Opinions on Implementing the State Council's Comprehensive Advancement of Administrative Law Enforcement Implementation Outline

火炬区管委会，各镇政府、区办事处，市属各单位： 为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号，以下简称《纲要》）、省政府《关于贯彻落实国务院全面推进依法行政实施纲要的意见》（粤府[2004]83号）和省政府办公厅《关于全面推进依法行政工作职责分工的通知》（粤府办[2004]102号）精神，现就进一步加快我市推进依法行政，建设法治政府进程提出如下意见： 一、充分认识全面推进依法行政工作的重要性和紧迫性近年来，在市委、市政府的高度重视下，我市依法行政工作取得了可喜的成绩，各级、各部门依法行政的意识明显增强，执法水平不断提高，政府法制建设有效推进，但同时也要清醒地看到，依法行政工作尚未完全适应新形势下行政管理体制改革和市场经济体制改革的要求，与建设法治社会、法治政府及和谐社会的目标仍有差距。《纲要》确定的未来十年建设法治政府的宏伟目标，是指导各级政府依法行政的纲领性文件，贯彻落实《纲要》，推进依法行政，是当前和今后一个时期的重要战略任务。各级、各部门要从落实科学发展观的高度充分认识全面推进依法行政工作对建设“和谐中山”、“诚信中山”、“法治社会”的重要意义，把落实《纲要》，推进依法行政作为政府法制建设的基础性工作、全局性工作切实抓紧抓好。 二、指导思想和目标 （一）指导思想。 坚持合法行政、合理行政，维护法制统一，保护公民、法人和其他组织的合法权益。坚持以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，促进经济社会和人的全面发展，把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，依法履行职责，做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿，建设法治型、服务型政府。 （二）工作目标。 依法履行职责，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制和科学化、民主化、规范化的行政决策机制，健全对行政权力的监督制约机制和防范、化解社会矛盾的机制，增强应对突发事件和抵御风险的能力，不断提高依法行政能力和水平。力争到2007年全市建成法治政府的基本框架，到2010年实现基本建成法治政府的目标。 三、主要任务、措施和职责分工 （一）转变政府管理职能，深化行政管理体制改革。 1、深化城市建设投融资体制改革，优化投资环境，搞好城市经营。按照国务院《关于投资体制改革的决定》，改革政府对企业投资管理制度，合理界定政府投资职能，改进城市经营管理方式，按照“谁投资、谁决策、谁享有收益和谁承担风险”的原则，实行城市公共资源市场化、产业化经营（特许经营），实现投资、建设、监管、运营四分离，为各类投资主体创造平等、公平的市场投资发展环境和市场准入环境（由市国资委会同财政局、法制局、发展和改革局、建设局、经贸局、规划局、交通局等部门实施）。 2、完善各类市场监管制度，强化市场监管职能。打破行业垄断，保证市场监管的公正性和有效性，重点加强市场流通领域重点商品质量安全、知识产权市场、中介服务市场及社会普遍关注的重要行业的监管，建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系和市场秩序（由市经贸局会同工商局、国税局、物价局、地税局、交通局、质监局、卫生局、农业局、文化局、科技局、食品药品监督管理局、建设局、规划局、供电、电信、金融办等部门实施）。 3、加快对行业组织和中介机构的引导和规范，强化行业自律监管职能。各部门应与所属的检验、检疫机构以及经济类行业组织、中介机构彻底脱钩，将市场机制能够自我调节的事项或行业组织能够自律解决的事项，逐步转移给行业中介组织承担，加强对行业中介机构的监管（由市发展和改革局会同民政局、市编办、财政局、审计局、司法局、劳动和社会保障局、建设局、工商局、科技局、经贸局、外经贸局、教育局、统计局等部门实施）。 4、加快电子政务建设，推进政务信息公开。全面推进政务信息公开，加快建设和整合电子政务网络，推进政府网上并联审批，实现政务信息互通和资源共享，提高行政效率，降低管理成本，方便人民群众。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私等事项外，都应依法予以公开，并为公众查阅提供便利条件（由市监察局、发展和改革局、信息产业局等有关部门实施）。 5、完善劳动、就业和社会保障制度，落实“民心”工程。建立健全农村基本养老、医疗保障救助、住房解困、教育救助、法律援助和生活困难救助等城乡社会救助体系和劳动保障体系。