Notice of Huizhou Municipal People's Government Office on Issuing the Implementation Plan for Equity Investment Management of Municipal-Level Fiscal Operating Funds

惠府办〔2014〕28号 各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：《惠州市市级财政经营性资金实施股权投资管理实施方案》业经十一届81次市政府常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真组织实施。 惠州市人民政府办公室2014年11月23日 惠州市市级财政经营性资金实施股权投资管理实施方案 为加强市级财政经营性股权投资资金管理，规范股权投资工作，按照《广东省人民政府办公厅关于省财政经营性资金实施股权投资管理的意见（试行）》（粤府办〔2013〕16号）以及省财政厅《关于印发〈省财政经营性资金实施股权投资管理操作规程（试行）〉的通知》（粤财工〔2013〕280号），结合我市实际情况，制定本实施方案。一、指导思想为深化经济体制改革，进一步完善公共财政体系，建立健全产权明晰的财政资金股权投资管理制度，实现财政资金良性循环和保值增值，构建财政资金激励引导经济社会发展的长效机制，促进基础设施项目建设和战略性新兴产业、高新技术产业、创新创业型企业发展，为加快我市经济结构调整，提升自主创新能力和产业核心竞争力作出积极贡献。二、基本原则（一）政府引导，社会参与。通过股权投资方式发挥财政资金杠杆作用，吸引社会资本投向基础设施项目、战略性新兴产业和需要政府扶持的高新技术产业，培育科技含量高、创新能力强的先导性企业，带动产业发展。（二）专业管理，市场运作。财政部门委托（或信托，下同）市专业机构对财政资金实施股权投资管理，充分利用受托管理机构的专业优势、投资经验对项目进行研究判断和选择，按市场化方式运作。（三）分类处理，突出重点。对财政资金进行科学分类、集中投入，积极培育我市重点发展和需要政府扶持的项目、产业、企业，缓解创新、创业型企业发展初期资金不足问题。（四）循环使用，滚动支持。通过阶段性持有股权、适时退出获得合理回报实现财政资金良性循环和保值增值。财政资金投资收益原则上用于产业发展的再投入，实现财政资金的长期、可持续支持，充分发挥引导放大效应。（五）加强监管，提高绩效。加强财政资金监管和投资项目管理，及时开展绩效评价和跟踪问效。加强受托管理机构管理，明确受托管理机构责任与义务，建立有效的风险防范体系和激励约束机制。三、实行股权投资管理的市级财政资金范围本方案所称市财政经营性资金，是指在基本公共服务和行政运行领域之外，市财政安排用于支持经济社会事业发展、提供准公共产品和社会服务等方面，可实施经营性投资的资金。（一）注入资本金项目资金。市财政安排用于交通、机场建设、水利设施、环境保护、城市建设、旅游设施及创业投资等项目建设的资本金，项目后续经营具有盈利性的，原则上安排不低于70%的资金进行股权投资，项目后续经营难以产生盈利的，原则上可不按本方案实行股权投资，但需明晰市财政资金占股，享有相应的权益，规范运作，加强管理。（二）产业扶持类专项资金。市财政支持我市重点产业发展的专项资金，具备股权投资条件的，原则上应安排不少于50%的资金实施股权投资管理；支持一般产业小额专项资金，具备股权投资条件的，原则上应安排不少于40%的资金实施股权投资管理。（三）市财政安排用于补助各类产业园区基础设施建设、城乡公用设施建设的资金、风景名胜区配套服务设施建设资金等，具备股权投资条件的，原则上应实施股权投资管理。四、股权投资管理实施主体市财政经营性股权投资资金管理的实施主体包括市行业主管部门、市财政局和受托管理机构。各实施主体协调配合，各负其责。（一）市行业主管部门。牵头负责股权投资管理项目实施，制订本部门股权投资管理操作细则，与受托管理机构签订委托管理协议；加强股权投资受托管理机构的考核，开展股权投资项目绩效自评。（二）市财政局。负责统筹安排用于股权投资资金，股权投资资金监管，筛选股权投资管理专项资金类型及选取评估机构，会同市行业主管部门根据候选受托管理机构条件选定具体受托管理机构；按规定支付受托管理费用，组织收缴股权投资资金及收益，开展股权投资资金重点绩效评价。（三）受托管理机构。