Notice of the General Office of the People's Government of Guangdong Province on Issuing the 'Work Plan for Creating a Demonstration Zone for a Law-Based Government in the Pearl River Delta Region of Guangdong Province'

粤办函〔2015〕592号 广东省人民政府办公厅关于印发《广东省创建珠三角法治政府示范区工作方案》的通知广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆市人民政府，省有关单位： 《广东省创建珠三角法治政府示范区工作方案》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。实施过程中遇到的问题，请径向省法制办反映。省府办公厅2015年11月30日广东省创建珠三角法治政府示范区工作方案 为贯彻中央“四个全面”战略布局，落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，全面推进依法治省，加快建设法治广东，省政府决定，在珠三角地区创建法治政府示范区，通过典型示范、辐射带动方式，推动我省法治政府建设工作走在全国前列，率先实现基本建成法治政府的目标。为切实做好珠三角法治政府示范区创建工作，特制定本工作方案。 一、指导思想和总体目标 以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，按照省委、省政府关于深入推进依法行政、加快建设法治政府的部署要求，着力在推进法治政府建设的重点领域和关键环节取得新突破，到2018年，珠三角地区基本建成“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府；法治理念明显提升，决策质量显著提高，政府职能全面履行，行政执法严格规范，行政监督及时有效，合法权益有效保障，引领全省各级行政机关提升依法行政能力和水平，为我省实现“三个定位、两个率先”目标提供有力法治保障。 二、主要创建任务 通过开展法治政府示范区创建活动，珠三角九市率先完成《中共广东省委贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》和《广东省贯彻党的十八届四中全会重要举措实施规划（2015-2020年）》中确定的目标任务。 （一）深化行政体制改革，加快转变政府职能。 1．依法全面履行政府职能，落实行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，切实做到法定职责必须为、法无授权不可为。（省编办，省法制办，珠三角九市政府负责，列第一的为牵头单位，下同） 2．大力推行权力清单制度，将政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、责任事项、监督方式等向社会公开。到2016年底，市、县两级政府基本完成权力清单的公布。（省编办，省法制办，珠三角九市政府负责） 3．深化行政审批制度改革，完成省、市、县（市、区）政府部门非行政许可审批清理工作。严格依照《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政许可法》、《广东省行政许可监督管理条例》等规定设定行政许可，严格控制新设行政许可。对保留的行政许可事项，全面开展行政审批标准化建设，推行限时办理、规范办理、透明办理、网上办理。（省编办，省经济和信息化委，珠三角九市政府负责） 4．推行相对集中行政许可权制度，积极稳妥推进相对集中行政许可权改革试点工作，适时进行推广。全面清理规范行政许可前置中介服务项目及收费，破除中介服务垄断，切断中介服务利益链，规范中介服务收费，推进中介服务行业公平竞争。（省编办，珠三角九市政府负责） 5．实行统一的市场准入制度，全面推行普遍备案、有限核准的管理方式，在完善负面清单的基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。完善网上办事大厅建设，以网上办事大厅倒逼行政审批标准化、透明化、规范化，提高行政办事效率。（省发展改革委、经济和信息化委，珠三角九市政府负责） 6．强化市场监管，加强事中事后监管，创新市场监管方式，完善市场监管体系。深化商事制度改革，落实注册资本认缴登记制和放宽工商登记其他条件的改革措施，深入推进“先照后证”改革，全面实施“三证合一”登记制度改革，逐步实现“一照一码”登记模式。清理、废除妨碍公平竞争的各种规定和做法，破除部门保护、地区封锁和行业垄断。运用社会信用代码制度、政务信息资源共享交换平台等手段，加强社会信用体系建设。（省工商局、发展改革委、经济和信息化委，省编办，珠三角九市政府负责） （二）加强和改进政府立法及规范性文件管理，不断完善全面深化改革的法制环境。 7．