落实全民安居、促进就业、农民减负增收、教育扶贫、全民安康、济困助残、治污保洁等“民心工程”。加强对拖欠工资、工伤赔付及劳动用工合同的监管（由市劳动和社会保障局会同市财政局、教育局、卫生局、司法局、环保局、民政局等部门实施）。 6、建立健全突发事件预警应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，确保社会稳定。加强社会治安综合治理，完善领导责任制和目标管理责任制，把抓社会治安和维护社会稳定工作的能力和实绩列入干部实绩考核工作的重要内容（由市府办组织有关部门实施）。 7、完善依法行政的财政保障机制。完善集中统一的公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，提高使用效益。清理和规范行政事业性收费等政府非税收入。行政机关不得设立任何形式的“小金库”。严格执行“收支两条线”制度，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还。行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付（由市财政局、审计局、监察局组织实施）。 8、创新行政管理方式。实现行政管理目标和方式从传统的行政强制型向服务型、指导型、合作型的多元化管理方式转变，运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理。充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用（由市发展和改革局会同市编办、法制局等部门实施）。 （二）建立健全科学民主决策机制。 1、依法界定各级政府、各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则、决策程序以及监督制度和机制，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制（由市府办组织市发展和改革局、市编办、法制局等部门实施）。 2、完善行政决策程序。除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。涉及全市经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应事先组织专家进行必要性和可行性论证。社会涉及面广，与人民群众利益密切相关的决策事项，应向社会公布，或通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。（由市府办组织市发展和改革局、市府研究室、法制局等部门实施）。 3、按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。行政机关应确定机构和人员，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。加强对决策行为的监督，完善行政决策监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式，实现决策权和决策责任相统一（由市府办组织发展和改革局、市府研究室、法制局等部门实施）。 （三）提高制度建设质量。 1、扩大规范性文件制定工作的公众参与程度，建立健全专家咨询论证制度。建立规范性文件专家咨询论证制度和向社会公开征求意见制度，重大政府规范性文件草案应先由草拟单位组织各有关部门、各镇区和行政相对人，召开意见征询会、听证会或座谈会，法制局参与论证，经听取各有关方面意见后再依法定程序报送市法制局审核。起草作为行政管理依据的规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见（由市法制局会同有关部门实施）。 2、建立规范性文件科学审查监督机制，提高规范性文件质量。 依照国务院《规章制定程序条例》和《广东省行政机关规范性文件管理规定》，建立规范性文件民主、科学审查程序制度，统一审查发布制度。严格依照法定权限和程序制定政府规范性文件，市政府制定的规范性文件，经市政府法制机构审查后由政府常务会议讨论决定；部门规范性文件须经政府法制机构进行前置审查；各镇政府（区办事处）、经授权行使执法权的组织应将本单位制定的规范性文件报政府法制机构备案，做到有件必备、有备必审；规范性文件须通过新闻媒体、中山市人民政府政报和政府网站公布后才能实施（由市法制局会同有关部门实施）。 3、建立健全规范性文件修改和废止的工作制度以及定期清理和定期评价制度。规范性文件颁布实施后，制定机关、实施机关要实行定期全面清理与不定期个别清理相结合，规范性文件与国家新颁布实施的法律法规明显抵触的，须在6个月内进行修改或清理。实施机关应将评估意见报告制定机关，制定机关要定期对规范性文件进行清理（由市法制局组织相关部门实施）。 （四）理顺行政执法体制，规范行政执法行为。 1、建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。按照决策、执行、监督相协调的原则，进一步推进相对集中行政处罚权试点工作，探索相对集中行政许可权，重新调整、综合部门管理职能，抓好对各部门行政职能特别是行政许可、行政登记、行政征收、行政收费、行政处罚、行政强制等行政执法权的依法核准、界定和公告工作（由市编办会同发展和改革局、法制局、国土资源局、公安局、物价局等部门实施）。 2、规范执法程序，确保行政机关严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定前，应告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应在行政决定中说明理由（由市监察局、法制局会同有关部门实施）。 3、建立健全有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法案卷评查制度，对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料和执法文书进行立卷归档（由市法制局会同有关部门实施）。 4、建立健全行政执法主体和行政执法人员资格制度。清理、确认并向社会公布行政执法主体，依法界定执法职责。行政机关设立的临时机构不得对外行使执法权，非行政机关组织未经法律法规授权，不得行使行政执法权。实行行政执法人员上岗资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作（由市编办会同监察局、法制局等部门实施）。 5、建立健全行政执法责任制，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。建立公开、公平、公正的行政执法评议考核制和执法过错或者错案责任追究制。探索建立行政执法绩效评估、奖惩机制和办法，把依法行政情况作为考核行政机关及其工作人员的重要内容（由市考核办、纠风办会同编办、人事局、法制局、监察局等部门实施）。 （五）探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制。 1、开展矛盾纠纷排查调处工作，落实维护社会稳定的工作责任制。运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，积极探索解决民事纠纷和劳动争议的新机制，完善群众性自治组织人民调解、行政机关行政调解、司法调解、劳动争议仲裁和劳动保障监察等制度，建立信访、行政复议、行政执法监督和行政诉讼衔接机制及社会矛盾纠纷定期排查分析、通报、归口办理、挂牌督办等制度，及时发现和化解各种苗头性、倾向性问题，努力把矛盾解决在基层，消除在萌芽状态（由市司法局会同信访局、劳动和社会保障局等部门实施）。 2、完善信访工作机制和制度。按照“定期排查，基层化解；领导包案、干部下访；面对面做群众工作，直接调处社会矛盾”的思路，建立信访工作长效机制，健全信访工作领导责任制、信访工作考核制、信访机构与查处机构联合调查制、行政机关负责人或人大代表接待人民群众来访、下访和约访人民群众及重大信访案件督办制度，依法、合理解决信访反映的实际问题。对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利，引导当事人通过法律途径解决（由市信访局、监察局组织实施）。 （六）完善行政监督长效机制，强化对行政行为的监督。 1、完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。探索建立行政赔偿听证协商和解制、行政补偿制和行政赔偿个人追偿制，健全重大行政处罚备案制、行政赔偿由政府法制机构先行审查制、行政复议监督制和行政复议案卷当事人查阅制（由市法制局、财政局组织实施）。 2、创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立经常性的监督制度，政府法制机构代表本级政府行使行政执法监督权，加强对下级行政机关具体行政行为的监督。对重大事项的处理结果应报同级人民政府（由市监察局、法制局组织实施）。 3、健全专门监督和社会监督机制，形成监督合力。各级行政机关要积极配合监察、法制、检察、法院、审计等专门监督机关接受专门机关依法监督和人大的法律监督以及政协的民主监督，自觉接受人大及常委会的法律监督，向其报告工作，接受执法检查和工作质询，认真办理人大代表议案或建议，虚心听取人大及政协的批评、意见和建议。健全群众举报、投诉、新闻媒体监督制度，对反映的问题要认真调查核实，及时处理（由市府办、监察局、审计局、信访局等部门组织实施）。 （七）提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。 