按照委托管理协议等负责股权投资资金市场化运作，在法定程序内承担股权投资资金管理有限责任，按所持有股权行使股东权利，履行股东义务，负责股权投资资金项目实施，提出项目处置建议、实施项目退出等，并建立相应的投资资金风险规避机制、运作机制和退出机制，防范债务风险。五、股权投资管理实施程序（一）注入资本金项目资金。注入资本金项目资金可选择以下两种模式中的一种进行股权投资操作：1.在市行业主管部门主导下，将市财政资本金注入对口市属企业（该市属企业一般为国有全资公司或国有控股公司），以市属企业为投资主体开展项目投资。股权投资工作由市级行业主管部门和对口市属企业具体管理和实施，进一步明确市财政资金股权、收益分配、管理措施等，加强项目实施管理和风险防控。2.在市行业主管部门主导下，市财政注资资金通过委托受托管理机构直接投资于具体项目公司，以项目公司为主体开展项目投资。市行业主管部门与受托管理机构签订委托管理协议，明确双方权利义务。股权投资工作由市行业主管部门和受托管理机构具体管理和实施，进一步明确市财政资金股权、收益分配、管理措施等，加强项目实施管理和风险防控。市级全资或国有控股且已具有相应的对口市属企业的注入资本金项目，可采用第一种模式，其余可采用第二种模式。（二）产业扶持类专项资金。产业扶持类专项资金经确定应实行股权投资管理后，资金申报、项目评审、下达项目计划等仍与非实行股权投资管理的产业扶持类专项资金类似，但申报工作应明确提出股权投资管理要求；同时，经项目评审入围的股权投资项目应交受托管理机构进行独立调查，受托管理机构就此提出尽职调查报告及投资方案建议。（三）省财政安排用于补助产业园区基础设施建设、城乡公用设施建设、风景名胜区配套服务设施建设等方面资金。可结合实际采用上述注入资本金类项目或产业扶持类专项资金项目的股权投资管理方式。根据工作需要，市财政可将股权投资资金无偿划拨地方政府，由地方政府委托有条件的控股公司持股。六、参股期限和比例（一）参股比例和期限。市财政注入资本金类项目视具体情况确定股权投资期限；产业扶持类专项资金投资参股期限一般为3~5年，最长不超过10年，财政资金出资额占被投资企业的股份原则上不超过其总股本的30%（且不为第一大股东）。（二）项目退出。市财政经营性股权投资资金达到一定的投资年限或约定的投资条件时，应实现财政资金退出。1.对于被投资企业达到一定的投资年限或约定投资条件（如一定的增值率、企业上市、未能实现预期盈利目标等）应适时进行股权转让、股票减持、其他股东回购以及清算等。2.当出现以下情形或在投资运作管理过程中出现需提前退出的情况时，应实施项目退出：（1）违反国家相关法律法规；（2）投资进度缓慢，预计难以完成；（3）投资项目估值低于原始出资额的70%；（4）项目核心管理团队或经营策略发生重大变动，无法继续按约定实现政策目标；（5）其他需退出的情况；3.对于财政性经营资金所投资的市重点发展产业、高新技术初创期企业、公用事业设施建设企业等可给予适当让利，如前三年优惠股息、在投入时约定退出期限和回报率、按同期银行贷款基准利率收取一定的利息（或同类企业平均股息）等。具体由市财政局、市级行业主管部门在有关委托投资协议中明确。资金退出由受托管理机构和对口市属企业向市行业主管部门和市财政局提出退出申请，市行业主管部门和市财政局按程序报批后实施退出。国有股权转让应按照国家有关企业国有产权转让管理的规定执行，包括应委托有资质的评估机构评估，合理确定财政资金股权价值和退出价格。对难以回收的项目投资，按程序报批后核销。七、受托管理机构应具备的条件和管理费用（一）受托机构的条件。股权投资受托管理机构须符合以下基本资质条件： 1.具备较强的资本实力和健全内部财务管理制度的市属国有独资投资机构；2.能有效执行促进产业发展的相关政策和制度；3.具备执行项目调查论证的专业团队、专业资质和技术力量；4.具备能够有效履行出资人职责的人力资源（如派出董事、监事、财务总监等）；5.有良好的经营业绩、诚信记录和丰富的资本运营经验。（二）费用支付。受托管理机构的回报包括两部分：年度管理费和业绩奖励。1.年度管理费。市财政产业扶持类资金按当年度未收回资金的2%向受托管理机构支付管理费。项目实施期低于3年的，按实际年限逐年审核拨付，资金来源从相应的专项资金中安排；项目实施期高于5年的，按5年支付。项目实施3年以后的管理费用在资金清算后从投资收益中一次性支付，资金未获得收益或收益不足支付管理费用的将不再支付。委托管理股权投资项目金额在1亿元以下年度管理费提取比例按2%核定，超过1亿元报市政府批准。未采用委托管理方式的注入资本金类项目资金不支付管理费用。采用委托管理方式的注入资本金类项目资金，经市政府批准可参照上述标准从委托管理资金中或未来收益中安排支付管理费用，原则上市财政不新增安排管理费用。