完善政府立法体制机制，改进政府立法工作方法，重要行政管理规章由政府法制机构组织起草，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。逐步建立重大立法事项第三方评估制度，进一步完善规章草案委托起草机制。（省法制办，珠三角九市政府负责） 8．加强重点领域政府立法，实现立法和改革决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需求。对改革发展急需的、实践证明行之有效的政策措施，应当及时上升为政府规章；需要先行先试的，要按照法定程序获得授权。（省法制办，珠三角九市政府负责） 9．加强和改进立法信息公开、立法听证、立法调研等工作，让社会公众有效参与立法工作的立项、起草、调研论证等过程，提高政府立法公众参与度。（省法制办，珠三角九市负责） 10．加强规章和规范性文件管理。完善规范性文件制定程序，落实公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定、统一发布制度。完善备案审查制度，加强规范性文件备案信息化建设。建立健全常态化的规章和规范性文件清理工作机制，2017年底前完成对现行有效的规章和规范性文件的清理工作，并向社会公布清理结果。自2018年起，一般每隔5年进行一次规章清理。推行规范性文件有效期制度，按期修改、废止或者重新制定规范性文件。未建立规范性文件有效期制度的，每两年开展一次规范性文件清理，并向社会公布清理结果。开展规范性文件日常监督和监督检查，强化对行政机关违法制定规范性文件的责任追究。（省法制办，珠三角九市政府负责） （三）建立健全科学民主决策机制，推进行政决策科学化、民主化、法治化。 11．实行重大决策目录管理，到2016年底前，珠三角九市政府及其部门普遍制定重大行政决策事项目录并向社会公布。依托政府信息公开发布平台，加强重大行政决策公众参与平台建设，实现公众参与决策常态化。对社会关注度高且不涉密的行政决策，应当在作出决策前征求社会公众意见，并及时反馈意见采纳情况和理由。（省府办公厅、省法制办，珠三角九市政府负责） 12．严格落实《广东省重大行政决策听证规定》，2016年，珠三角九市政府及其部门全面开展重大行政决策听证活动；2017年，珠三角九市所辖县（市、区）政府及其部门全面开展重大行政决策听证活动。大力推行文化教育、医疗卫生、环境保护、公用事业等重大民生决策事项民意调查制度。（省府办公厅、省法制办，珠三角九市政府负责） 13．建立重大行政决策专家论证制度，完善政府决策咨询论证专家选聘、委托和管理机制，提高专家的专业性、代表性和均衡性。逐步实行专家信息和论证意见公开。2018年前，珠三角九市政府普遍建立决策咨询专家库，对专业性、技术性较强的决策事项，组织专家、专业机构进行论证。（省府办公厅、省发展改革委、法制办，省社科院、省发展研究中心，珠三角九市政府负责） 14．完善决策风险评估机制，探索引入社会组织和专业机构进行风险评估，把评估结果作为决策重要依据。（省府办公厅、省法制办，珠三角九市政府负责） 15．建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论或者作出决策。2015年底前，市、县（市、区）政府以政府法制机构为平台全面设立法律顾问室，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，充分发挥法律顾问在重大行政决策、推进依法行政中的积极作用。（省法制办，省编办，珠三角九市政府负责） 16．完善政府及其部门议事工作规则，重大行政决策应当经政府常务会议或者全体会议、部门领导班子会议讨论决定，由行政首长在集体讨论基础上作出决定。行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应在会上说明理由，集体讨论情况和决定应如实记录。（省府办公厅，珠三角九市政府负责） 17．建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，加强决策记录和档案管理，对决策违反程序、严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的责任。（省监察厅、审计厅，珠三角九市政府负责） （四）进一步深化政务公开，打造“阳光政府”。 18．认真贯彻《中华人民共和国政府信息公开条例》，坚持以公开为常态、不公开为例外的原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。（省府办公厅、省发展改革委、经济和信息化委、法制办，珠三角九市政府负责） 19．重点推进财政预决算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设、公共监管等领域的政府信息公开。涉及公民、法人或者其他组织权利和义务的规范性文件按有关要求予以公布。推行行政执法公示制度。（省府办公厅、省重点领域信息公开牵头单位、省法制办，珠三角九市政府负责） （五）深化行政执法体制改革，坚持严格规范公正文明执法。 