本原则 （一）政府引导，社会参与。通过股权投资方式发挥财政资金杠杆作用，吸引社会资本投向基础设施项目、战略性新兴产业和需要政府扶持的高新技术产业，培育科技含量高、创新能力强的先导性企业，带动产业发展。 （二）专业管理，市场运作。财政部门委托（或信托，下同）省内专业机构对财政资金实施股权投资管理，充分利用受托管理机构的专业优势、投资经验对项目进行研究判断和选择，按市场化方式运作。 （三）分类处理，突出重点。对财政资金进行科学分类、集中投入，积极培育我省重点发展和需要政府扶持的项目、产业、企业，缓解创新、创业型企业发展初期资金不足问题。 （四）循环使用，滚动支持。通过阶段性持有股权、适时退出获得合理回报实现财政资金良性循环和保值增值。财政资金投资收益原则上用于产业发展的再投入，实现财政资金的长期、可持续支持，充分发挥引导放大效应。 （五）加强监管，提高绩效。加强财政资金监管和投资项目管理，及时开展绩效评价和跟踪问效。加强受托管理机构管理，明确受托管理机构责任与义务，建立有效的风险防范体系和激励约束机制。 三、实施范围 本意见所称省财政经营性资金，是指在基本公共服务和行政运行领域之外，省财政安排用于支持经济社会事业发展、提供准公共产品和社会服务等方面，可实施经营性投资的资金。 （一）注入资本金类项目资金。省财政安排用于公路交通、轨道交通、机场建设、水利设施、环境保护、城市建设、旅游设施等重大基础设施和重大项目建设的资本金，项目后续经营具有盈利性的，原则上安排不低于70%的资金进行股权投资，项目后续经营难以产生盈利的，原则上可不按本意见实行股权投资，但需明晰省财政资金占股，享有相应的权益，规范运作，加强管理。 （二）产业扶持类专项资金。省财政支持重点产业发展的专项资金，原则上应安排不少于50%的资金实施股权投资管理；支持一般产业小额专项资金，具备股权投资条件的，原则上应安排不少于40%的资金实施股权投资管理。 省财政专项支持金额在1000万元以上的重大项目，具备股权投资条件的，原则上应实施股权投资管理。 （三）省财政安排用于补助各类产业园区基础设施建设、城乡公用设施建设的资金、风景名胜区配套服务设施建设资金、配套中央项目资金以及中央转移支付资金等，具备股权投资条件的，原则上应实施股权投资管理。 （四）省财政安排用于基础课题研究、困难企业补助、公益性重大科技攻关项目补助等资金原则上可不实施股权投资管理。 四、股权投资管理主体及职责 省财政经营性资金形成的股权，委托省内的投资主体持有并管理。其中，注入资本金类项目资金形成的股权，被注资公司（单位）为持股主体，按现有管理模式管理；产业扶持类专项资金形成的股权，由专业股权投资管理机构作为持股主体进行管理（如无特别说明，以下所称受托管理机构专指产业扶持类专项资金而言）。 （一）省政府是股权投资资金的出资主体，依法享有资金所有者的各项权益，授权省级行业主管部门、省财政厅按职责分工进行管理。 （二）省级行业主管部门是股权投资资金安排的责任主体和监督主体，负责股权投资管理的具体实施，加强对受托管理机构的管理，会同省财政厅督促受托管理机构建立市场化运作风险规避机制和退出机制，加强机制实施情况的监督检查。 （三）省财政厅是股权投资资金的监管主体，负责财政资金的监督管理、收益上缴管理和绩效评价，不直接持有财政经营性资金股权，不直接进行股权管理。 （四）受托管理机构是股权投资资金形成股权的经营主体，按照省级行业主管部门和省财政厅的书面意见、委托管理协议及相应的股权投资管理实施办法等履行持股管理、保值增值等职责，并在法定程序内明确所投入财政资金的有限责任，建立市场化运作风险规避机制和退出机制，防范因经营亏损而产生的债务风险。 （五）省创业投资行业主管部门、金融业务管理部门负责按照《创业投资企业管理暂行办法》（国家发展和改革委员会令第39号）等规定，加强对财政经营性资金受托管理机构的业务指导、业务监管，加强与省级行业主管部门的沟通协调。 五、股权投资管理运作方式 对不同类别的财政资金和投资对象，采取不同的股权投资管理形式： （一）注入资本金类项目，以及补助产业园区基础设施、城乡公用设施建设、风景名胜区配套服务设施建设等方面资金，通过注资省属公司（单位）或成立有限责任的项目公司等形式实施股权投资管理。 （二）财政资金支持已上市公司的，通过参与定向增发、受托管理机构与上市公司合作发起设立专门的项目公司等形式实施股权投资管理。 （三）财政资金支持非上市公司的，可由受托管理机构对该公司进行直接投资，也可以通过合作发起设立专门的项目公司形式实施股权投资管理。 （四）财政资金支持科研院所等事业单位，可实施股权投资的，应参照上述方式开展股权投资管理。 （五）财政资金参股项目（或公司）的各方出资、资产等需经具备资质的资产评估等专业机构进行评估，合理确定财政资金参股比例。 六、股权投资管理实施程序 （一）注入资本金类项目实施股权投资仍按原渠道管理，进一步完善注资程序、管理方式等。 （二）产业扶持类专项资金实施股权投资管理应结合现有项目申报模式，按以下条件和程序进行项目筛选： 1．发布指南。省级行业主管部门会同省财政厅提出实施股权投资项目的申报要求、支持条件、筛选程序等。 2．受托管理机构产生。省财政厅会同省级行业主管部门在现有符合条件的省属国有独资投资公司中选定受托管理机构。