Interpretation of the Ministry of Public Security's 'Opinions on Reforming and Improving the Law Enforcement Quality Assessment System'

【背景】 执法质量考评制度实施10年来成效卓著 2001年公安部发布实施 《公安机关执法质量考核评议规定》（公安部令第60号）以来，全国各地公安机关认真组织开展执法质量考评活动，有力推动了公安机关整体执法质量和执法水平的提高，这为执法质量考评制度的进一步完善奠定了基础。 通过连续多年开展执法质量考评，公安机关的执法质量逐年稳步提升，得到了政法各部门和社会各界的广泛认可。各级公安机关以执法质量考评为抓手，不断健全完善执法实体标准和程序规范，进一步端正了广大民警的执法思想，规范了广大民警的执法行为，提高了广大民警的执法能力，切实解决了一大批人民群众反映强烈的执法突出问题。 总的来看，公安机关办理的绝大多数案件做到了事实清楚、证据充分、程序合法、定性准确、处理得当。在考评标准越来越严格的情况下，2009年度全国公安机关执法质量考评成绩与2002年相比，县级公安机关优秀比例上升了12.6个百分点，不达标比例下降了3.38个百分点，涌现出一大批执法质量优秀的执法示范单位。从公安行政复议、诉讼情况看，2000年以来，公安行政复议案件的撤销率年均下降约5%、变更率年均下降约4%，维持率年均上升5.5%；公安行政诉讼案件撤销率年均下降4%、变更率年均下降1%，维持率年均上升约2.5%。据国家统计局发布的抽样调查结果表明，人民群众对公安工作的满意率由2002年的82.9%上升到2009年的90.8%。 【目的】 建立体现宽严相济刑事政策、促进社会和谐稳定的执法质量考评制度 改革完善执法质量考评制度既是中央司改项目的明确要求，也是大力加强和改进公安执法工作、全面提高执法质量和执法公信力的实际需要。随着形势的发展变化，公安机关执法质量考评制度实施至今，自身也存在着进一步改革完善的空间。 按照中央司法体制改革文件、中央领导同志和孟建柱部长一系列讲话精神，在改革完善执法质量考评制度中，充分体现了以下基本原则： 一是全面贯彻落实宽严相济刑事政策，这是司法体制改革的总体要求。二是坚持法律效果、社会效果和政治效果的有效统一，这是新时期公安执法工作的新要求。三是充分调动广大民警依法履职的积极性。核心是激励各级公安机关和广大民警尽职尽责，树立正确的执法绩效观，切实纠正重数量不重质量的执法问题。 以上三条原则相互联系、有机统一，并作为起草《意见》的指导思想，体现在各个条文中。 【考评体系】 取消不科学、不合理的指标 建立完善执法质量考评体系，就必须对现行的绩效考评指标进行全面清理，该取消的坚决取消，该修改完善的及时修改完善。对此，《意见》从3个方面作了规定：一是设立考评指标应当依法、科学、有效、统一。二是取消不科学、不合理的考评指标。三是建立征求政法等相关部门意见制度，避免政法部门间出现考评指标“打架”问题。 取消不科学、不合理的执法考评指标，是中央司改精神的要求，是体现执法新理念、新思想的实际需要。 经认真研究认为，目前应当要求各地取消 “罚没款数额”、“刑事拘留数”、“行政拘留数”、“发案数”、“劳动教养数”、“退查率”、“破案率”等考评指标。比如，下达“罚没款指标”容易导致民警为钱办案、乱罚款或以罚代拘、以罚代刑；下达“刑事拘留数”、“行政拘留数”、“发案数”等指标，容易导致基层片面强调打击处理数，不利于贯彻宽严相济的刑事政策。 取消这些指标后，各级公安机关要把主要精力用于建立健全执法管理制度、改进执法管理方式、提高执法科学管理水平上来。比如，发挥一些稳定性较强、较科学的指标的考评作用；建立健全案件审核审批制度、法制员制度、执法档案制度，实现执法全过程监督；加强网上执法质量考评，建立执法工作社会评价机制等等。 