1、建立领导干部和行政机关工作人员学法用法制度，定期或不定期对领导干部和行政机关工作人员进行依法行政知识培训，强化行政机关工作人员通用法律知识及专门法律知识的培训，提高依法行政能力和水平。探索对领导干部任职前实行法律知识考试制度（由市人事局会同法制局、普法办、行政学院等部门实施）。 2、加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，培育与建设法治政府相适应的良好社会氛围（由市司法局会同有关部门实施）。 四、今年我市依法行政的重点 （一）认真抓好宪法、行政许可法和《纲要》、《信访条例》的学习、培训和宣传工作，使各级行政机关和广大干部群众牢固树立宪法意识，强化依法行政、依法办事观念（由市普法办、人事局、法制局、信访局组织实施）。 （二）建立健全有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法案卷评查制度，对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料和执法文书进行立卷归档，市人民政府每年开展一次行政执法案卷评查（由市法制局组织实施）。 （三）贯彻落实《广东省规范性文件监督管理规定》，建立和推行政府对其所属部门规范性文件前置审查和统一发布制度，切实加强对抽象行政行为的监督（由市法制局组织实施）。 （四）建立健全行政执法主体和行政执法人员资格制度，清理、确认并向社会公布行政执法主体（由市编办、人事局、法制局组织实施）。 （五）建立健全行政许可法实施情况监督检查制度。落实行政许可公示制度、听证制度、监督检查，规范行政许可行为，落实行政许可责任追究制度（由市府办组织监察局、法制局、人事局、发展和改革局、财政局、物价局等部门实施）。 五、采取有力措施，确保依法行政目标、任务的完成 （一）加强领导，健全组织。市政府成立贯彻落实《纲要》推进依法行政工作领导小组，组长由市长担任，副组长由分管法制工作的副市长、秘书长担任，成员由市政府办公室、监察局、法制局、发展和改革局、信访局、考核办、纠风办、国资委、金融办、人事局、财政局、物价局、公安局、交通局、司法局、工商局、国税局、地税局、质监局、民政局、环保局、城管执法局、文化广电新闻出版局、卫生局、教育局、科技局、安监局、食品药品监督管理局、劳动和社会保障局、审计局、经贸局、外经贸局、公安消防局、建设局、规划局、国土资源局等部门的主要领导组成。领导小组办公室设在市法制局，办公室主任由市法制局局长担任。各镇区、各部门也要成立相应的组织机构，负责本地区、本部门贯彻落实《纲要》工作的组织领导。 （二）制定措施，分步推进。各镇区、各部门要结合实际，制定落实《意见》的具体办法，并按要求及时形成五年规划和年度计划，确定不同阶段的目标任务和工作重点，有计划、分步骤地推进依法行政，确保《纲要》和《意见》全面贯彻落实。各镇区、各部门依法行政五年规划和年度计划要报市领导小组办公室审查备案，由市法制局汇总、充实、完善后报市政府批准，形成我市的依法行政五年规划。 （三）强化宣传，搞好培训。各镇区、各部门要抓紧制定宣传工作方案，充分利用广播、电视、报纸、互联网等大众传媒向社会广泛宣传《纲要》和《意见》的基本精神和主要内容以及依法行政的典型经验，把思想统一到《纲要》和《意见》的精神上来。要将《纲要》宣传纳入“四五”普法工作，面向公民、法人和其他组织广泛宣传。要带头学习和掌握《纲要》，深刻领会《纲要》的必要性和重大意义。继续完善领导干部和行政机关工作人员学法用法制度，市委党校（行政学院）、市人事局在组织领导干部和公务员培训时，要增加学习《纲要》内容；市法制局在对行政执法人员进行培训时，也要增加《纲要》内容；各级行政机关要组织好本机关内部工作人员的培训工作。有关部门要做好相应的组织和考核工作。 （四）落实责任，务求实效。各镇区、各部门的主要负责人作为本地区、本部门推进依法行政工作的第一责任人，要增强贯彻实施《纲要》的责任感和紧迫感，加强对推进依法行政工作的领导。市监察局、法制局要认真做好监督检查、协调服务、政策指导和情况交流工作，充分发挥专门监督和参谋助手作用。各镇政府（区办事处）应于每年11月中旬向市政府和本级人大报告推进依法行政工作情况；市政府各部门应于每年11月中旬向市政府报告推进依法行政工作情况；市政府于每年11月底向市人大及其常委会和省政府报告推进依法行政工作情况。建立《纲要》贯彻落实情况的督查制度，市政府定期对下级行政机关贯彻落实《纲要》和《意见》的情况进行督查，定期考察相关责任单位及其责任人，并将《纲要》和《意见》的贯彻落实情况纳入市直机关和镇区党政领导班子工作实绩和行政执法人员行政执法责任制考评体系。市政府适时召开全市依法行政工作会议，总结经验，查找不足，推动我市依法行政工作深入开展。对贯彻落实《纲要》不力的，要严肃纪律，追究有关人员责任。对有效推进依法行政工作的先进单位和个人，市政府将给予通报表彰。二○○五年五月四日