Notice of Huizhou Municipal People's Government Office on Issuing the Implementation Plan for the Comprehensive Reform of Urban Public Hospitals in Huizhou City

惠府办函〔2016〕97号 各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：《惠州市城市公立医院综合改革实施方案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。实施过程中遇到的问题，请径向市深化医药卫生体制改革工作领导小组办公室（设在市卫生和计生局）反映。 惠州市人民政府办公室 2016年9月8日 惠州市城市公立医院综合改革实施方案 为贯彻落实全国卫生与健康大会、《“健康中国2030”规划纲要》以及《关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的若干意见》等精神，按照《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）、《广东省人民政府办公厅关于印发广东省城市公立医院综合改革实施意见的通知》（粤办函〔2015〕530号）和《中共广东省委 广东省人民政府关于建设卫生强省的决定》（粤发〔2015〕15号）要求和部署，加强对我市公立医院综合改革试点的指导，结合我市实际，制定本实施方案。一、总体要求（一）指导思想。把人民健康放在优先发展的战略地位，推动医药卫生体制改革纳入全面深化改革中同部署、同要求、同考核，把党的十八届三中全会确定的医药卫生体制改革任务落到实处。严格贯彻落实国家、省关于城市公立医院综合改革的指导思想和基本原则，坚持公立医院公益性质和主体作用，探索推进我市公立医院管理体制、补偿机制、价格机制、人事编制、收入分配、医疗监管等体制机制改革，提高医疗服务质量，调动医务人员的积极性，促进公立医院健康发展，满足人民群众基本医疗服务需求。（二）基本原则。坚持改革联动与循序渐进相结合、分类指导与分步实施相结合、整体推进与重点突破相结合、因地制宜与探索创新相结合的原则。（三）基本目标。以建设卫生强市，打造健康惠州为目标，通过综合配套改革，重点推进基本医疗卫生制度建设，努力在分级诊疗制度、现代医院管理制度、全民医保制度、药品供应保障制度、综合监管制度5项基本医疗卫生制度建设上取得突破。到2017年底，基本实现以下目标：1.建立运行新机制。突出公立医院公益性，逐步破除公立医院逐利机制，落实政府对公立医院的领导、保障、管理和监督责任，药品、医用耗材使用和检验检查行为科学规范，卫生总费用增幅与本地区生产总值的增幅相协调，个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到25%以下。2.构建就医新格局。初步形成分级诊疗制度，基本建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式，基层医疗机构的就诊比例明显提高。3.提升医院运营绩效。医院运营管理权逐步得到落实；医疗服务体系能力明显提升；医疗服务流程进一步优化，病床使用率、出院患者平均住院日等指标得到合理控制。4.优化医疗行业发展环境。形成以公立医疗机构为主体、社会办医疗机构为重要补充的基本医疗服务供给新格局，群众满意度显著提升。二、改革范围市及区属二级以上公立医院（包括中大惠亚医院）。三、主要任务（一）改革公立医院管理体制。1.整合政府办医主体职责。落实政府领导责任、保障责任、管理责任和监督责任，推行政事分开、管办分开和全行业管理。（1）成立市医院管理委员会（以下简称医管委）。分管市领导担任医管委主任，市政府协调卫生和计生工作的副秘书长、市财政局局长、市卫生和计生局局长担任医管委副主任，市编办、卫生和计生局、发展改革局、财政局、人力资源和社会保障局、食品药品监管局、国资委等部门负责人及部分人大代表、政协委员、其他利益相关方任委员。医管委对公立医院实行统筹管理，主要负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等以及根据市委、市政府要求需要医管委决策的其他事项。