【考评范围】 将社会矛盾化解、执法安全等纳入考评内容 公安部第60号令规定执法质量考评范围包括公安机关办理刑事、行政案件，行政复议、应诉、国家赔偿、控告申诉案件中的执法情况，在行政管理中的执法情况以及内部执法监督和民警执法违法情况。实践中，各地普遍只考评办理刑事、行政案件质量。 在新的形势下，依法化解社会矛盾、依法妥善处理涉法涉诉信访案件是公安执法的重要目标，加强对执法安全、重点执法环节的管理，着力解决执法突出问题，提高民警的执法能力，是提高公安执法公信力、推进执法规范化建设的必然要求。因此，拓宽执法质量考评范围十分必要。 对此，《意见》从5个方面作出规定：一是把化解社会矛盾工作纳入考评范围，引导公安机关重视社会矛盾化解和涉警信访案件处理。二是把执法安全纳入考评范围，包括是否存在涉案人员非正常死亡、牢头狱霸、刑讯逼供等问题。三是把执法重点环节纳入考评范围，如接处警、受理、立案等，考察这些环节是否存在执法不公正、不廉洁、不作为的问题。四是把执法能力纳入考评范围，推动各地更加重视执法培训和执法资格等级考试工作。五是加强对社会评价的考评，切实加大对公安执法工作的外部监督，把相关部门评价和社会公众评价作为执法质量的重要评价标准。 【机制创新】 日常考评、网上考评、专项考评等形式互相补充 创新考评机制是深化执法质量考评的必然要求。对于进一步创新考评机制，《意见》从3个方面作出规定： 一是正确处理年度执法质量考评与日常考评、阶段性考评的关系，要求对下级的年度执法质量考评要由上级统一组织实施，并把日常考评、阶段性考评结果作为确定年度执法质量考评成绩的重要依据，实现执法质量考评工作的日常化、动态化，改变仅以年终一次性考评确定年度执法质量考评成绩的情况。二是大力推行网上执法质量考评，提高考评效率和信息化水平，使考评工作更加公开、公平、公正。三是有针对性地组织开展专项检查考评，把专项检查考评结果记入年度执法质量考评成绩。 【结果运用】 与队伍管理挂钩 发挥导向作用 公安机关的基本活动是执法活动，公安民警的基本行为是执法行为，执法是各级公安机关和广大民警的主业，所以，应当把执法质量考评结果作为正确评价单位和个人执法绩效的主要指标，纳入表彰奖励、晋职晋级，充分发挥执法质量考评的导向作用。 对此，《意见》从4个方面作出规定：一是建立执法质量考评通报制度。二是强化执法问题整改，将整改情况作为执法质量考评的重点，切实解决整改不到位问题。三是严格落实奖惩措施。同时，结合国家赔偿法的修改，对于错案，要启动责任追究机制，依法追究责任。四是要求把执法质量考评结果与队伍管理相结合。主要是把执法数量、执法质量、执法奖惩、执法培训记入执法档案，在晋职晋级、评优评先等工作中，把执法档案作为重要考核依据，真正使执法工作优秀的单位和个人得到表彰奖励、提拔重用。 【组织领导】 落实责任 强化保障 对于加强执法质量考评工作的组织领导，《意见》从3方面作出规定： 一是要将执法质量考评作为全局性工作，形成各级公安机关“一把手”带头抓，分管领导亲自抓，各部门、各警种负责人具体抓，执法民警人人负责的工作机制和良好氛围，真正把执法责任落实到各级公安机关及各执法部门领导身上，落实到每一个具体执法办案的民警身上。二是各级公安机关要在法制部门设立专门执法质量考评机构，建立执法质量考评人才库，为开展执法质量考评工作提供有力的组织保障和物质支持；进一步加大培训力度，不断提高执法质量考评人员的能力和水平。 三是要按照执法规范化建设的要求，针对执法质量考评中存在的问题，加强执法规律研究，不断完善考评方案和标准，使执法质量考评工作更加科学合理、更加客观公正、更加符合执法实际。加大对执法质量考评好经验、好做法的宣传、总结、推广力度，推动执法质量考评工作健康、有序开展。