2.业绩奖励。投资项目清算后，将投资净收益的20%左右安排用于受托管理机构的业绩奖励。八、风险控制和收益管理（一）受托管理机构应在国有或国有控股的商业银行开设资金专户，存放市财政经营性股权投资金资金，并专账核算。对口市属企业应对市财政注入的资本金类股权投资资金实行专账核算。（二）市行业主管部门会同市财政局应督促受托管理机构建立市场化运作风险规避机制和退出机制，对受托管理机构履职情况及委托管理资金经营情况、财务状况等进行监督检查。（三）实施投资后，受托管理机构可结合实际按国家有关法律法规规定向被投资企业派出董事和监事等高级管理人员，适当参与被投资企业管理，定期收集、分析企业的经营和财务信息，建立风险预警体系，控制投资风险。（四）受托管理机构要按有关规定和约定，认真履行管理职责，制定相应的管理制度、工作流程、风险防范制度等报市行业主管部门和市财政局备案。鼓励受托管理机构利用自有资金对市财政经营性资金投资项目进行跟进投资，建立风险分担机制。同时，受托管理机构应指定机构负责人负责指导和监督受托管理资金的运作，设置相应的业务机构、配备足够的专业人员，指定独立于业务部门的审核部门对项目投资运作全过程进行合规性审核。（五）受托管理机构应每半年向市行业主管部门和市财政局报送股权投资资金管理运作情况、被投资企业项目进展情况、股本变化情况等，投资管理过程中的重大事项应及时报告。（六）损失共担。市行业主管部门和受托管理机构应在职责范围内加强股权投资资金管理，确保财政资金保值增值，对投资运作过程中产生的资金损失承担一定的责任。市行业主管部门以单项资金为整体进行核算，发生损失的，结合损失情况核减今后年度该项资金安排金额及滚动投入金额；受托管理机构扣减该项资金受托管理费用或管理的其他资金业绩奖励等。（七）股权投资资金退出后的本金及剩余收益由受托管理机构和对口市属企业上缴市财政，原则上用于股权投资，由市政府结合我市产业发展规划统筹安排。九、绩效评价和配套措施（一）市级行业主管部门负责开展经管股权投资资金的绩效自评，会同市财政局按受托管理的资金总规模对受托管理机构实行总体考核，投资初期（一般为前三年）侧重于投资情况、管理能力、管理机制等的考核，投资中后期侧重于财政资金保值增值、盈利水平等的考核。对连续3年未完成国有资产保值增值目标的受托管理机构，市级行业主管部门会同市财政局可撤销其受托管理资格，并会商市有关主管部门将股权投资资金受托管理经营情况纳入市属企业负责人经营业绩考核等，增强股权投资管理约束性，提高管理效益。（二）市财政股权投资资金纳入公共财政考核评价体系，引入第三方机构对资金股权投入和使用情况进行风险评估和重点绩效评价，向市有关部门提出工作意见，并在一定范围内公布评价结果。 （三）建立资金动态调整机制。对未完成当年度股权投资的专项资金或行业主管部门，可减少下年度资金安排金额并作为今后申请财政资金的考量因素。对使用绩效好的资金或行业主管部门，可增加滚动投入资金额度，使用绩效差的资金或行业主管部门，减少滚动投入额度。（四）发挥资产评估等专业机构在股权投资运作中的作用。市财政局通过竞争性方式，择优选取一批实力强、业务精、管理规范的资产评估机构承担财政经营性资金股权价值评估工作，资产评估结果作为财政资金入股、管理、退出定价的重要依据。原则上，评估机构每三年遴选一次，三年期满重新进行遴选，三年期间出现违反相关规定行为的机构将由市财政局撤销其资格，并严格按照《资产评估机构审批和监督管理办法》进行行政处罚。（五）简化国有产权转让流程。市有关主管部门及产权交易平台应按照国有产权管理、转让等规定，制订相关扶持政策，简化国有产权登记工作流程，降低交易费用，按规定审批创业者或其他股东回购财政资金股权，为财政资金退出计划顺利实施创造有利条件。（六）制订完善相关操作办法。注入资本金类项目由市级行业主管部门会同市财政局研究制订加强财政资金股权管理的具体办法；产业扶持类专项资金由市级行业主管部门会同市财政局根据财政资金性质及类别，另行制订开展股权投资的具体操作办法和细则，制订相关投资管理协议，进一步明确管理主体的管理职责、监督检查及考核事项等。 十、实施步骤（一）启动试点。2014年，市财政局商市级行业主管部门按分类处理的原则确定各类试点资金范围、安排比例等，报市政府批准后开展试点工作。 （二）逐步推广。在总结2014年实施经验基础上，市财政局商市级行业主管部门进行研究，提出今后年度财政经营性资金实施股权投资管理的整体方案，报市政府批准后进行推广。 （三）实施中遇到的问题，径向市财政局反映。