20．根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量，把机构改革、政府职能转变调整出来的人员编制用于充实重点领域基层执法力量。（省编办，省法制办，珠三角九市政府负责） 21．大力推进综合执法，大幅减少市、县（市、区）政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，探索跨部门、跨地区综合执法。（省编办，省法制办，珠三角九市政府负责） 22．完善市、县（市、区）政府行政执法规范管理，完善行政执法统一领导和协调机制。按照国家部署理顺行政强制执行体制，提高行政强制执行效率。实行省以下环保监测监察执法垂直管理制度，理顺城市管理执法层级关系，明确城管执法职责范围，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。（省法制办，省编办，省环境保护厅、住房城乡建设厅，珠三角九市政府负责） 23．严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，未持有合法有效的行政执法证件，不得授予执法资格，不得从事执法活动。开展珠三角政府雇员行政执法资格试点，解决基层行政执法力量不足问题。2016年全面实现行政执法人员网上考试，提高行政执法人员素质和水平。（省法制办、人力资源社会保障厅，省编办，珠三角九市政府负责） 24．健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准、移送程序和证据要求，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。（省检察院，省公安厅、法制办，珠三角九市政府负责） 25．建立随机抽取被检查对象、随机选派检查人员的“双随机”机制，规范行使监管部门自由裁量权。坚持依法监管，法律法规规章没有规定的，一律不得擅自开展执法检查。到2017年底前，各级行政机关对本单位行使的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等职权的裁量范围、幅度进行细化，并向社会公开。（省法制办，省编办，珠三角九市政府负责） 26．完善执法程序，建立执法全过程记录制度。严格执行重大执法决定法制审核制度，明确重大行政执法事项范围。建立健全行政裁量权制度，推行行政执法公示制度，及时向社会公布行政执法抽查及处理结果，并与社会信用体系相衔接，建立诚信档案、失信联合惩戒和黑名单制度。加快行政处罚信息化管理系统等行政执法办案系统建设，逐步实现执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督、执法情况网上查询。（省法制办、经济和信息化委、工商局，珠三角九市政府负责） 27．严格执行《广东省行政执法责任制条例》，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制。市、县（市、区）行政执法部门分别于2016、2017年制定、完善关于实行行政执法责任制的配套文件。（省法制办，珠三角九市政府负责） 28．加强行政执法经费财政保障，为执法装备配备、科技建设、基础设施方面的投入提供必要的经费保障。开展行政执法活动的监督检查，提高行政执法经费使用效能。（省财政厅、法制办，珠三角九市政府负责） （六）加强对行政权力的制约和监督，在法治平台上化解行政争议。 29．按照突出加强对政府依法行政工作监督的要求，自觉接受人大常委会对依法行政的监督。加强行政应诉队伍能力建设，加强行政机关依法出庭应诉工作，尊重并执行人民法院生效裁判。配合检察机关对在履行职责中发现的行政违法行为进行监督。（省法制办，珠三角九市政府负责） 30．强化政府内部层级监督和专门监督。强化行政复议决定的执行，发挥行政复议意见书、建议书的指引、规范作用。逐步推行行政复议审理权相对集中，建立行政复议开庭审理、公开听证等制度。落实行政复议专项经费、办案场所及其他装备保障，提高行政复议规范化建设水平。完善仲裁制度，提高仲裁公信力。健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。（省法制办、司法厅，珠三角九市政府负责） 31．强化对重点部门和岗位的权力制约，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗。制定内部审批制度规范，强化内部流程控制，加强廉政风险防控。（省编办，省发展改革委、财政厅、国资委，珠三角九市政府负责） 32．加强行政监察工作，加大行政监督和行政监察力度，完善行政不作为、乱作为及失职、渎职举报投诉和监督查处制度。建立政府法制机构与监察机关、公务员主管部门对违法行政行为的情况报送、问责处理等联动机制，实现违法行政责任追究的常态化。（省监察厅、人力资源社会保障厅、法制办，珠三角九市政府负责） 33．完善社会监督和舆论监督机制，珠三角九市普遍建立“12345”政务服务平台，方便群众投诉举报、反映问题。