（牵头单位：市卫生和计生局，配合单位：市编办、人力资源社会保障局）（2）成立市公立医院管理中心（以下简称市医管中心）。市医管中心作为市政府直属事业单位，承担医管委日常工作，依法行使管理公立医院的职责。划入管理的单位包括市中心人民医院、市第一人民医院、市中医医院、市妇幼保健计划生育服务中心、市第二人民医院、市皮肤病医院、市职业病防治院。（牵头单位：市卫生和计生局，配合单位：市编办、人力资源和社会保障局）（3）进一步转变政府职能。卫生和计生行政部门主要承担卫生发展规划、资格准入、规范标准、服务监管等行业管理职能。政府其他有关部门按照各自职责，制定并落实按规划设置的公立医院发展建设、人员编制、岗位设置、人员聘用、财政投入、社会保险、医药价格、收入分配等政策措施、标准规范。（牵头单位：市卫生和计生局，配合单位：市医改领导小组成员单位）2.落实公立医院运营自主权。探索完善公立医院管理体制，建立健全公立医院内部决策和制约机制，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按规定程序执行，落实职工代表大会表决通过医院岗位管理制度、人员聘用制度、工资分配方案等民主管理权。鼓励实行院长聘任制。2016年底前，实行院长任期目标责任考核和问责制，探索试行公立医院院长目标年薪制。（牵头单位：市医管中心）（二）建立公立医院运行新机制。1.破除以药补医机制。（1）全面取消药品加成。医院因取消药品加成（中药饮片除外）减少的合理收入（含药品贮藏、保管、损耗等费用），按照调整医疗服务价格补偿80%，财政专项补偿10%，医院自我消化10%的原则进行补偿。有条件的区级财政可以提高专项补偿比例。（牵头单位：市发展改革局，配合单位：市财政局、卫生和计生局）（2）降低药品和医用耗材费用。在药品流通领域推行“两票制”（生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票），鼓励医院与药品生产企业直接结算药品货款、药品生产企业与配送企业结算配送费用，压缩中间环节，降低虚高价格。公立医院使用的所有药品（不含中药饮片）和医用耗材均按省有关文件要求采购。重点加强对药占比、基本药物使用比例、大型医用设备检查阳性率、患者满意度等指标的控制情况。到2017年，公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30%以下；医用耗材收入占比二级医院控制在5%左右，三级医院控制在10%左右；百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下。采取处方负面清单管理、处方点评等形式控制抗菌药物不合理使用，强化对激素类药物、抗肿瘤药物、辅助用药及新特药进行专项监管。（牵头单位：市卫生和计生局，配合单位：市食品药品监管局、医管中心）2.建立科学合理的医疗服务价格体系。（1）调整医疗服务价格。按照总量控制、结构调整的原则，2016年10月底前，研究制定公立医院医疗服务价格改革方案。在降低药品、医用耗材费用和取消药品加成的同时，降低大型医用设备检查治疗价格和检验项目价格，合理调整提升体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格，特别是诊疗、手术、护理、床位、中医等服务项目价格，调整后的医疗服务项目按规定纳入医保报销范围。（牵头单位：市发展改革局，配合单位：市卫生和计生局、人力资源和社会保障局、医管中心）（2）理顺医疗服务比价关系。逐步理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系，建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。推进收费方式改革，逐步减少按项目定价，探索按病种、服务单元、床日等为计价单位的定价方式，探索普通门诊打包定价、打包付费。（牵头单位：市发展改革局，配合单位：市人力资源和社会保障局、卫生和计生局、医管中心）3.建立可持续财政投入保障机制。（1）落实主体责任。明确政府对公立医院的定项投入政策，落实符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入，以及承担公共卫生任务和紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费投入。