受托管理机构应具备（但不限于）以下条件： （1）具有独立企业法人资格的省属国有独资投资机构。 （2）具有较强的资本实力和健全有效的内部财务管理制度，有良好的经营业绩、诚信记录和资本运营经验。 （3）从事创业投资管理业务3年以上，具备有效履行出资人职责的人力资源（如向投资企业派出董事、监事、财务总监等）。 （4）具备完善的创业投资管理制度、严格合理的投资决策程序和有效的风险控制机制。 （5）能够有效执行省政府及省有关部门促进产业发展的相关政策和制度。 3．项目评审。省级行业主管部门会同省财政厅组织专家（包括股权投资类专家）对项目申报材料进行科学评审、竞争择优。 4．独立调查。根据专家评审意见，省级行业主管部门会同省财政厅将入围的股权投资项目交由受托管理机构聘请法律、财务审计、评估等第三方中介开展尽职调查、实地考察、可行性分析、投资方案谈判等，提出尽职调查报告及投资方案建议。 5．下达项目计划。根据专家评审意见及受托管理机构尽职调查报告、投资方案建议等，省级行业主管部门会同省财政厅按程序确定股权投资项目，下达项目计划。项目资金由省财政厅按程序拨付受托管理机构。 6．具体实施。受托管理机构按项目计划、资金计划和投资方案等与被投资企业签订股权投资协议，实施股权投资。 （三）省财政安排用于补助产业园区基础设施建设、城乡公用设施建设、风景名胜区配套服务设施建设等方面资金，可结合实际采用上述注入资本金类项目或产业扶持类专项资金项目的股权投资管理方式。 七、股权投资管理实施要点 （一）参股期限和比例。省财政注入资本金类项目视具体情况确定股权投资期限；产业扶持类专项资金投资参股期限一般为3-5年，最长不超过10年，财政资金出资额占被投资企业的股份原则上不超过其总股本的30%（且不为第一大股东）。 （二）项目退出。产业扶持类专项资金投资项目必须具备明确的退出条件和方式，达到一定的投资年限或约定投资条件（如一定的增值率、企业上市、未能实现预期盈利目标等），应适时进行股权转让、股票减持、其他股东回购以及清算等，实现财政资金退出。其中，以专门的项目公司形式入股的，可通过其他股东回购、转让、项目公司清算等方式退出；以对该公司直接投资形式入股的，可通过企业上市、创业者回购、转让和企业清算等方式退出。此外，受托管理机构认为必要时，可向省级行业主管部门、省财政厅提出退出申请，经批复后实施。 财政资金退出时，除按规定价格退出的以外，受托管理机构应聘请符合资质的资产评估等专业机构对所持股权进行评估，作为确定退出价格的重要参考。 为体现政府扶持的政策性要求，财政经营性资金可对所投资的省重点发展产业、高新技术初创期企业、公用事业设施建设企业等给予适当让利，如前三年优惠股息、在投入时约定退出期限和回报率、按同期银行贷款基准利率收取一定的利息（或同类企业平均股息）等。具体由省财政厅、省级行业主管部门在有关委托投资协议中明确。 （三）费用支付。省财政按受托管理财政资金总额的一定比例和管理业绩，每年支付受托管理机构管理费用（资金来源从相应的专项资金中安排解决），并将投资净收益的10%左右用作受托管理机构的奖励资金。 （四）收益管理。省财政股权投资资金退出后形成的收益，除支付管理费用和奖励外，本金和剩余收益部分由受托管理机构负责上缴省财政，原则上按原渠道滚动使用，必要时按程序报批后可统筹使用。 八、绩效评价和配套措施 （一）引入第三方机构对资金股权投入和使用情况进行风险评估和绩效评价，给省有关部门提出工作意见，并在一定范围内公布评价结果。 （二）建立资金动态调整机制。对未完成当年度股权投资的专项资金或行业主管部门，可减少下年度资金安排金额并作为今后申请财政资金的考量因素。对使用绩效好的资金或行业主管部门，可增加滚动投入资金额度，资金使用绩效差的资金或行业主管部门，减少滚动投入额度。 （三）制订完善相关操作办法。注入资本金类项目由省级行业主管部门会同省财政厅研究制订加强财政资金股权管理的具体办法；产业扶持类专项资金由省级行业主管部门会同省财政厅根据财政资金性质及类别，另行制订开展股权投资的具体操作办法和细则，制订相关投资管理协议，进一步明确管理主体的管理职责、监督检查及考核事项等；省财政厅会同省级行业主管部门结合股权投资管理有关要求修订完善现有专项资金管理办法。 （四）发挥资产评估等专业机构在股权投资运作中的作用。省财政厅委托有关中介管理协会通过竞争性方式，择优选取一批实力强、业务精、管理规范的资产评估机构承担财政经营性资金股权价值评估工作，资产评估结果作为财政资金入股、管理、退出定价的重要依据。 （五）简化国有产权转让流程。省有关主管部门及产权交易平台应按照国有产权管理、转让等规定，制订相关扶持政策，简化国有产权登记工作流程，降低交易费用，按规定审批创业者或其他股东回购财政资金股权，为财政资金退出计划顺利实施创造有利条件。 九、实施步骤 （一）启动试点。2013年，省财政厅商省级行业主管部门按分类处理的原则确定各类试点资金范围、安排比例等，报省政府批准后开展试点工作。 （二）逐步推广。在总结2013年实施经验基础上，省财政厅商省级行业主管部门进行研究，提出今后年度财政经营性资金实施股权投资管理的整体方案，报省政府批准后进行推广。 （三）实施中遇到的问题，径向省财政厅反映。广东省人民政府办公厅2013年4月25日