建立对行政机关违法行政行为实名投诉举报登记制度，依法及时调查处理违法行政行为。重视运用和规范互联网监督，建立健全网络舆情收集、研判、处置机制，推动网络监督规范化、法治化。（省经济和信息化委、法制办、信访局、省网信办，珠三角九市政府负责） （七）加强依法行政能力建设，提高基层依法行政、依法办事的能力和水平。 34．建立健全领导干部学法用法制度。对领导干部任职前实行法律知识考试制度。提高公务员录用考试中法律知识的比重。完善行政工作人员学法制度。采取多种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。（省法制办、人力资源社会保障厅、司法厅，珠三角九市政府负责） 35．切实做好法治政府建设组织推动、宣传培训、示范区创建、信息化建设、考核评议等方面的经费保障工作。围绕建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件。加大政府立法、政府法律顾问、依法行政考评等领域的购买服务力度，提高法治政府建设效率和水平。研究建立行政复议和行政应诉人员办案津贴制度。（省财政厅、人力资源社会保障厅、法制办，珠三角九市政府负责） 36．探索建立政府法制机构、行政执法部门与高等院校、科研单位人员双向交流机制和互聘制度。加强法治政府理论研究，推动政府法制机构与高等学校、科研单位合作建设法治政府理论与实践教学基地，为法治政府建设提供理论支撑和决策参考。加强粤港澳法律事务的交流合作。（省法制办、港澳办，省社科院，珠三角九市政府负责） 37．加强基层政府法治队伍推进依法行政的能力保障，使市、县（市、区）政府法制机构的规格、编制与其职责和任务相适应。在乡镇政府、街道办事处明确负责法制工作的机构和人员。建立政府法制机构与行政执法部门干部双向挂职交流机制。（省法制办，省编办，珠三角九市政府负责） 三、珠三角各市先行试点任务 珠三角九市在全面落实示范区创建工作任务的同时，要结合本地区的特色和优势，突出重点，抓好先行试点，树立典型，以点带面，积极推进落实本市先行试点工作任务。 （一）广州、深圳、珠海、佛山市开展行政决策和行政体制改革先行试点。实行重大决策目录管理，完善决策风险评估、合法性审查制度，强化行政决策责任追究。推行权力清单制度，深化行政审批制度改革和商事制度改革，推行相对集中行政许可权制度，以及行政审批标准化、行政服务标准化。广东自贸区开展行政审批、执法改革先行试点，广州开发区开展创新行政管理方式、加强事中事后监管先行试点，深圳福田区开展相对集中行政许可权先行试点。 （二）深圳、珠海、佛山市开展政务公开和政府法律顾问服务先行试点。推进市、县（市、区）政府政务公开常态化，加强重点领域的政府信息公开，推进政务信息化。以市、县（市、区）政府法制机构为平台全面设立法律顾问室、建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。 （三）东莞、中山市开展行政复议应诉和镇街法制机构建设先行试点。强化行政复议案件开庭审理和听证制度，发挥行政复议委员会功能作用。加强镇街法制机构队伍建设，建立健全相关配套制度，确保镇街法制机构能承担镇街行政决策和涉法事务的审核把关、规范性文件报备、行政执法监督指导、行政执法人员管理、行政案件办理等政府法制业务。 （四）惠州、江门、肇庆市开展行政执法体制改革先行试点。推进综合执法，完善市、县（市、区）政府行政执法管理，落实行政执法人员资格管理制度，建立执法全过程记录制度。加强行政执法责任制建设，理顺城管执法体制。推进“行政处罚自由裁量权标准化管理及执法监督系统”建设，完善行政执法案卷评查制度，严格执行重大执法决定法制审核制度。 四、保障要求 （一）加强领导。珠三角法治政府示范区创建工作由省依法行政工作领导小组负责统筹领导和推进实施，珠三角九市承担创建主体责任。省有关部门要按照任务分工，强化职能作用，加强指导服务，紧密配合珠三角九市推进创建工作落实。 （二）落实责任。珠三角九市要按照一把手负总责、一级抓一级、层层抓落实的原则，建立健全实施示范区创建工作责任制，行政首长要履行第一责任人的责任，加强对创建工作的组织领导。珠三角九市要根据创建工作方案的有关要求，结合本地区实际，抓紧制订本市创建工作实施方案，分解工作目标任务，明确工作进度，并于2016年1月底前将创建工作实施方案上报省依法行政工作领导小组办公室。 （三）强化检查考核。将创建工作情况纳入省依法行政考评和实施《珠三角规划纲要》评估考核，加强省依法行政考评的结果反馈和限期整改工作，研究建立法治政府建设激励机制，对工作得力、成效显著的，给予通报表扬；对工作不力的，及时约谈、责令整改、通报批评。省法制办探索引入第三方评价机构，建立相关评价体系，自2016年底起每年向社会公布评价结果。 （四）注重宣传推广。通过开辟宣传栏、举办专家访谈、网络论坛等形式，加强宣传引导，形成全社会共同参与创建法治政府示范区的浓厚氛围。2018年第四季度，省依法行政工作领导小组将组织对珠三角法治政府示范区创建工作进行总结验收，并适时提请省政府召开创建工作经验交流会，总结推广成果经验。