（牵头单位：市财政局，配合单位：市卫生和计生局、医管中心）（2）定向投入倾斜。明确政府对中医医院、传染病院、精神病院、职业病防治院、妇产医院、儿童医院以及康复医院等专科医院的投入倾斜政策。（牵头单位：市财政局，配合单位：市卫生和计生局、医管中心）（3）改革财政补助方式。强化财政补助与公立医院的绩效考核结果挂钩关系，由市医管中心对医院基本医疗服务数量、手术难度、病床周转率、转诊率、科研水平、满意度等指标进行绩效考核，财政部门根据市医管中心考核结果核定医院补助。逐步提高财政投入占公立医院总支出的比例，投入情况纳入政府年度医改考核。（牵头单位：市财政局，配合单位：市医管中心）4.强化医保支付和监控作用。（1）深化医保支付方式改革。充分发挥医保的基础作用，强化医保基金预算，总额控制的基础上，结合门诊统筹实施按人头付费，结合住院、门诊大病保障实施按病种付费、按服务单元付费等复合式付费方式改革。探索按疾病诊断相关组（DRGs）付费。加快推进临床路径管理，逐步扩大按病种付费的病种数和覆盖面。2016年底，根据临床路径推进情况，实行按病种付费的病种逐步达到100个。（牵头单位：市人力资源和社会保障局，配合单位：市卫生和计生局）（2）发挥医疗保险作用。建立和完善医保经办机构和定点医疗机构之间公开、平等的谈判协商机制和风险分担机制。充分发挥各类医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用，加强商业保险机构与公立医院的合作，推进以健康管理为核心的商业健康保险发展。逐步将医保对医疗机构服务监管延伸到对医务人员的医疗服务行为监管。（牵头单位：市人力资源和社会保障局，配合单位：市卫生和计生局）（3）提升医疗保障水平。逐步缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距。在规范日间手术和中医非药物诊疗技术的基础上，逐步扩大纳入医保支付的日间手术和医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术范围。鼓励提供和使用适宜的中医药服务。将入院前门诊检查费用纳入住院结算。完善疾病应急救助制度。加强基本医保、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接，进一步减轻群众医药费用负担。（牵头单位：市人力资源和社会保障局，配合单位：市卫生和计生局、民政局）（4）提高医保管理服务能力。2016年底前，全市所有二级以上公立医院必须明确相应工作机构和人员对医院的基本医保进行专项管理。完善基本医保管理运行机制，改进服务手段。（牵头单位：市人力资源和社会保障局，配合单位：市医管中心）5.建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度。（1）探索编制和人事管理新方式。在现有编制总量内，合理核定公立医院编制总量，创新机构编制管理方式，逐步实现编制备案。深入推进人事制度改革，全面实行公开招聘、竞聘上岗，按岗聘用，合同管理。（牵头单位：市编办、人力资源和社会保障局，配合单位：市卫生和计生局、医管中心）（2）合理确定薪酬水平。探索制定公立医院绩效工资总量核定办法，着力体现医务人员技术劳务价值，并建立动态调整机制，逐步提高人员支出占医院支出的比例；医务人员个人薪酬不得与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩。力争到2018年，人员经费支出占医院业务支出的比例达到40%以上。完善绩效工资制度，公立医院通过科学的绩效考核自主进行收入分配。探索建立与薪酬制度挂钩的医务人员职级评估制度。（牵头单位：市人力资源和社会保障局，配合单位：市卫生和计生局、医管中心）（三）建立公立医院运行监管新模式。1.健全医院运营绩效考核制度。（1）建立考核评价体系。突出功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等考核指标，定期组织公立医院绩效考核以及院长年度和任期目标责任考核，并与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩，考核结果向社会公开。探索建立以需求为导向，以医德、能力、业绩为重点的医务人员评价体系。（牵头单位：市卫生和计生局，配合单位：市医管中心）（2）完善信息公开。探索每年向社会公开二级以上公立医院财务状况、绩效考核、质量安全、价格以及医疗费用控制指标、药品、卫生材料收入等主要收入比重等信息。探索对公立医院进行第三方专业机构评价，强化社会监督。（牵头单位：市卫生和计生局，配合单位：市医管中心）2．推动依法治理和标准管理。（1）强化依法治理。指导公立医院制定医院管理章程，明确医院宗旨、功能、目标，健全涵盖医院人财物和业务管理的运营管理基本制度；落实三级公立医院总会计师制度。优化执业环境，健全调解机制，2016年底前，所有市直医疗机构全部购买医疗责任保险，鼓励医师个人购买医疗责任保险或其他医疗执业保险，构建和谐医患关系。（牵头单位：市卫生和计生局，配合单位：市医管中心）（2）突出标准化管理。加强医疗质量管理与控制。大力推行临床路径管理，到2016年底，实施临床路径管理的病例数要达到公立医院出院病例数的30%，2017年达到50%。（牵头单位：市卫生和计生局，配合单位：市医管中心）（3）加强公立医院财务和预算管理。各级业务主管部门负责对公立医院预算、决算、结余资金、资产、负债、对外投资等事项进行全面管理。加强对公立医院年度预算审核，重点审核医院收支总量和结构，以及人员支出、基本建设支出、大型设备购置支出和重点项目支出的情况，严格控制不合理支出。（牵头单位：市卫生和计生局，配合单位：市医管中心）（4）严格控制医疗费用不合理增长。落实控制公立医院医疗费用不合理增长的政策措施，根据不同地区医疗费用水平和增长幅度以及不同类别医院的功能定位等，分类确定控费要求并进行动态调整。加强督促检查，定期对费用控制情况进行排名公示。列出具体清单，对辅助性、营养性等高价药品不合理使用情况和十大病种费用实施重点监控，遏制医疗费用不合理增长的势头。（牵头单位：市卫生和计生局，配合单位：市发展改革局、人力资源和社会保障局、财政局）（四）加快构建分级诊疗服务模式。1.落实基层首诊。明确功能定位，落实基层首诊，基层医疗卫生机构提供基本医疗和转诊服务。做好高血压和糖尿病等慢性病分级诊疗试点工作。推进全科医生签约服务，到2016年底，城市家庭医生签约服务覆盖率达到15%以上，重点人群签约服务覆盖率达到30%以上。明确签约服务内涵和标准，规范签约服务收费，完善签约服务激励约束机制。签约服务费用由医保基金、基本公共卫生服务经费和签约居民个人分担。鼓励二级以上医院医生到基层多点执业，实施家庭医生制度和乡镇健康团队服务。（牵头单位：市卫生和计生局）2.健全双向转诊。逐步增加公立医院通过基层医疗卫生机构和全科医生预约挂号和转诊服务号源，上级医院对经基层和全科医生预约或转诊的患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务，到2016年底，预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例要提高到20%以上，三级医院普通门诊就诊人次数市域占比明显下降。完善双向转诊程序，鼓励上级医院出具治疗方案，在下级医院或基层医疗卫生机构实施治疗。推进急慢分治格局的形成，可由三级医院专科医生、基层全科医生、公共卫生医生、护理人员组成团队，对下转慢性病和康复等患者进行管理和指导。（牵头单位：市卫生和计生局，配合单位：市医管中心）3.完善配套保障。结合分级诊疗工作推进情况，完善促进分级诊疗的医保支付政策，实施差别化的医保报销比例和起付线，在政策上向下级医院或基层医疗卫生机构倾斜。加强基层医疗卫生机构与公立医院购药、用药监管；完善基本药物制度，基层医疗机构药品配备要满足常见病、慢性病等患者用药需要，为下转提供必要的药品供应保障。推进护理服务社会化；推动“医养结合”。（牵头单位：市卫生和计生局，配合单位：市人力资源和社会保障局、食品药品监管局）（五）统筹医疗行业改革发展。1.打造医疗服务体系协同发展新格局。从严控制公立医院床位规模、建设标准和大型医用设备配备，对超出规模标准的公立医院，要采取综合措施，逐步压缩床位；床位使用率在80%以下的公立医院不再进行扩建。公立医院优先配置国产医用设备；禁止公立医院举债建设和超标准装修。公立医院提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。探索构建包括医疗联合体在内的各种分工协作模式；探索采取购买服务或资金奖励等方式，鼓励城市医联体与县域医联体对口帮扶。实行同级医疗机构医学检查检验结果互认；探索整合和利用现有资源，设置专门的医学影像、病理学诊断、消毒供应和医学检验医疗机构，促进医疗机构之间大型医用设备共享使用。通过网络医院整合医疗资源，建立远程医疗专科。（牵头单位：市卫生和计生局，配合单位：市医管中心）2.同步推进公立中医医院综合改革。细化落实对中医医院投入倾斜政策，制定实施差别化的价格调整、绩效考核等政策，建立维护公益性、突出中医药特色优势的公立中医医院运行新机制。加强临床路径推广应用，科学合理调整中医医疗服务价格。（牵头单位：市卫生和计生局，配合单位：市财政局、人力资源和社会保障局、发展改革局）3.改革执业注册和管理方式。推行区域注册，全面放开医师、护士执业地点限制。加快医生工作室、医生团队的组建和社会化管理，探索医疗超市或医疗专家城的建设。（牵头单位：市卫生和计生局，配合单位：市人力资源和社会保障局）4.推进社会力量参与改革。清理规范医疗机构设立审批，取消床位规模等前置条件；将社会办医纳入区域医疗资源规划，取消数量和地点限制。探索政府与社会资本通过品牌特许、购买服务、业务和技术等合作形式发展社会办医；支持通过股权、项目融资等筹集社会办医开办费和发展资金，鼓励企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量办医。落实社会办医各项税收优惠，将符合条件的社会办医疗机构按规定纳入医保定点范围，在职称评定、课题申报等方面与公立医疗机构同等待遇；将提供基本医疗卫生服务的社会办非营利性医疗机构纳入政府补贴；鼓励社会力量以出资新建、参与改制等多种形式投资医疗，优先支持举办非营利性医疗机构。（牵头单位：市卫生和计生局，配合单位：市发展改革局、财政局、人力资源和社会保障局、医管中心）5.加强人才队伍培养和提升服务能力。推进医教研协同发展，支持与国内外知名医学院校合作举办医学教学机构，争取境外医学院校为我市培养高层次医学人才。推动三级综合医院设立全科医学科；2018年每万人口拥有2.5名全科医生。推动建立专科医师规范化培训制度，加强公立医院骨干医生培养和临床重点专科建设。推进医院管理团队职业化建设，加强公立医院院长及职能部门管理人员职业化培训力度。强化职业综合素质教育和业务技术培训。到2016年底，医疗卫生机构统筹安排高层次卫生人才培养经费达到绩效工资总量的10%。推动医学转化平台建设，促进生命健康产业与医疗服务紧密对接。（牵头单位：市卫生和计生局，配合单位：市医管中心）6.加强卫生信息化建设和应用。制定市、县（区）两级卫生信息化建设的中长期规划，并纳入当地政府信息化建设总体规划。加强区域医疗卫生信息平台建设。到2017年，建立健全全员人口、居民电子健康档案和电子病历等三大数据库，基本实现市、县（区）信息平台互联互通、资源共享。运用“互联网+”医疗服务思维，加快发展云计算、物联网、移动互联网、大数据等信息化技术，优化医疗卫生业务流程，提高服务效率。全面实施健康医疗信息惠民行动计划。鼓励通过信息化技术开展慢性病管理、预约挂号、费用支付、远程诊疗、保险理赔等业务。2016年底前，基本完成所有二级以上医院信息化标准建设，所有二级以上公立医院和80%以上的基层医疗卫生机构与区域平台对接，60%的基层医疗卫生机构与上级医院建立远程医疗信息系统连接。（牵头单位：市卫生和计生局，配合单位：市经济和信息化局、医管中心）四、组织实施（一）强化组织保障。城市公立医院改革是建设卫生强市、打造健康惠州的重要基础。市政府各有关部门、各县（区）政府（管委会）、医疗机构主要领导要对本单位的改革任务负总责，分管领导具体负责，逐一分解工作任务、明确责任人，确保工作落实。职能部门要各司其职，进一步解放思想，强化改革指导和培训，统筹推进综合改革。（二）加强督导评价。各县、区，各相关部门要高度重视，狠抓落实，建立督导评估机制，强化问责，督促各单位按照进度安排落实各项改革任务，建立定期通报和动态调整制度，及时研究解决改革中出现的问题，提炼和推广好经验。（三）做好宣传引导。相关职能部门要加强对公立医院改革措施的宣传、解读，合理引导社会舆论和群众预期，调动医务人员参与改革的积极性和主动性，凝聚共识，为改革营造良好氛围。